我國濕地法律保護的問題與對策

王躍先，付鑫蕊

（東北林業大學文法學院，哈爾濱 150040）

一、我國濕地法律保護的迫切性

（一）濕地環境問題嚴重

工業化進程的加快，我國市場經濟得到較大的發展空間。但是，在經濟飛速迅猛發展的同時環境問題也逐漸浮出水面。其中過度開發利用濕地、濕地環境逐年惡化、濕地生態系統破壞嚴重等問題已經不容忽視。為了進一步了解濕地的基本狀況，國家林業局歷時5年于2013年完成了全國第二次濕地資源調查。調查結果顯示我國濕地面積逐年減少，截至2013年我國濕地面積減少了339.63萬公頃，其中自然濕地的減少率高達9.33%，同時現存濕地也遭受了不同程度的污染和破壞，自然濕地轉化為人工庫塘的情況也屢見不鮮。[1]

造成如此不容樂觀的局面，不僅僅是因為大量的工業廢水和生活污水不加節制地排放到河流、湖泊，同時也與人類不合理的經濟開發活動有關，例如圍湖造田、建設水利工程等。此外，隨著國際經濟貿易的發展外來物種入侵也成為破壞濕地環境的因素之一，時常出現外來水生生物在我國瘋狂滋生的局面。因此，不得不承認我國濕地壞境正遭受前所未有的威脅與破壞，迫切地需要加強對濕地的法律保護。

（二）生態建設的需要

濕地作為地球三大生態系統之一，具有強大的生態功能。首先，濕地復雜但相對穩定的生態系統結構保障了生物多樣性，為大量水生動植物提供了生長生存的空間環境，有利于生物多樣性和遺傳基因的研究。其次，濕地能夠調節水資源，蓄水防洪，減少洪澇災害的發生，保障農作物正常生長的供水量。再次，濕地擁有一定的自凈能力，能夠凈化水體、溶解部分污染物，減少細菌的滋生，減輕有毒有害物質對土壤的侵蝕和對自然環境的污染和破壞。

生態文明建設需要擴大對生態系統和自然環境的保護力度，保障良好的生態環境。濕地作為生態環境中不可或缺的一部分，保護與恢復濕地理應得到高度重視。2014年國家林業局副局長張永利指出，結合我國國情我國濕地保護紅線劃定至2020年，中國濕地面積不少于8億畝。[2]這表明國家日益重視對濕地保護，加大濕地保護力度，注重修復和完善濕地的生態功能。基于此，在濕地保護具體方案上應該完善法律保護手段，通過法律嚴格保障濕地保護工作的健康發展。

（三）濕地保護仍有空缺

隨著環境問題的日益突出，我國越來越重視對環境的保護與修復，保護濕地的力度大大加強，但是依然存在空缺。一些重要的濕地生態區還沒有被劃分在濕地保護體系中，法律保護方面還存有漏洞，還未健全長期有效的濕地保護管理機制等，都制約著濕地保護工作的順利進行。其中，加大對濕地的法律保護是保護管理濕地最基本有效的手段，不僅符合依法治國的基本國策而且能夠滿足環境可持續發展的要求。

二、我國濕地法律保護的現狀

（一）各省市相繼頒布法規加強濕地保護與管理

自2003年黑龍江省出臺并實施《濕地保護條例》開始，甘肅、江西、湖南等地區也相繼施行《濕地保護條例》加強對本地區濕地資源的保護與管理。旨在在保護濕地資源的基礎上，合理開發利用濕地資源，實現經濟發展與環境保護的和諧統一。目前，全國大部分省市都頒布了相關的法律規范保護管理濕地生態系統，對濕地法律保護方面做出了巨大的貢獻。

（二）首部國家層面濕地保護部門規章出臺

2013年5月1日《濕地保護管理規定》正式施行，這標志著濕地法律保護從地方邁向全國。對加強濕地資源的保護與管理，合理開發利用濕地資源，履行濕地公約規定的義務以及推進生態文明建設發揮了至關重要的作用。同時，也提高了社會各界關于制定統一的施行全國的濕地保護專門立法的主動性和積極性。

（三）完成第二次全國濕地資源調查

2013年國家林業局順利完成了歷時5年的第二次全國濕地資源調查，共投入調查人員超過2.2萬人，投入資金近4億元，獲取數據量超過2億條，調查成果達國際領先水平。[3]

此次調查首次分為全國濕地區和濕地斑塊兩個部分，建立了系統的濕地資源空間數據庫和屬性數據庫。此外制作了全國濕地資源調查總報告、各省濕地資源調查報告和針對重點生態區、水鳥遷徙路線等重要國土空間的專題報告，并附制了效果圖。

（四）初步形成濕地保護體系

近幾年來，隨著國家和社會各界對保護濕地資源的重視，各地方不僅強化濕地保護立法工作，而且紛紛建立濕地自然保護區、濕地公園等，初步形成了濕地保護體系。2013年全國第二次濕地資源調查報告顯示，近十年我國受保護濕地面積增加了525.94萬公頃，新增國際重要濕地25塊，增建279個濕地自然保護區，468個濕地公園。

三、我國濕地法律保護存在的問題

盡管現階段我國省市都相繼出臺了關于保護濕地的法律規范，甚至國家林業局制定的《濕地保護管理規定》也正式在全國范圍內實施，僅就目前來看我國初步形成了濕地保護的法律體系，但是在實際應用上，濕地法律保護依然存在漏洞與缺陷。

（一）缺少專門立法

雖然國家林業局于2013年以部門規章的形式頒布并實施了《濕地保護管理規定》，在全國范圍內加強了對濕地資源的法律保護，推進濕地資源的科學開發與利用，但是《規定》依然存在不成熟的地方，有待進一步的完善。此外，現階段我國關于濕地保護的規定往往分散在各地方法律規范之中，極具地方特色但很難適用于全國范圍。從更深層次上講，在濕地保護與管理方面一直沒有統一的規范，甚至缺乏統一的濕地法律概念。這不僅不利于濕地的保護與管理，對濕地的開發與利用也造成了消極的影響。同時也阻礙了生態文明建設的發展，不利于經濟發展和環境保護的和諧統一。

（二）濕地權屬不清

受歷史、政策等因素的影響，我國濕地保護區土地權屬問題一直含糊不清，土地權屬問題始終影響著濕地資源的保護與利用。依據物權法的相關規定，濕地作為自然資源依法屬于國家或集體所有，但同時我國土地管理法又明確規定土地的使用權和所有權相分離，在實際生活中造成了濕地的所有權人不一定擁有濕地的使用權，濕地的使用權往往屬于相關個人或單位。而個人或單位為了追求經濟利益的最大化，常常過度開發、盲目開發濕地資源，給濕地環境帶來了嚴重的污染和破壞，濕地資源浪費現象也十分普遍，濕地面積日益緊縮，濕地生態系統嚴重失衡。因此，解決濕地權屬爭議對于濕地保護與管理至關重要。

（三）多重管理權限不明

我國濕地管理部門眾多但是具體權限劃分不明，權利沖突，責任推諉現象屢見不鮮。我國濕地管理主要以行政管理為主，由林業部門級相關部門負責。且在這些部門中又劃分成濕地植物資源管理部門和濕地野生動物管理部門，同時對于水資源、土地資源的管理又屬于環境保護部門。各部門在實際管理濕地時常常會出現對于同一濕地管理的權利沖突現象，而伴隨著權利沖突而來的又是時候責任的相互推諉，這往往制約著濕地的實際管理與保護。

（四）執法監管受到制約

由于我國欠缺專門統一的濕地保護法律規范，使濕地保護執法工作受到極大制約。

1.工作人員執法散漫

一方面，不少工作人員因濕地保護工作欠缺專門統一立法規范而忽視濕地保護的重要性，對于濕地資源開發的監督管理力度不夠，使盲目開發、濫開發濕地的現象一直得不到有效的遏制。另一方面，部分工作人員法律知識受限也經常出現執法過當的情形。此外，不能排除相關政府工作人員為了追求地方的經濟利益而放寬濕地資源開發利用的條件，吸引開發商投資以帶動地區經濟發展。

2.執法技術受約束

環境問題的執法監督往往對科學技術有較高的要求，但是我國現在很多環境保護部門受限于當地的經濟條件，執法的技術設備差強人意，通常無法滿足執法的需要，而濕地資源豐富但貧困的地區技術設備更是落后。[4]

（五）公民保護意識淡薄

大部分公民對法律保護依賴性強，有法律規范的權利、義務能夠自覺的行使或履行，相反對于缺少專門規定的義務或職責往往不夠重視，這點同樣體現在對濕地資源的保護與利用上。公眾在社會生活中普遍關注的是濕地的開發會帶來多大的經濟效益，忽視濕地的生態作用，難以正確領悟濕地的生態價值。因此對于濕地的開發意識可能會大于對濕地的保護意識，不能夠投入到保護濕地資源的行動中來。而對于濕地的保護僅僅只依靠政府的力量是不夠的，需要動員社會各界的力量來完成濕地保護工作。所以，為了更好的保護濕地資源，維持生態系統的平衡，改善生態環境，我們也需要提高公民保護濕地的意識，讓公眾積極的參與到濕地保護的行動中來。

四、完善我國濕地法律保護的對策

為維持濕地生態系統的平衡，更好的發揮濕地資源的功能與價值，需要進一步完善我國關于濕地的法律保護。因此，針對我國濕地法律保護存在的不足與缺陷，本文將提出以下幾點建議。

（一）制定專門立法

目前而言，濕地屬于我國主要的可開發土地資源，同時也在我國后備耕地資源中占主要地位。因此為了更好地保護和利用濕地資源，充分發揮濕地的經濟價值和生態價值，需要加強對濕地的法律保護。針對我國現階段存在的濕地保護立法分散的現象，我國亟需制定一部統一的專門的濕地保護法，徹底解決濕地法律概念不明確，濕地法律保護力度不夠等問題。只有這樣才能可持續利用濕地資源，滿足經濟發展和環境保護的雙重需要。

（二）明確濕地權屬

濕地資源所有權包括對濕地的占有、使用、處分、收益的權利。為了解決濕地權屬不清所引起的一系列問題，我們應該在濕地保護法中明確濕地資源屬于國家所有，只有國務院才能代表國家行使相關權利，任何機關、單位和個人未經授權許可不能行使相關權利。濕地的使用權可以歸屬于除國家外的集體和個人，但要明確限制其對濕地的非法買賣與轉讓，同時對濕地的開發和利用也需要經有關部門的審批和環境影響評價。

（三）建立協調管理機制

為合理利用與保護濕地資源，我國應該建立濕地保護的協調管理機制，設立明確管理濕地的政府部門，管理和協調一切與濕地有關的事物。[5]由國務院林業主管部門負責組織、協調、指導和監督濕地保護工作，同時國土資源、環境保護、水利、農業、城鄉建設、海洋等有關主管部門按照有關法律法規和國務院職責分工，負責有關濕地保護管理工作。在地方則將濕地管理和保護工作交由縣級以上人民政府和有關管理部門。緩解現階段我國濕地管理權利沖突、分工不明的問題。

（四）完善濕地管理執法

1.明確執法責任

首先，提高相關執法人員的法律素養，對執法人員定期進行法律知識考核，避免出現執法力度不夠或執法過當的情況。其次，明確執法責任，將濕地保護法制化，使濕地保護延伸到政府各個部門，同時將執法責任明確到執法人員個人，杜絕工作人員執法散漫現象的發生。

2.加強濕地懲罰力度

相較于其他的環境破壞問題，濕地保護沒有形成統一專門的濕地保護法，因此對于濕地破壞的法律責任通常只是在一些規范中規定依法追究刑法責任、造成重大環境法律事故致使公私財產遭受重大損失、或者規定情節嚴重與否，缺乏具體的懲罰標準，而使司法機關在現實操作中難以掌握懲罰力度。大部分司法機關對濕地犯罪的懲罰力度不夠，不足以懲罰犯罪行為。因此需要盡快制定濕地保護法，明確破壞濕地的法律責任，加大懲罰力度，進而完善濕地管理執法，實現經濟和生態的可持續發展。

（五）提高公民保護意識

2013年生態文明建設的思想在全國范圍內傳播，濕地作為重要的生態系統之一，發揮著巨大的生態功能，是生態文明建設的重要組成部分。為了保護濕地生態環境，合理利用濕地資源，應該在全國范圍內宣傳濕地保護思想，形成公民保護濕地的個人意識，建立公眾參與機制。動員人民群眾積極參與到濕地保護的行動中來，配合政府的濕地保護工作，進而改善濕地生態環境，推動生態文明建設。

五、結論

濕地是重要生態系統之一，不僅具有經濟價值還具有近乎完美的生態價值。一個社會乃至一個國家的發展不能為了盲目追求經濟利益而忽視生態環境的保護。因此，我們要重視濕地環境的保護，將保護濕地法制化，完善濕地的法律保護，為維持生態平衡保護生態環境而繼續努力。

[1]第二次全國濕地資源調查結果背景資料.中國網:http://www.china.com.cn/zhibo/zhuanti/ch-xinwen/2014-01/13/content_31170323.htm.

[2] 中國劃定8億畝濕地保護紅線.人民網:http://scitech.people.com.cn/n/2014/0114/c1007-24109215.html.

[3]國家林業局濕地保護管理中心.保護地球之腎為生態文明建設持續發力[J].中國綠色時報，2014，EO3:2.

[4] 托 鐳.我國濕地管理法律問題研究[D].哈爾濱：東北林業大學，2012.