推進新疆林權抵押貸款工作的問題研究

袁麗君

（新疆發改委經濟研究院，烏魯木齊830000）

推進新疆林權抵押貸款工作的問題研究

袁麗君

（新疆發改委經濟研究院，烏魯木齊830000）

新疆集體林是村集體經濟的重要來源，特別是在南疆地區，林果業已成為農民脫貧致富的支柱產業，給農民帶來可觀的經濟效益。林權抵押貸款是以林地使用權和林木所有權作為抵押物的貸款新品種，開展林權抵押貸款業務，既可有效解決林農抵押難、融資難問題，推動林業經濟快速發展、促進林農增收致富，又為金融機構開辟新的業務領域。新疆林權抵押貸款起步晚，2013年6月自治區政協召開林權資產評估座談會，才擬推進該項工作。因此，在推進的過程中，需對林權交易和森林資源評估機構建設、林權貸款抵押范圍、貸款期限等問題應予以重視，保證林權抵押貸款工作發揮實效，幫助我區林農、林果加工企業擺脫長期面臨的貸款難的發展困境。

林權抵押貸款；問題；措施建議

2004年《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》指出：“國家鼓勵森林、林木和林地使用權合理流轉，各種社會主體都可以通過承包、租賃、轉讓、拍賣、協調、劃撥等形式參與流轉；森林、林木和林地使用權可依法繼承、抵押擔保、入股和作為合資、合作的出資或條件”。同年，國家林業局印發了《森林資源資產抵押登記辦法（試行）的通知》（林記發[2004]89號）明確規定了森林資源資產的抵押登記工作由縣級以上地方人民政府主管部門負責，明確了具體抵押登記辦法。2005年，按照黨中央、國務院部署，遼寧、安徽、浙江、福建、江西等省率先進行了林權制度改革試點。改革的核心內容是明晰產權、承包到戶，即在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地使用權和林木所有權，通過家庭承包方式落實到每個農戶，承包期為70年。改革后農民擁有了林地使用權和林木所有權，擁有了可用于貸款抵押擔保的有效資產，破解了農民貸款抵押“身無長物”的難題。2009年5月，人民銀行、財政部、國家林業局、銀監會、保監會聯合下發《關于做好集體林權制度改革與林業發展金融服務工作的指導意見》（銀發〔2009〕125號），為金融機構開展以林權為抵押的貸款業務創新帶來機遇。

近年來，林果業正在成為新疆農民脫貧致富的支柱產業，在全區推進林權抵押貸款工作，將有助于新疆林農、林果加工企業擺脫長期面臨的貸款難的發展困境。

一、新疆集體林權制度改革現狀

林權抵押貸款業務的開展是基于林地使用權和林木所有權權屬的明晰，林農將《林權證》作為抵押物向金融機構申請貸款。新疆集體林主要以農田防護林和經濟林為主，集體林權制度改革于2010年10月啟動，2011年底基本完成。經歷了四個階段。

一是組織準備、宣傳發動階段（2010年10月-2010年11月），成立領導機構和工作機構，并組建集體林權制度改革工作隊伍，開展集體林權制度改革宣傳發動工作；二是調查摸底、制定方案階段（2010年12月-2011年4月），組織開展集體林地、林木資源及權屬狀況的調查摸底，以村為單位制定集體林權制度改革方案，并報縣（市）人民政府批準實施；三是實地勘界、確權發證階段（2011年5月-2011年10月），按照“縣（市）直接領導、鄉鎮組織實施、村具體操作、有關部門搞好服務”的要求，組織落實實施方案，并完成確權發證工作；四是檢查驗收、總結完善階段（2011年11月-2011年12月）以縣為單位，逐級檢查驗收。

集體林權制度改革后，經濟林主要采取家庭承包方式明晰產權，農田防護林按照“林隨地走”、“誰造誰有”的原則將林權落實到戶，同時，也采取招標、拍賣、公開協商等方式承包，農民和其它商品林經營者可依法決定經營方向和經營模式，生產的木材自主銷售。而且集體林權還可以流轉。通過規范集體林業收入的管理和分配使用，切實保障農民的利益。

二、現行的林權抵押貸款主要模式

林權抵押，是指林權權利人依法以其對森林、林地、林木所享有的所有權和使用權為本人或第三人債務償還或旅行合同擔保，以便獲得其他利益的一種法律行為。2000年1月頒布的《中華人民共和國森林法實施條例》第二條規定，森林包括喬木林和竹林；林地指郁閉度[郁閉度是指森林中喬木樹冠遮蔽地面的程度，用林地樹冠垂直投影面積與林地面積之比來表示，它是反映林分密度的指標。]0.2以上的喬木林地和竹林地、灌木林地、疏林地、采伐基地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地。現階段實施林權抵押業務可以參照的法律法規主要有《擔保法》《森林資源資產抵押登記辦法》《物權法》等。在實踐中，主要有林權直接抵押貸款、林權反擔保貸款、聯保貸款、小額貼息貸款等幾種模式。

（一）林權直接抵押貸款

是指林農直接以《林權證》記載的林木所有權和林地使用權作為抵押物，持《林權證》直接向金融機構申請貸款的模式。主要做法是：擁有《林權證》的林農憑森林資產評估書與金融機構簽訂貸款合同，并將有關資料送交林權登記管理中心，經審核后發《林木他項權證》，金融機構收到《林木他項權證》等有關資料后，依照合同發放貸款。該模式操作簡單，減少了中間交易費用。但這種模式增加了金融機構的風險成本。

（二）林權反擔保貸款模式

是指林農以其《林權證》向信用擔保公司提供擔保，再由擔保公司為林農提供貸款保證，并從中獲得一定的擔保費用，最后由銀行向林農發放貸款。如果貸款到期林農未能償還貸款，金融機構則要求擔保公司償還貸款本息。同時擔保公司有權根據反擔保協議處置借款人《林權證》項下的林木。此種模式可以解決銀行信貸風險問題，但對借款者來說融資成本相對較高。

（三）聯保貸款模式

林農或林業企業按照“平等自愿、嚴格準入、互惠互利”的原則，組建“利益共享、風險共擔”的信用共同體，金融機構向聯保成員發放貸款。該模式主要做法：3-5戶林農在自愿基礎上組成貸款聯保小組，小組成員互相監督，并承擔連帶保證責任，其基本原則是“資源聯合、多戶聯保、定期還款、風險共擔”。

（四）小額貼息貸款模式

金融機構通過實行優惠利率對林農發放的小額貸款，由林業部門給予部分貼息的貸款模式，即“一次核定、余額控制，隨用隨貸、周轉使用”的貸款模式。該模式適合中低層收入林農的貸款模式，是當前主要模式。

三、開展林權抵押貸款工作需注意的問題

（一）配套服務體系需完善

實施林權抵押權證制度，明確相關操作程序，依法有效評估是開展抵押貸款的前提。作為林權制度改革的配套措施，林權登記中心、交易中心和森林資產評估中心的成立，將為開展林權抵押貸款的資產評估、抵押登記和抵押物的拍賣轉讓提供必要條件。

（二）避免林權抵押貸款抵押范圍偏窄

《森林法實施條例》《中華人民共和國擔保法》《中華人民共和國物權法》《森林資源抵押登記辦法（試行）》等法律法規在明確規定設置抵押權的森林資源資產包括：用材林、經濟林、薪炭林；相關林地使用權；相關采伐跡地、火燒跡地林地使用權；國務院規定的其他森林、林木及林地使用權等，并且在抵押林木所有權時要同時抵押其林地使用權，且林地的屬性與用途不發生改變。未辦理林權登記取得的林權、特種用途林、生態公益林、以家庭承包形式取得的集體土地使用權不能抵押。加之，新疆林權抵押貸款工作起步晚，2013年6月自治區政協舉辦林權資產評估座談會，才擬推動新疆林權抵押貸款工作。由于處于初期階段，金融機構為避免出現貸款風險，難免在抵押物的選擇上偏于保守，出現抵押品種單一、貸款抵押條件過于嚴苛等問題。因此，要主動與金融機構協調、溝通，在切合新疆實際的基礎上，盡量擴大可抵押物范圍。

（三）防止貸款期限與林業生產周期錯配

林權抵押貸款主要用于林業的擴大再生產、發展林地經濟和科學管理，林木的生產周期因品種不同而不同，而金融機構的放貸期限多以一年期為主，最長不得超過3年，貸款期限與林業生產周期的存在不匹配現象，既不適應林業生產發展的需要，又給林農償還貸款帶來了困難。因此，在具體實施過程中，應結合林木品種、年限、優劣比例等指標，合理制定貸款期限，防止期限錯配。

（四）注重保險機制的配套

自然災害、病蟲害是影響林業生產的不利因素，當林農用其所屬林權向金融機構抵押，并獲得林權抵押貸款后，一旦遇到自然災害，不僅林農遭受經濟損失，同時也會影響貸款的償還。因此，林業保險和相應的補償機制要配套，對減少林業信貸風險，幫助林農災后恢復生產作用極大。

四、措施建議

（一）建立并完善林權抵押貸款服務平臺，規范運作程序

林權抵押貸款屬于金融機構的一項新的信貸業務，基于金融部門商業化經營性質，林權貸款的安全性、流動性是金融機構發放林業抵押貸款需考慮的首要因素。這項業務是否能夠順利開展，取決于資產評估的準確性、貸款管理的有效性、風險的可控性。整個環節中，資產評估的準確性是最根本的，林權的規范化管理和可靠的評估體系的建立可以有效降低林權抵押貸款的風險。因此，首先要成立林權登記中心，做好林權證的登記和管理工作，確認林權證的真實性和合法性。其次，成立由林業部門和金融機構都認可的第三方林權資產評估機構，組建專業的評估人才隊伍，促進林權價值的確定，提高林權市場交易計量的可靠性。同時配套成立林權信息管理服務平臺、林權交易中心和林權資產評估專家庫，在地方政府、林業部門、金融機構以及林農之間建立起長效工作機制，防范貸款風險。

（二）積極創新林權抵押貸款模式，豐富貸款品種

在貸款對象上，支持單個林農的同時，不斷加強對林業產業化龍頭企業、重點林業項目林權抵押貸款的支持。在貸款利率、貸款額度、貸款周期等方面給予放寬。一是實施差別化的貸款利率。根據風險和收益對稱原則，合理進行貸款定價，科學調整貸款利率水平，做到既有利于銀行拓展信貸業務，又能降低林農負擔。可以根據不同樹種、不同風險，設置不同的貸款抵押率；二是創新貸款模式，嘗試林戶聯保聯貸模式，林業產業化龍頭企業承貸等多種形式的組合擔保貸款方式，以滿足不同貸款群體的合理資金需求；三是積極推進農戶信用評價與林權抵押相結合的免評估、可循環小額信用貸款。

（三）做好貸款期限管理，切實擺脫發展困境

由于林木的生產周期因品種不同而不同，且林農收益有時不是一次性獲得，因此，應重視林權抵押貸款期限的管理。一是地方政府、林業、稅務等部門出臺相關政策，引導金融機構延長對林業產業發展的貸款期限和寬限期。同時，配合林權制度改革，建立面向林農的小額貸款扶持機制，適當延長林業專業化生產企業的貸款期限，使之與林木生產周期相匹配。二是還貸方式可以創新，比如推行分期還款，或者實行貸款分批、按比例償還，確保貸款期限盡量與林業生產周期匹配，從而部分緩解林農還款壓力。

（四）探索開展林業保險，防范化解信貸風險

一是要研究和探索改善林業保險服務工作，包括增加林業保險產品，擴大保險范圍，根據樹種、樹齡、生長環境等因素確定林木資產保險的合理保費和賠償標準。積極開展以林木風險為標的的多種“信貸+保險”產品。按照各地區（縣）以地方財力承擔比例不超過80%的原則，大力開展政策性林業保險業務。二是建立國家、自治區、縣、林農四級保費分擔機制，從而減輕林農交納保費的負擔。形成“林農交得起、財政補得起、保險陪得起”的良性保險運行機制，最終實現林農、保險公司、銀行、政府“四贏”局面。

［責任編輯：蘭欣卉］

F832

A

1005-913X（2015）07-0076-02

2015-05-15

袁麗君(1987-)，女，甘肅秦安人，助理研究員，研究方向：區域經濟。