“營改增”試點：成效、問題與對策

陳 清

(天津職業大學 經濟與管理學院，天津 300410)

一、“營改增”試點取得的成效

1.有效地減輕了試點企業及非試點企業的稅收負擔。自2012年1月1日開始試點，至2014年6月，在已納入試點的342萬戶納稅人中，超過96%的納稅人的稅負有不同程度的下降。由于原增值稅一般納稅人接受試點一般納稅人提供的應稅服務增加了可抵扣進項稅額，稅負相應下降。2014年上半年，由于“營改增”的實施，總體減稅額為851億元，其中試點納稅人因稅制轉換減稅額為385億元，非試點納稅人因購進服務可以抵扣進項稅而增加抵扣減稅額為466億元。據測算，“營改增”試點以來的減稅總規模已達2679億元。2014年1月到6月，全國試點納稅人戶數增加了69萬戶。其中，一般納稅人64萬戶，占19%；小規模納稅人278萬戶，占81%。

2.成為產業結構調整的助推器。首先，促進了二、三產業的深度融合，打破了長期存在的服務業和工商業的稅制障礙。這一方面有利于加快服務業從工商企業分離，促進了產業結構的調整；另一方面，使得分離出來的服務部門在為社會提供服務時，可由以前繳納營業稅改為繳納增值稅，下游增值稅一般納稅人企業也因此可抵扣取得的進項稅款。其次，逐步形成了跨區域、跨行業的抵扣鏈條，強化了區域內外、上下游企業之間的聯系，加強了區域合作。再次，國際與國內兩個市場的銜接進一步加強。在“營改增”試點中，企業所提供的國際運輸服務、向境外單位提供研發和設計等服務實行零稅率，服務貿易出口被納入出口退稅范圍。這就使得我國服務貿易出口可以以不含稅的價格進入國際市場，從而實現了與國際通行稅制的接軌，有效提升了我國服務型出口企業在國際市場上的競爭力，增強了我國企業參與全球資源配置的能力。[1]以可提供國際運輸服務的天津航運為例，“營改增”試點后，企業符合適用增值稅零稅率的條件，不僅本環節稅款得以免除，而且以前環節已經繳納的增值稅款也退還給最終向境外提供服務的單位，企業應稅服務能夠以不含稅的價格進入國際市場。該企業的國際競爭力由此得到了很大提升。

3.拉動了區域經濟發展。由于“營改增”試點降低了企業稅負，眾多試點企業快速成長，相關行業迅速崛起，由此被拉升的區域經濟優勢反過來又帶動相關產業的集聚，形成良性循環。在這方面，天津濱海新區的“營改增”試點就是一個成功的案例。隨著現代服務業和交通運輸業加入“營改增”試點，該區發展獲得新的發展動力。試點一年來，濱海新區試點企業凈增5173戶，增長44.38%，以30.31%的試點戶數，貢獻了全市46.44%的改征增值稅；其中東疆保稅港區更是充分享受了“營改增”試點給予的稅收優惠政策，有57戶企業辦理了增值稅即征即退，退稅額達到9940萬元。目前，該保稅港區的融資租賃業已成為我國最大的單機、單船融資租賃集聚地，各類注冊租賃公司達到519戶，比試點前增加了213戶。

4.促進了服務業的快速發展。 “營改增”試點的戰略意圖是推進我國服務經濟和實體經濟的發展。其中性特征從制度層面解決了影響服務業發展的稅收瓶頸問題，對服務業的結構轉型和發展方式轉變具有深遠的影響。增值稅抵扣機制促使服務業進一步優化其經營模式，加強內部管理，加快設備更新速度，擴大業務需求，從而有效提升其自我發展能力和市場競爭能力。自“營改增”試點以來，服務業企業戶數、經濟總量和出口規模三項指標均呈現快速增長態勢，更多資源向服務業集聚，服務業占比由此進一步提升。據統計，2013年北京市新增“營改增”試點納稅人11.6萬戶，其中9.1萬戶為新辦試點納稅人。從行業分布看，8.9萬戶屬于現代服務業，主要集中于研發和技術服務、文化創意服務和鑒證咨詢服務三個領域，占新辦試點納稅人的比例高達90.6%。這充分表明，打通增值稅抵扣鏈條可以形成良好的產業導向，促使更多資源向現代服務業聚集。

5.推動了制造業的創新發展。首先，有效減輕了下游制造企業的稅收負擔，在一定程度上降低了制造企業購買應稅服務的成本，擴大了這些企業的需求。其次，由于“營改增”打通并有效延伸了現代服務業試點企業的增值稅進項稅額的抵扣鏈條，因此一些制造業企業把一些生產性服務業務外包出去，專注于主業，從而優化了企業的組織結構，促使企業從“大而全”、“小而全”轉向專業化、特色化方向發展，提高了企業的核心競爭力。

6.促使企業加強內部管理。實行“營改增”以后，由于增值稅實行的是憑增值稅專用發票抵扣進項稅的制度，不能取得或取得虛假的抵扣憑證將直接導致企業稅款損失，因此，這項試點可以倒逼相關企業強化內部管控，規范供應環節，嚴格審核管理，規范定價機制，重新選定供應商。以天津中儲創世物流有限公司為例，在“營改增”試點初期，公司運輸途中的加油費用往往無法取得增值稅專用發票，導致公司前8個月1208.67萬元的燃油費用無法取得抵扣憑證。問題出現后，公司決定與相關加油站簽訂合同，統一購買加油卡，足額取得燃油費用進項稅額抵扣發票。此后4個月，該公司只有64.02萬元的燃油費用未取得增值稅專用發票，未取得燃油抵扣憑證的比例從44.27%下降到6.25%，企業稅收負擔由此大幅下降。

二、“營改增”實施過程中暴露出來的主要問題

1.試點企業追求低稅率的行為加大了改革難度。實行 “營改增”試點以前，增值稅一般納稅人按17%的基本稅率和13%的低稅率征收，小規模納稅人按簡易征收辦法適用3%的征收率。“營改增”試點以后，為實現試點行業和企業稅負平穩過渡，新增了11%和6%兩檔低稅率。在“營改增”試點不斷推進的過程中，稅率檔次過多所引發的問題逐漸暴露出來，如果企業涉及跨行業經營、捆綁銷售，實現的收入將面臨對應多檔稅率的狀況。試點行業應適用哪檔稅率，企業和稅務部門的意見并不一致。按照業內常用規則，如果出現稅率不能確定的情況，稅務機關一般選擇就高不就低；就企業而言，它們當然希望適用稅率越低越好。這樣一來，不僅增大了濫用低稅率的風險，而且也在一定程度上增加了改革的難度。

2.部分稅收承受能力不強的試點納稅人稅負不降反升。 “營改增”試點雖然完善了稅收抵扣鏈條，減少了重復征稅，大部分企業稅收負擔有了明顯降低，但受行業不均衡及個體差異的影響，一小部分企業的稅負不降反升。以天津為例，從2012年12月1日啟動“營改增”試點以來，全市97.7%的試點企業稅負下降，2.3%的企業稅負上升，特別是有形動產租賃行業，稅負增加較多。究其原因，一是企業原來繳納營業稅時是按照差額計算的，如設備購置價款和相應的利息支出都可以進行抵扣。“營改增”試點后，雖然可抵扣范圍有所增加，但稅率卻由5%提高到17%，企業總體稅負由此大幅上升。比如，在上海市的“營改增”試點中，交通運輸企業成本項目中的路橋費、保險費、人力成本、房屋租金等未列入進項稅，因此也就不能從銷項稅額中抵扣稅款；而符合規定，可以抵扣的燃油費、修理費等費用在總成本中所占比重不足40%，從而加大了企業的稅負。二是租賃服務中的售后回租業務，租賃公司購買了上游企業的設備，由于無法取得增值稅專用發票，因此無法抵扣進項稅額，抵扣鏈條中斷，致使企業稅負增加。

3.虛開發票、套取財政補貼等違法行為升溫并難以監管。雖然“營改增”試點范圍已經推廣到全國，但是列入試點的行業仍然較為有限。試點行業的局限性影響了增值稅抵扣鏈條的完整性。部分試點納稅人無法取得能夠抵扣稅額的增值稅專用發票，造成有些納稅人納稅數額大幅上升，這為虛開增值稅專用發票的犯罪活動提供了市場。比如，2013年7月，上海警方破獲了近年來涉案金額最大，涉及地區最廣的虛開增值稅發票案。犯罪嫌疑人通過注冊和購買“空殼”公司的手段，利用上海70多家企業為全國28個省市的5900余家企業虛開增值稅專用發票，涉案金額超過44億元。此外，由于在稅收政策調整過渡期間國家對“增稅”企業有一定的財政扶持，一些企業利用增值稅發票抵扣的有效期限，故意推遲進項稅抵扣，從而達到少繳增值稅的目的。比如，安徽省稅務部門發現，2013年底，一些企業將增值稅發票預留，制造稅負上升的假象，先套取國家過渡性扶持資金，然后在下一年交稅期限里再把增值稅發票用來抵扣稅款。

4.稅收征納成本加大。按目前的財稅體制，增值稅屬于共享稅，即中央與地方按75:25的比例分享，其稅收征稽歸國稅管理；營業稅屬于地方稅種，其稅收征稽歸地稅管理。“營改增”后，試點企業的稅收暫由地稅局改為國稅局征收，但考慮到地方財政的現實狀況，稅款再交還地方政府。由于不少試點企業對“營改增”政策理解、領會不到位，對“營改增”重視程度不夠，企業財務人員只熟悉營業稅申報、完稅流程，不了解增值稅完稅流程，又缺乏相應的培訓，導致企業在增值稅發票管理、財務科目調整、報稅管理上出現紕漏。[2]對于稅務機關來說，由于將以前由地方稅務局征收營業稅改為由國家稅務局征收增值稅，對辦稅人員進行政策培訓、更改發票系統等也需要成本。此外，這種運行模式有可能出現國稅、地稅兩個稅務機關的交叉管理與稽查的現象，在增加流程復雜性的同時提高了征稅成本。

5.試點企業稅務核算難度加大。 “營改增”試點前，營業稅的會計核算涉及的會計科目及相應的會計核算方法較為簡單，易于掌握。“營改增”試點后，由于相當部分原屬于繳納營業稅的業務改為繳納增值稅，會計核算的復雜程度增加，難度隨之加大。如試點地區兼有應稅服務的原增值稅一般納稅人，開始試點當月月初的增值稅留抵稅額的會計處理問題；增值稅一般納稅人及小規模納稅人初次購買增值稅稅控系統專用設備支付的費用，以及繳納的技術維護費抵扣稅額的會計處理問題；試點納稅人在新老稅制轉換期間因實際稅負增加而向財稅部門申請取得財政扶持資金的會計處理問題；一般納稅人在試點期間，提供按照“營改增”后的有關規定允許從銷售額中扣除其支付給非試點納稅人價款應稅服務的，應在“應交稅費—應交增值稅”科目下增設“營改增”抵減的銷項稅額專欄等會計處理問題。為了調整和運用好會計處理的相關規定，需要對企業財會人員進行培訓，無形中加大了稅務機關納稅指導的工作量。

6.稅務咨詢平臺的工作面臨新挑戰。 “營改增”試點政策的實行，對企業規范財務制度和財務人員的業務能力提出了更高要求。在試點過程中，由于專業部門需要經常性地解釋和回答試點企業的疑問，企業和政府部門信息雙向交流的程度增加。目前，稅務部門雖然有12366熱線和直接聯系企業的稅務專管員，但對企業碰到的具體問題，仍常常難以給出可操作的或明確的答復。另外，對于政府出臺的諸多政策許多企業并不知情，因此也就不可能根據企業實際情況去申請相關補貼、優惠。比如，上海某軟件有限公司，“營改增”試點后企業稅負有所增加，但該企業并不了解財稅部門有對稅負增加企業的稅收返還政策，更不知曉如何申請，致使其并未真正獲得有關優惠政策的支持。

三、推進增值稅試點改革的對策建議

1.減少增值稅率的檔次。從國外經驗看，增值稅的稅率不宜超過三檔，否則只會使增值稅征管更加復雜，不符合增值稅的中性要求。因此，未來應歸并增值稅稅率檔次。比如，可考慮將與人民生活密切相關的一些產品所適用的13%低稅率與交通運輸業的11%稅率合并，統一為11%，或降至10%，從而降低這些產品的稅收負擔，暫時緩解交通運輸業稅負上升的壓力。[3]

2.設置專項資金消除“營改增”帶來的負面影響。為解決“營改增”試點后出現的部分地區稅收明顯減少，部分行業、企業稅負增加等問題，中央和試點地區可設置專項資金，并重點關注物流企業和有形動產租賃企業等，進一步加大資金規模和扶持力度，切實保障過渡時期企業和產業平穩運行。生產性服務領域、新興服務領域、地方特色服務領域、國家服務業綜合改革試點區域與試點主要任務密切相關的服務平臺項目，要充分爭取國家服務業引導資金的支持。國家和省市已經出臺的針對試點行業的相關優惠政策，要繼續延續并不斷完善。

3.改革財稅分配體制。首先，在制度設計上，要考慮調整 “分稅制”模式，統籌安排國、地稅稅種主要征收內容，使之盡量與中央、地方國庫相對應，減少調撥流程。其次，改革財政收入分配體制，重新理順中央和地方財稅體系，統一增值稅征收分配，制定合理的分配比例，確保中央和地方權益不因增值稅改革而發生大的波動。再次，完善地方稅體系。鑒于“營改增”后地方政府失去了部分財政收入來源保障的狀況，中央政府可以通過設立新的地方稅種幫助地方政府增加收入來源，在完善地方稅制體系的基礎上，重建地方稅主體稅種，發掘消費稅、資源稅、環境稅、房產稅等地方主體稅種的潛力。

4.結合行業特點創新傳統增值稅制度。傳統增值稅制度中的商品流轉額，屬于增值額的部分對應的是“C+V+M”中的“V+M”，但服務業提供的應稅勞務和制造業生產的應稅商品不同，在服務業中，很多行業的增值主要來自人力、智力勞動，符合稅法規定可以抵扣的進項稅額很少甚至沒有，由此導致此類服務業在“營改增”試點后的稅負不降反升。比較典型的如研發、設計、創意、咨詢等行業都具有依靠智力創造巨大價值的特點，這類行業在社會經濟發展中發揮了重大推動作用。由于在傳統增值稅制度下，這類行業很難得到稅收制度方面的相關支持，因此，不能有效激發這類行業進行智力創新的積極性和主動性。所以，有必要根據這些行業的特點和作用，對傳統增值稅制度進行創新，即使不能在增值范圍的界定方面進行突破，也應在稅率設計上予以支持和促進。可以考慮在傳統增值稅制度框架內，對具體行業實行不同程度的即征即退、先征后退、先征后返等稅收優惠。[4]

5.全方位地探索稅收征管新舉措。就納稅人而言，納入試點范圍的企業應努力學習和消化“營改增”試點的稅收政策規定、征收管理規定、系統操作要求，加強對會計人員的培訓，使其準確把握會計賬目調整的要求及發票開具、使用、管理要求。就稅務機關方面，應建立比較完善又切實可行的征收管理模式。如單獨成立相應的專門機構、集中人員、集中辦公地點、實施稅源專業化管理。在辦稅服務大廳增設“營改增”專門窗口，負責發票的日常發放、繳銷、代開、審核等業務辦理，實行一條龍專業化管理。加強對企業的稅法宣傳，健全12366熱線服務功能，提高服務效率，并加強網絡、微博等各種形式的溝通平臺建設，以方便企業向政府部門詢問、反映情況和問題，更好地獲取政策信息。加強高科技技術的應用和推廣，積極使用先進的增值稅防偽稅控系統，對違法行為早發現、早查處。就國稅和地稅的關系而言，應在積極調研和科學分析的基礎上，協調改革國稅和地稅的關系，有效整合稅收征管力量，更好地為納稅人提供服務，有效推進“營改增”試點的順利進行。

[1]姜長云，洪群聯.對深化服務業“營改增”的思考[J].中國發展觀察，2013，(9)：33-35.

[2]趙桂平.淺析“營改增”試點過程中的問題及對策[J].經營管理者，2013，(11)：33.

[3]魏陸.上海“營改增”試點政策效應的分析及完善[J].稅務研究,2013,(4)：12-17.

[4]郝曉薇，胡慶.由試點情況看“營改增”全國推廣須注意的問題[J].稅收經濟研究，2013，(4)：10-14.