保護我國耕地質量的財稅政策研究

熊冬洋

耕地是一種最基本而又寶貴的農業生態資源，其質量的好壞直接影響國家糧食安全和農業生態環境。不言而喻，保護耕地質量對于社會的穩定和農業的可持續發展意義重大。目前我國耕地質量總體情況并不樂觀，從2009年12月24日國土資源部發布的《中國耕地質量等級調查與評定》可知，我國中等地、低等地的面積分別占到全國耕地評定總面積的50.64%、16.71%，而優等地只占2.67%，生產能力大于1000公斤/畝的耕地僅占6.09%。誠然，近年來，為保護和提高耕地質量，中央和地方各級政府都通過國土資源管理部門積極開展加大土地整治力度、加強基本農田建設等方面的工作，也取得了一定的成績。但我國耕地質量總體狀況不佳、耕地后備資源不足的現實并沒有得到根本改變，耕地質量保護任務依然十分嚴峻。當前在影響耕地質量的諸多因素中，農業生產造成的對耕地的污染和城鎮化過程中對優質耕地的占用是導致耕地整體質量進一步下降的兩大主要因素，而現行的財稅政策在一定程度上對農業污染的控制起到逆向調節作用，同時也更易引發城鎮化耕地占補平衡過程中“占優補劣”情況的發生。因此，進一步完善現行財稅政策就成為有效保護和提升耕地質量的必然選擇和重要途徑。

一、對耕地質量概念的理解

耕地質量問題是當今社會關注的熱點問題，但迄今為止，人們關于耕地質量概念的理解還不盡相同。李丹等[1]認為耕地質量包括主要由土壤肥力與水資源保證率構成的本底質量、耕地土壤環境和水環境等受污染程度決定的健康質量，以及耕地的區位條件和對耕地的投入水平決定的經濟質量三部分構成。劉友兆等[2]認為耕地質量是構成耕地的各種自然因素和環境條件狀況的總和，表現為耕地產能的大小、耕地環境的好壞以及耕地產品質量的高低。張雷娜等[3]認為耕地質量是個多層次的概念，其首先表現為由土壤條件和灌溉、排水、道路等土地基礎設施條件決定的生產能力；另外，農業科技水平、土地形態及農田管理狀況等也是影響耕地質量的重要因素。趙登輝等[4]認為，耕地質量是耕地的綜合屬性，耕地肥力和耕地位置是決定耕地質量的兩個主要因素。 陳百明等[5]認為耕地質量是指特定用途的土地質量,是耕地維持農業生產、發揮凈化環境以及保障生物健康等各方面能力的集中體現。 在綜合上述不同學者的觀點的基礎上，結合近年來我國耕地質量建設的實踐，筆者認為，耕地質量是指由耕地的各種自然條件以及相關設施的投入、工程的建設、科技的應用和管理的加強等多因素決定的，耕地滿足農業可持續發展方面的明確和隱含能力的總和。這些能力主要表現在兩個方面：一是耕地被用來種植農作物所具有的持續穩定的產出能力和產品質量；二是耕地在保護土壤、防風固沙、涵養水源、調節微氣候、凈化環境以及產生和維系生物多樣性等方面的能力。[6]前者我們稱之為耕地的經濟質量，后者我們稱之為耕地的生態質量。根據耕地產出能力和耕地產品質量的影響因素，耕地經濟質量可視為耕地土壤質量、耕地區位環境質量、耕地的吻合性質量和耕地管理質量的綜合體現。其中耕地土壤質量主要指土壤肥力的大小和土壤的健康狀況，是耕地質量的基礎；耕地區位環境質量是指耕地所處地理位置的氣候條件、地形、地貌、地質、水文環境以及離城市的遠近等；耕地的吻合性質量是指耕地與所種植農作物品種的適應度，是影響耕地經濟產出效益的關鍵因素；耕地管理質量是指人類活動對耕地的影響程度，一般用耕地的平整化、水利化和機械化水平等來反映。[7]相對耕地經濟質量能通過耕地產出能力直接體現不同的是，耕地生態質量的變化更具有潛隱性，這也正是耕地生態質量長期被人們忽視的原因之一。在農業生態環境面臨嚴重挑戰的當今，為實現農業的可持續發展，我們在強調耕地經濟質量的同時，更要關注耕地的生態質量。

二、影響我國耕地質量的兩大主要因素

(一)農業污染

當前，因化肥、農藥等農用物資的不合理使用所導致的農業污染是影響耕地質量的一個重要因素。首先，我國是一個化肥使用強度很大的國家，不足世界10%的耕地的化肥使用量卻超過了世界總用量的1/3。盡管近幾年我們倡導低碳農業，但化肥使用量不斷增加的態勢并沒有得到明顯控制。國家統計局數據顯示，2009～2013年5年中，化肥的使用量分別是5404.35萬噸、5561.68萬噸、5704.24萬噸、5838.85萬噸和5911.86萬噸，平均每年增用量仍然達到100萬噸以上。化肥的大量使用導致我國耕地土壤深度酸化、土壤結構被破壞、土壤板結、物理性變差、重金屬污染加重、營養元素有效吸收率下降以及有機質的合成與分解受到影響等諸多問題。并且，化肥的用肥結構也不合理。在農戶使用的化肥中，氮肥的使用比重一直較高,而磷肥、鉀肥等的使用量相對偏低, 從而直接影響土壤肥力狀況和耕地質量。

同時，農業生產過程中農藥的使用過量、噴灑方法不當而導致農藥利用率較低等問題也較為突出。通常情況下農藥利用率僅為30%左右,另外大約70%不是殘留在土壤中，就是流進水中或散發到空氣中，從而對耕地的土壤環境和水環境造成污染。這不僅對農產品質量安全構成嚴重威脅，而且還導致某些生物種類減少，生物多樣性降低，使得耕地生態系統的結構不同程度地遭受破壞，穩定性、協調性和抗逆能力等降低，最終破壞耕地生態系統平衡。毋庸置疑，化肥、農藥的不合理使用導致的污染直接影響耕地的土壤質量和耕地的生態質量。另外，難以降解農膜的過量使用導致的白色污染，以及秸稈焚燒、養殖業產生的畜禽糞便不合理排放等引起的污染也對耕地質量造成不良影響。

(二)城鎮化建設對優質耕地的占用

城鎮化作為中國未來經濟增長的主要動力之一，是推進我國城鄉一體化發展的必然選擇和重要途徑。但城鎮化過程也是農用耕地不斷被轉化成非農建設用地的過程，與保護耕地存在一定矛盾。為緩解城鎮發展占地與耕地保護之間的矛盾，早在1997年我國就提出并實施了耕地占補平衡制度，要求占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地數量和質量相當的耕地。的確，耕地占補平衡制度的實施在一定程度上減輕了因城鎮化建設占地帶來的耕地保障壓力。但現實是，耕地占補平衡更多地表現在數量上的平衡，而不是質量上的平衡，像“占優補劣”這種破壞耕地質量的做法至今仍較普遍。基于降低投資成本，充分利用現有的基礎設施、方便生產等方面的考慮，占地單位選擇的建設用地往往是那些交通便利、土壤肥沃、區位條件較好的城市郊區或交通干線兩側的優質耕地，而補充的耕地卻大多是位于土地后備資源相對豐富，而區位條件和產出水平等耕地質量特性明顯不如占用耕地的偏遠地區[8]，這正是導致我國耕地質量整體下降的重要原因之一。即便我們現在在操作程序上實行“先補后占、以補定占”的倒逼機制來確定建設占用耕地的數量和質量等別，但由于各級政府之間信息的不對稱，以及涉地相關部門缺少聯動和溝通，尤其是受土地財政和GDP傾向的利益驅使，為使城鎮化建設用地得到滿足，本該依法負有耕地保護責任的地方政府，有時反而成為主導、支持或默許耕地占補平衡中“占優補劣”發生的主體[9]，從而使得“占優補劣”失范行為難以得到有效遏制。

三、導致城鎮化占用優質耕地和農業污染加重的財稅政策原因

(一)耕地占用稅的設計一定程度上助推城鎮化建設占用優質耕地

耕地占用稅是國家對非農建設過程中的耕地占用行為進行調控的一種主要經濟手段，其形成的稅收收入也是國家開墾新耕地，改造現有中低產田和改善農業生產條件等提升耕地質量舉措的重要資金保障。目前的耕地占用稅仍然以納稅人實際占用的耕地面積為計稅依據，采取從量定額一次性征收的計征方式，征收稅額的多少與耕地的質量等級沒有直接聯系。這意味著，納稅人占用等級質量不同的相同面積耕地所需承擔的法定名義稅收相同。但一般而言，占用優質耕地所產生的經濟效益相對較高，所以優質耕地占用者的實際稅負水平相比劣質耕地占用者反而更低。這不僅不符合稅收的公平原則，而且在利益的驅動下，會在一定程度上助推耕地占補平衡中“占優補劣”現象的發生，最終導致優質耕地數量的進一步減少。并且，耕地占用稅的單位稅額也是按當地人均耕地面積來確定的，而與這個地方的耕地質量好壞沒有關系。人均耕地面積越少的地方，無論該地耕地質量等級如何，其設定的耕地占用稅單位稅額就越高。誠然，這對于控制占用人均耕地面積較少地區的耕地具有一定作用，但同樣不利于抑制“占優補劣”情況的發生。同時，在這種計征方式下，隨著各地經濟的不斷發展和耕地市場價格的上升，如果單位稅額不作調整，占用同樣面積的耕地所上交的耕地占用稅和由此形成的財政收入名義上不會發生變化，但相對整體經濟水平和物價水平而言，兩者都是下降的。目前，耕地占用稅與快速上升的耕地價格相比明顯偏低。2013年中國國土資源公報數據顯示，2013年四季度末，全國105個主要城市中，占地比例較高的商服、住宅的地價分別是6306元/平方米、5033元/平方米，而耕地占用稅的單位稅額最高檔次是對人均耕地不超過1畝的縣域所規定的標準：10元～50元/平方米。即便是占用基本農田，計稅標準提高50%，平均的單位稅額也只有45元/平方米，其僅占商服地價、住宅地價的0.71%和0.89%。顯然，如此低的稅負水平使耕地占用稅難以對耕地的不當占用起到抑制作用，也不利于耕地污染防治和耕地質量提升所需資金的籌集。因此，現行的耕地占用稅在較大程度上形成了對耕地質量保護的逆向調節。而且，如果聯系我國 83個50萬人口以上的經濟發展最強勁、農村工業化和城鎮化走在前列的大中城市，有73個分布在國土資源部圈定的51片優質耕地集中分布區域的耕地質量空間結構的現實情況來看[10]，這種逆向調節將更加突出。

(二)現行農業補貼政策對農業污染控制具有一定的逆向調節效果

農業補貼是各國支持農業生產和促進農民增收的常用手段。對于我國這樣一個人口眾多的農業大國來講，糧食安全和提高農民收入始終是關系到國家社會穩定的頭等大事，因而我國大都以農業增產、農民增收為目的而設計的農業補貼政策有其應有之義。但正如聯合國糧農組織前副總干事何昌垂認為的：中國一些現行的糧食安全政策是基于與經濟發展進程中單純追求 GDP 總量一脈相承的糧食安全理念設計的，存在不可持續性。[11]現行主要以追求糧食總量安全為目的的農業補貼政策在促進糧食產量增加的同時，也帶來了農業污染的進一步加劇，從而影響耕地質量和農業的可持續發展。例如，為減少農戶的農業生產成本，國家針對農民種糧給予的農資綜合補貼在一定程度上更加促使了化肥、農藥等農用物資的使用，從而進一步加重了破壞耕地質量的農業面源污染。再譬如，國家按農戶實際種糧面積給予農民的直接補貼，盡管有助于國家糧食產量短期的增加，但同時也會帶來農業種植結構較為單一和失衡的后果。這既會影響耕地生態系統中生物的多樣性，也會影響耕地種植的適應性，最終影響耕地的生態質量和耕地的吻合性質量。誠然，近些年來，隨著農業生態環境的日益惡化和耕地質量的下降，中央和地方各級政府也出臺了一些與保護農業生態環境和耕地質量相關的補貼政策，如針對農作物秸稈還田、氣化等資源化利用的補貼政策，針對生態脆弱地區和草原、森林、濕地生態保護的退耕還林工程和草原生態保護的補助獎勵政策等。但有關控制農業污染，保護耕地質量的農業補貼政策整體上仍顯不足：為抑制化肥過量使用而鼓勵農民增施有機肥的農業補貼政策的實施范圍還不夠廣，補貼力度也不夠大；為減少耕地過度利用，鼓勵農民耕地休耕，從而培養耕地肥力的政策幾乎是空白；像針對草原、森林、濕地生態保護的補貼政策那樣具有專門針對性的耕地保護與質量提升的補貼政策也較缺乏。可以說，現行農業補貼政策的不足是影響耕地質量的一個重要原因。

(三)耕地質量建設資金投入不足且使用結構不合理

正如上述，當前我國耕地質量總體不高的情況并未改變，耕地質量建設可謂任重而道遠。近年來，各級政府對耕地建設和保護投入了不少資金，但與資金需求之間仍存在較大缺口。經測算，按當地政府資金的投入水平，不少地方僅完成當地中低產田的改造就至少需要四五十年，對于中低產田多的地區甚至要100年以上才能完成。[12]可以說，資金投入不足是制約耕地質量建設速度和水平的一個關鍵因素。同時，有限的耕地質量建設資金還存在使用結構不合理而導致使用綜合效果低下的情況。盡管國家一再強調耕地保護和建設要從過去的注重數量保護向數量、質量和生態并重轉化，但有的地方政府在耕地建設和保護工作中“重數量、輕質量”的思想依舊存在，以至于在土地整理和以中低產田改造為主的農業綜合開發等項目的規劃設計和資金使用計劃中，更多考慮的是能快速顯現成效和政績的有效耕地面積的增大和地塊平整，以及其他耕地外部環境建設，如硬底化排灌渠道的修建、機耕路的修筑、農業基礎設施的安裝等一定程度上能提高耕地管理質量的投入，而對于像增施有機肥、秸稈還田、科學施肥等有關土壤肥力的培育、防治農田污染，以及耕地質量監測等與提高土壤質量和耕地生態質量相關的投入卻較少。另外，與耕地質量保護不無關系的對農民的教育培訓方面的投入也不多，導致農民的整體素質并未得到明顯提高。這不僅不利于增強農民保護耕地質量的意識，也使農民缺乏保護耕地的技術和方法，從而影響耕地質量保護和建設的進程。

四、保護我國耕地質量的財稅政策建議

(一)改變耕地占用稅的計征方式和計稅標準

經濟決定稅收，稅收反作用于經濟，稅收水平只有和經濟保持一定的適應性才能發揮好調控作用。為避免因現行耕地占用稅采取從量定額征收而導致占用耕地，尤其是占用優質耕地所承擔的稅負水平明顯偏低帶來的逆向選擇問題，鼓勵城鎮化建設中不占或盡量少占優質耕地，我們應改變現行耕地占用稅的計征方式，變從量定額征收為從價定率征收，使稅負水平與較大程度反映耕地質量等級和當地經濟發展水平的耕地價格掛鉤，從而更能體現優質耕地資源的稀缺性。倘若繼續維持從量定額征收，應進一步提高現行的單位稅額，使稅負水平與經濟發展水平相適應，從而增強耕地占用稅的調控功能。同時，由于我國耕地質量空間布局高低不均，不同地方的耕地質量存在較大差異，各個地方對耕地質量保護程度的要求也不盡相同，所以在確定耕地占用稅的單位稅額時，不能簡單地僅以各地人均耕地面積為依據，也應考慮各地已被評定的耕地等別和質量情況，使耕地占用稅的單位稅額隨耕地質量等級的提高而增加，以體現對優質耕地的保護。另外值得一提的是，對于由于考慮到土地管理部門和稅務機關的管理難度及征收成本等因素，目前還沒有被納入耕地占用稅計稅依據的所占耕地周邊已被隱性占用的地塊，可視耕地質量評價標準的完善情況以及耕地監測水平和稅收征管水平的高低，適時考慮根據這類地塊的受損面積大小和地塊質量的破壞程度來確定一個適當比例的面積納入計稅依據進行征收，用以對被破壞耕地進行必要的經濟和生態補償。這不僅符合稅收公平原則，也更有利于規范耕地占用者的行為，促使其占前做到合理規劃和設計，占后高效低碳建設和經營，盡量減少對耕地的污染和破壞，從而更好地保護耕地質量和農民的利益。

(二)進一步增設有利于耕地質量保護的農業補貼政策

一般而言，微觀經濟主體的生產經營方式往往具有路徑依賴，理性的微觀經濟主體只有受到來自外部市場的壓力或者政府的激勵約束等，才愿意改變原有的生產模式和經營方式。為改變現行農民粗放型的農業生產方式，減少化肥、農藥等化學品對農業生態環境的破壞和耕地的污染，更好地發揮農業補貼對農業生態環境保護和耕地質量保護的作用，從而逐步達到耕地生態保護和農業增產的雙重目標，在進一步完善現行以增加農業產量為主要目的的農業補貼政策的同時，必須重視增加有利于耕地生態質量保護的綠色農業補貼項目，確保農民因保護農業生態環境和耕地生態質量而增加的成本能夠得到合理的補償，從而提高農戶參與耕地生態質量保護的積極性。為此，遵照中央精神，在繼續實行種糧農民直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等政策的同時，一定要注重各種農業補貼結構的優化，提高補貼的綜合效果。例如，對農資的綜合補貼應視所用農資的特性，尤其是低碳效果的不同，實行差別化補貼，鼓勵農民使用無污染或污染程度小的農資，重點增加對農民使用有機肥、高效低毒農藥、生物農藥、易降解農膜以及節能減排型農業機械等的補貼。此外，為避免對耕地的過度利用，更好地保持土壤質量、恢復地力，應根據耕地質量的監測結果并結合各地的光、熱、水、土、氣等自然條件和我國的農業科技水平，實施區域差別化的農田休耕補貼政策。財政在對休耕地修復和養護管理投入給予資金支持的同時，也應對參與土地休耕保護的農民提供一定的糧食和現金補貼，確保其收入和生活水平不因農田休耕而降低。

(三)提高耕地質量建設資金使用效果

鑒于我國耕地質量保護和建設資金需求較大，為給中央和地方各級政府財政加大對耕地質量建設的投入提供穩定持續的資金保障，應每年按合理比例從土地出讓金、耕地占用稅、新增建設用地有償使用費和耕地開墾費中提取建立耕地質量保護與建設專項基金。同時，為了形成多元化的耕地質量建設投資主體，充實耕地質量建設的資金來源，應注意提高財政資金的使用效果，通過改變財政資金的使用方式，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，注重運用稅收減免、貸款貼息、投入補償、風險損失補償等多種直接或間接的補貼方式積極引導和調動社會民間資金參與耕地質量建設。尤其是要探索創新金融機構和農戶支持耕地質量建設的方式，引導銀行信貸資金和農民的資金投入到耕地質量建設當中。此外，要進一步優化耕地質量建設資金使用方向，在耕地質量保護和建設中，不僅要重視耕地外在環境的建設，如土地平整化、路溝渠工程布局和其他農業基礎設施的投入，更要注重耕地內在質量的維護，特別是土壤質量的保護和耕地生態質量的提升。當前中央和地方財政應重點對“沃土工程”和“移土培肥”等重大工程的推進、測土配方施肥實施范圍的擴大、農民秸稈還田、綠肥種植、有機肥的增施、農田景觀生態效應的增強、已退化和污染耕地的生態修復與改造，以及耕地質量的動態調查與監測等方面給予資金支持。同時，為充分發揮好農民這個經營和保護耕地的主體在耕地質量建設中的作用，應進一步加大財政對農民培訓和農業科技推廣的支持力度，特別是要著力提高農民實行低碳農業生產的技術水平，減少農業面源污染對耕地質量的影響。

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