論法治對規制行政壟斷的決定性作用

■ 王 慶（1、西藏民族大學財經學院 2、西藏文化傳承發展協同創新中心 陜西咸陽 712082）

論法治對規制行政壟斷的決定性作用

■ 王 慶1、2（1、西藏民族大學財經學院 2、西藏文化傳承發展協同創新中心 陜西咸陽 712082）

壟斷限制或消除了競爭，干擾了市場經濟的正常運行，對我國經濟發展危害巨大。同時，行政壟斷又易滋生腐敗，而我國的《反壟斷法》更多規制了經濟壟斷，對行政壟斷卻有所回避。因此，單憑《反壟斷法》是無法規制行政壟斷，只有依法治國才能解決行政壟斷，使法律真正成為我國經濟增長的強大推力。

行政壟斷 法治 規制

十八屆三中全會指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好市場和政府的關系，使市場在資源配置中起決定性作用。行政壟斷的存在，限制了市場的調節功能，為了彌補市場的缺陷，需要發揮政府的作用。但是行政壟斷又會干擾政府調節，使政府無法公正地、有效地發揮應有的作用。2014年10月23日十八屆四中全會再次提出依法治國，只有建設社會主義法治國家才能消除行政壟斷，才能處理好市場和政府的關系。

行政壟斷的歷史淵源

市場經濟的靈魂就是競爭，只有競爭才能實現社會的進步。而壟斷作為競爭的對立面，消除或限制了競爭，妨礙了市場經濟的正常運行，必須對其進行規制。通常，把壟斷分為經濟壟斷和行政壟斷，這兩種類型壟斷是大多數國家反壟斷法規制的對象。

（一）行政壟斷概念的界定

只有對行政壟斷的概念有清晰的認識，才能更好地思考對其規制的法律問題。行政壟斷在我國不同的領域都大量存在，樣態也有所不同，學者對行政壟斷的定義也有所不同。社會在發展，不同時期對行政壟斷也應有不同的認識。

行政壟斷是非法的還是合法的？非法的，就必須對其規制。我國的《反壟斷法》對行政壟斷的定性本身不是很清晰。第八條：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭”，說明了行政壟斷是非法的，需要對其規制。但是，第七條：“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護”，又把消費者怨言最大的行政壟斷行業排除在反壟斷法規制的主體之外。《反壟斷法》對行政壟斷的這種定性，在我國經濟發展的不同階段造成的影響也不同。在加入WTO初始階段，行政壟斷的確助推了一批“實力雄厚”的大企業，暫時增強了對外的“競爭力”；但是要深化經濟體制改革，行政壟斷就必須有所解決，真正要提高關系國民經濟命脈和國家安全行業的競爭力，對行政壟斷有清晰的定性就迫在眉睫。定性不清，也造成反壟斷從來沒有涉及到行政壟斷，短期內讓政府真正的反行政壟斷也許會帶來陣痛，但長遠看，這才是增強企業競爭力的必經途徑。

筆者認為，行政壟斷的定義為：行政機關或者被授權的組織濫用行政權力排除、限制競爭的非法行為。這種行為造成市場效率低下，社會不公，就是非法的。

（二）中外行政壟斷的對比

行政壟斷不是計劃經濟國家或者由計劃經濟向市場經濟轉軌國家所獨有的，西方發達國家曾經也存在行政壟斷。

西方國家行政壟斷主要體現在資本主義前期。自由市場體制建立初期，產生了保護主義思想，就已經有行政壟斷現象；在16世紀至18世紀，重商主義十分強調國家的作用，強烈要求建立統一的民族國家，采取各種干預經濟的政策和措施，以利于保護對外貿易，行政壟斷現象隨之大量存在（姜彥君，2002）；甚至在納粹德國上臺后，于1933年制定了《強制卡特爾法》，卡特爾組織在德國迅速發展。但是在18世紀中期，亞當·斯密的“自由經濟”理論被各國奉行，重商主義引起的行政壟斷也隨之被瓦解。1890年美國制定的《謝爾曼法》，就是反壟斷法的標桿，西方各國相繼制定反壟斷法。由此可以得出，西方大部分市場經濟國家的反壟斷法基本是在解決行政壟斷之后才開始立法的，因此法律中沒有規制行政壟斷的規定，美國例外。

我國明朝中葉即公元15世紀已經有資本主義萌芽，從產生的時間來對比，并不比西方發達資本主義國家太晚，但是最終沒有發展成自由資本主義。在民國時期，以四大家族為首的官僚資本主義，通過權力尋租，限制和取消競爭，以獲取超額暴利，行政壟斷在國家各個領域廣泛存在。解放之后，我國執行的是計劃經濟，為了國家利益和社會整體利益，在國民經濟生活的重要領域中，國家壟斷大量存在，行政壟斷也隨之產生。綜上所述，我國沒有經歷過西方發達國家從18世紀中期開始，奉行自由競爭，擠壓行政壟斷的階段。致使我國當今從官方到民間，迷信“權力”的思維廣泛存在，而且把行政壟斷和國家壟斷混為一談，認為行政壟斷和國家壟斷都是合法的。行政壟斷在我國的表現形式主要為地區封鎖、部門壟斷、強制交易，往往為了個人或局部利益，限制競爭。

行政壟斷的危害

（一）行政壟斷損害消費者利益

傳統理論中，拉動經濟發展有“三駕馬車”：投資、消費和凈出口；如今，有“新三駕馬車”的提法，但是不盡統一。有“城鎮化、信息化以及民生建設”之說、有“城鎮化、資本化和金融化”之說，東方證券首席經濟學家邵宇（2013）則提出“消費升級、深度城市化、人民幣國際化”之說。可見，在新老“三駕馬車”之中，消費都是拉動經濟的一個重要因素，損害消費者權益，就是抑制消費、延緩經濟發展。

行政壟斷是由非經濟因素造成的壟斷，使用非市場力量消除競爭對手，人為設立行業壁壘，從而為相關部門和個人謀取暴利。2013年度中國上市公司百強排行榜前十位依次為：建設銀行、農業銀行、中國銀行、中國石油、中國移動、匯豐控股、中國石化、中海油、交通銀行（包括香港）。據中國網絡電視臺報道：截止2010年，我國寬帶上網平均速度排名全球第71位，不及美國、英國、日本等30多個經濟合作組織國家水平的十分之一，但平均一兆每秒網速的接入費用卻是發達國家平均水平的三到四倍。行政壟斷實現了相關行業的暴利，但是缺乏激勵機制，提供的產品和服務沒有提高，往往和市場競爭下相對比，價格反而更高，使消費者付出了高昂的代價。對于消費者來說，地區封鎖和部門壟斷隱蔽性還算較強，消費者只能“隨遇而安”。但強制交易，則違背了最基本的自由選擇權，在信息不對稱有所改善的互聯網時代，愈發呈現出“格格不入”，容易引發消費者的對抗和不滿情緒。

（二）行政壟斷使市場喪失公平

公平催生創造力，促使人們發揮聰明才智創造財富，實現夢想；不公平則限制創造力，滋生“旁門左道”。市場經濟就是競爭經濟，但更需公平競爭，行政壟斷造就了種種不公，危害市場公平效率。全國工商聯經濟部部長譚林發布了《2014中國民營企業500強調研分析報告》，報告中顯示2013年度民營500強的稅后凈利潤為4977.36億元，而同期中國工商銀行以3385.37億元的稅前利潤排名上市公司首位，稅后利潤達到2629.65億元，一家公司的稅后利潤就占到全國民營500強公司的52.83%。大量民營中小企業一直面臨融資難的問題，而央企則不存在這個問題。其中的原因并不絕對是壟斷行業比民營中小企業有活力、有創造力，而是有政府“兜底”。當市場的公平、效率被打破之后，本身就非常容易引發對立和沖突，爭議、指責和聲明也就隨之而來。一個公平、有效率的市場才是我國經濟再次起步的原點。

（三）行政壟斷為腐敗提供溫床

行政壟斷不等于腐敗，但行政壟斷增加官僚的尋租機會，易產生腐敗。因此，反行政壟斷的同時，也是為反腐敗夯實基礎。行政壟斷的成因有：封建君主專制思想遺留、經濟體制的弊端和法律制度的不完善（張黎明，2004）。封建君主體制在我國存在2000多年，可謂根深蒂固，其思想并不隨封建制度的消亡而消亡，思想具有更強的延續性。“皇權至上”致使任何人都不能違背皇帝的旨意，皇帝的旨意就是“法律”。至今，這種“人治”思想在上至官員下至百姓中依然有廣泛的“市場”。同時，制度和法律方面的不完善，缺乏對權力人的監督，使“有權不用，過期作廢”的思想也廣為存在。我國所說的“行政壟斷”包含“政府壟斷”和“政府授權壟斷”兩個意思，擁有權力的相關機構或者個人，在監管缺失和“人治”思想的雙重作用下，就極易為本部門或自己謀取私利。

法治對規制行政壟斷和推動社會進步的作用

（一）我國《反壟斷法》的不足

我國現行的《反壟斷法》是2008年8月1日正式施行。同年9月18日，商務部收到可口可樂公司與中國匯源果汁的經營者集中反壟斷申報，2009年3月18日商務部審查裁決：禁止可口可樂并購匯源，此案可謂《反壟斷法》施行以來的第一案；2013年12月13日，發改委對高通公司進行反壟斷立案調查；2014年8月6日，國家工商總局突查微軟。從2013年至今的反壟斷行動引發業界震驚，累計開出罰單已接近18億元。這些反壟斷行動，主要是對三類壟斷行為進行規制：壟斷協議、經營者集中和濫用市場支配地位，都是對經濟壟斷的規制，以后對經濟壟斷的執法也會形成常態。但是到目前為止，對行政壟斷有所涉及的，就是2011年發改委對中國電信和中國聯通涉嫌價格壟斷的調查。正如前文所述，《反壟斷法》第七條已經把行政壟斷剔除在反壟斷之外。因此，我國的反壟斷任務，單憑《反壟斷法》是不能完全規制的。

（二）用法治思想協調政府與市場而規制行政壟斷

市場經濟就是法治經濟，離不開法治的保障，法治也是加快轉變經濟發展方式的重要力量。中國改革開放后經濟增長和歐美經濟發展的規律，都說明了推動經濟增長的真正力量是法治（蘆學林，2012）。“市場失靈”使市場之手無法在經濟發展中起到優化資源配置的作用，造成惡意競爭，環境破壞等不良后果，甚至在一些偏遠落后地區，市場手段無效。此時，就需要發揮政府調節手段。李曙光（2014）認為，“政府行為也存在短視、隨意、缺乏約束的現象，誘發官員貪腐、政績觀扭曲等問題，政府無法更好地彌補市場配置的不足，因此法治應是政府與市場的平衡器”。厲以寧認為市場經濟的調節方式有三種：市場調節、政府調節和道德調節，道德調節是在市場和政府調節輻射不到的地方發揮作用。厲以寧的道德調節和李曙光的法治思想是一脈相承的，有共同點，都是社會規范的存在形式，能為我國的經濟發展保駕護航。我國法律人經過不斷的努力，法律已比較健全，“有法可依”已經完成，但是缺乏法治思想，致使“有法不依”現象比比皆是，行政壟斷則大行其道。法治思想的確立，在頂層設計、政策制定和具體執行等方面，真正做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”，使法律成為經濟發展的保障，改善市場競爭環境。用法治思想協調政府與市場，規制行政壟斷，才是一個健康、有活力的市場。

（三）依法治國可以提高人的創造力和企業的競爭力

近期，新興市場國家的貨幣先后大幅貶值，給我們也敲響了警鐘。以俄羅斯、巴西為代表的新興市場國家，經濟發展比較依賴大宗商品的出口且以美元交易，容易受外界因素的影響。我國相對比，產業門類齊全、內需巨大，但是在全球化背景下，這些相對優勢也不足以使我國經濟絕對平穩發展。依法治國，消除行政壟斷，創造一個公平、有效的競爭環境，提高人對成功的渴望以及可預見性，激發個體的創新精神和創造力；依法治國，創造一個公平、有效的競爭環境，降低企業的交易成本和不必要的成本，培育真正有國際競爭力的企業，在國際金融危機面前，才能屹立不倒；依法治國可以提高政府的廉潔和效率，提高黨的執政能力和執政水平，提高我國整體的競爭力，實現中華民族偉大復興的中國夢。

綜上所述，改革后的經濟發展走到關鍵點，經濟體制改革迫在眉睫，消除行政壟斷勢在必行，歷史經驗證明決策的微小失誤會造成經濟的巨大波動，法治是消除行政壟斷的根本保證，避免經濟遭受巨大波動，也是經濟平穩發展的根本保證。

1.姜彥君.中外行政性壟斷與反壟斷立法比較研究[J].政法論壇，2002（3）

2.邵宇.穿越鍍金時代[M].東方出版社，2013

3.張黎明.論行政壟斷的法律規制[D].華東政法學院，2004

4.蘆學林.法治：加快轉變經濟發展方式的重要力量.[EB/OL].中國網，2012-8-16

5.李曙光.法治應是政府與市場的平衡器[EB/OL].人民日報，2014-10-15

本文受“西藏文化發展協同創新中心”（2011計劃）資助

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