新型城鎮化建設中公共法律服務體系的構建

■ 曹穎杰（遼寧社會科學院產業經濟與WTO研究所 沈陽 110031）

新型城鎮化建設是解決“三農”問題的重要途徑，是帶動區域經濟協調發展的重要途徑，是實現現代化的必由之路，是一個綜合性的社會治理創新過程。在“緊緊圍繞經濟社會發展的實際需要，努力做好公共法律服務體系建設”的時代背景下，如何保障新型城鎮化進程的有效推進，構建和完善公共法律服務體系顯得尤為重要。

公共法律服務概述

公共法律服務是公共服務體系的重要組成部分，根據司法部《關于推進公共法律服務體系建設的意見》，是由司法行政機關統籌提供的，旨在保障公民基本權利，維護人民群眾合法權益，實現社會公平正義和保障人民安居樂業所必需的法律服務。

從世界范圍來看，公共法律服務已經具有一百多年的發展歷程，發達國家基本建成了較為完善的公共法律服務體系，形成以美國為代表的“兼顧公平與效率”和北歐為代表的“公平主導”的兩類公共服務法律體系。我國的公共法律服務起步較晚，2003年國務院頒布了《法律援助條例》，以法律的形式明確了法律援助是政府的職責，相繼各省市制定了相關法律援助的實施意見，《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》從一定層面對公共法律服務進行闡述，《關于推進依法治國若干重大問題的決定》將公共法律服務建設列入重要內容，2014年2月司法部才推出《關于推進公共法律服務體系建設的意見》就公共法律服務體系做出具體部署。雖然我國公共法律服務在實踐中已經取得較快的發展，但仍然存在一些不完善之處，迫切需要加以理順和完善。

新型城鎮化進程中公共法律服務建設的必要性

（一）法律服務需求日益增長的必然結果

隨著新型城鎮化的快速發展和推進，要不斷滿足公民基本法律服務需要。經濟社會的快速發展，民主法制的不斷推進，必然會帶來公共法律服務需求的增長。特別是當前新型城鎮化進程的快速推進，必然會呈現出各種社會矛盾復雜化，各種利益多元化，特別是出現很多關系群眾切身利益的問題如戶籍、土地、社會保障等，迫切需求加快公共法律服務體系建設，以積極應對新型城鎮化提出的新要求，不斷滿足群眾多樣化的法律服務需求，有利于基層群眾獲得便捷、優質的法律服務，維護其合法權益。

（二）促進政府轉變職能的內在要求

公共法律服務是政府切實轉變職能，依法行政的一項內在要求，同時也是新型城鎮化建設的內在要求。政府職能轉變必須要理順政府和市場的關系，市場決定資源的有效配置，政府的主導作用在于為新型城鎮化建設創造良好的政策和法律環境，其中一個重要的內容就是公共法律服務建設。有效推動公共法律服務建設，構建和完善公共法律服務體系，健全法律制度，不僅能夠促進政府行政合法化和建設法治政府，而且能夠促進政府公信力的提升，為新型城鎮化的健康可持續發展提供保障。

（三）維護社會和諧穩定的重要基礎

新型城鎮化進程中會涉及到很多的利益相關問題，甚至會導致利益和矛盾的沖突和激化，如果沒有相關公共法律服務的跟進和完善，容易引起社會的動蕩。當前，新型城鎮化建設正處于重要的發展時期，社會矛盾多發易發，迫切需要以法治的方法和思維，切實保護公民的合法權益，特別是維護新型城鎮化進程中廣大農民的法律權益。城鎮化進程中農民土地權益的保護，很大程度上決定著新型城鎮化的實效。公共法律服務對于有效的統籌法律資源，通過調解、法制宣傳等多種方式，提供法律援助、法律咨詢等服務，有效地調節利益和社會關系，從而降低矛盾和糾紛的發生，進而對服務保障民生、維護經濟社會的和諧安定都具有重要的意義。

新型城鎮化進程中公共法律服務存在的問題

（一）資源分布不均衡

公共法律服務資源主要包括律師事務所、公證處、基層法律服務所等，區域之間，城鄉之間出現法律服務資源向經濟較為發達的地區集聚，資源分布不均衡，法律服務資源短缺較為突出。城市法律服務資源較為充足，農村法律服務資源相對較為短缺，特別是在中西部農村，法律服務明顯滯后。城鎮化進程中，在廣大的農村地區，法律服務主要依靠人民調解員、司法助理員等，基層法律服務人員配置不足，素質不高，服務行為不規范等問題普遍存在，沒能真正滿足城鎮化過程中基層群眾對法律服務的需求，直接影響到城鎮化進程中農村、農民的權益保護。

（二）法律服務領域和內容亟待拓寬

城鎮化進程中會出現各類糾紛，而不僅僅是過去那種單一的鄰里糾紛，會涉及到各種利益關系和矛盾，而公共法律服務領域和內容仍以傳統法律服務內容為主，不能充分滿足城鎮化進程中的基層群眾法律服務需求。城鎮化是社會向現代化邁進的重要途徑和方式，既涉及經濟問題又涉及法律問題如農村轉移人口市民化、土地征收與補償、醫療衛生、環境保護等，城鎮化進程中出現的一系列新問題和新內容，都需要公共法律服務及時有效的跟進和解決。

（三）法律服務經費短缺

隨著經濟社會的發展，人民群眾對法律的認識逐步提高，維權意識逐步增強，特別是城鎮化進程中會涉及各種利益關系，迫切需要公共法律服務體系的建立和完善。但是在城鎮化進程中，與城市相比，目前農村特別是在一些經濟欠發達地區缺乏必要的經費保障，盡管各級財政對法律援助給予一定的支持，由于地區差異，經費緊缺仍然是制約公共法律服務的一大因素。公共法律服務相比其他案件來講，所需費用更多，尤其是對困難群眾的法律援助，在公共法律服務過程中缺乏經費保障，會極大挫傷法律服務工作者的積極性，同時也會影響法律服務的質量。

（四）協調配合機制尚未建立

城鎮化進程中，公共法律服務的相關協調配套機制尚未建立，目前一些地方開展法律服務過程中，由于缺乏有效的協調配合機制，直接影響了公共法律服務的質量。城鎮化進程中我國在公共法律服務的政府職能轉變、財政保障、預警機制等方面缺乏相應的協調和配合，導致了公共法律服務難以順利有效的開展，公眾的合法權益也難以真正維護和實現。

新型城鎮化進程中公共法律服務的完善建議

（一）打造公共法律服務平臺

打造實體公共法律服務平臺。為滿足城鎮化進程中群眾對公共法律服務多樣化的需求，要積極搭建全方位覆蓋的公共法律服務平臺。縣（區）建立公共法律服務中心，可將律師、公證、調解等公共法律服務資源有效整合和調整，從咨詢、審查、受理、移交、辦理等多項環節為群眾提供窗口化的“一站式”服務。鄉鎮（街道）建立公共法律服務站，建立專門公共法律服務窗口，優化業務流程，為群眾公共法律需求提供直通車。村（社區）建立公共法律服務點，在法律顧問全覆蓋基礎上建立法律服務點，根據群眾需求建立公共法律服務公示欄，及時展示公共法律服務的內容和范圍，直接有效地為基層群眾提供公共法律服務。

打造網絡公共法律服務平臺。在推進城鎮化過程中，要積極加大信息化建設，依托現代化信息媒介和功能，建設網絡公共法律服務平臺。借助電話、網絡、微信等媒介，為基層群眾及時辦理網絡公共法律服務事項。建立專門公共法律服務的普法網、官方微薄、服務專線等平臺，集中提供法律咨詢、法律政策解讀、法律服務導航等綜合性服務，實現資源共享和信息互通，建立網上查詢、受理、審核、跟蹤、辦結等網上服務大廳，構筑整體聯動的服務網絡，最大限度地方便群眾，滿足群眾的法律訴求，有效提升提高公共法律服務的效率和質量。

（二）健全公共法律服務的新內容

健全法律顧問體系。根據城鎮化進程對公共法律服務的新要求，要積極構建覆蓋鄉、鎮、村的法律顧問體系，統籌安排實現法律顧問有效全覆蓋，以及時提供法律咨詢、解決糾紛和矛盾。基本實現一村一顧問，積極參與城鎮化中引發的征地拆遷、土地承包等糾紛調處，提高公共法律服務的廣度和深度，以有效滿足基層群眾的法律需求。政府和企業要積極建立法律顧問制度，開展法律培訓等，實現有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

健全法律援助體系。降低法律援助門檻，將更多經濟相對困難的群眾納入法律援助對象，使法律援助覆蓋人群從低保群體擴展到低收入群體，確保更多的困難群眾獲得法律援助。擴大法律援助的受理范圍，特別是要針對城鎮化進程中出現的諸如土地征收補償、環境污染等新問題，納入法律援助的范圍。完善便民服務長效機制，律師、法律服務所等主動參與法律援助工作，加大對農民工、殘疾人、老年人等社會弱勢群體的法律援助；對符合條件的，要做到優先受理、審查，對一些行動不便的殘疾人等盡量提供上門服務，以盡可能維護社會弱勢群體的合法權益。

健全專業調解體系。加大城鎮化進程中基層調解組織的建立，充分整合資源，建立矛盾糾紛排查機制，建立糾紛排查、糾紛調處、糾紛報告等制度，以確保矛盾糾紛排查到位、調解到位。針對城鎮化進程中的重點問題，如土地征用、勞動爭議、環境污染等民生領域開展專業矛盾糾紛調解工作。

健全法律宣傳體系。充分利用廣播、電視、報刊、網絡等媒體，多層次、全方位立體宣傳法律知識，提高城鎮化進程中有關政府部門和廣大群眾對法律知識的認知率，讓更多的弱勢群體了解到相關的政策法規和申請程序等。開展宣傳教育月等活動，宣傳典型的良性示范，提高公共法律服務的社會影響力，提高公眾對公共法律服務制度的認同感。組織法律工作者開展法律進基層活動，把法律知識和法律服務直接送到基層，營造法治氛圍，提高群眾的法律素質。

健全服務環境體系。公共法律服務制度的推進需要健全的法制環境、政策環境和市場環境。要制定完備的公共法律服務監管機制，具體落實公共法律服務的具體工作，加強督查指導，優化法律環境和秩序。減少公共法律服務過程中的行政審批事項，簡化受理程序，推行一站式服務，根據具體情況可采取上門服務、定制服務等方式，為公共法律服務創造良好的發展平臺。

（三）健全公共法律服務的保障機制

整合公共法律服務資源。把公共法律服務納入城鎮化建設的過程中，切實提高公共法律服務的供給能力。整合現有的公共服務法律隊伍。要建立公共法律服務資源配置平臺，科學配置縣、鄉、鎮、村的公共法律服務資源，把律師、公證、基層法律服務、調解、法制宣傳等法律服務資源和人才真正引導和集聚于城鎮化的公共法律服務過程中，鼓勵法律服務人員和機構積極履行公共法律服務職責，滿足城鎮化進程中對公共法律服務的需求。加強基層法律服務工作者的隊伍建設，通過在職人員培訓、引進優秀法律人才、支持律師事務所等機構到基層建立分所等形式，提高公共法律服務人員的素質。

增強資金保障。建立公共法律服務基金，對公共法律服務目錄、范圍、標準、供給方式等制定具體管理辦法，對符合條件的機構和人員給予支持，鼓勵法律服務人員積極參與公共法律服務。發揮政府主導性作用，將公共法律服務費用納入地方政府的財政，適當引入競爭機制，向律師事務所、公證等社會專業法律服務機構購買公共法律服務，引導社會法律工作者積極參與公共法律服務，有效解決公共法律服務資源短缺和服務質量不高的問題。

健全協同機制。整合公共法律服務和司法行政各項職能，建立部門協同配合機制，將保證貫徹實施公共法律服務作為城鎮化建設的重要內容，加強司法行政部門內部相關機構的協同配合，有效促進相互工作間的銜接和配合，以增強公共法律服務的聯動效應。公共法律服務涉及諸多方面和問題，要有效推動橫向部門之間的協調和對接，促進公共法律服務職能的發揮，實現向集成化服務的轉變，有效解決城鎮化中公共法律服務所存在的問題，提高和優化相關部門公共法律服務的能力和效率。推進工作責任制，強化監督和落實確保公共法律服務順利開展，提高公共法律服務工作的社會公信力。

1.王秀鵬.論完善農村基層法律服務體系[J].西部科教論壇，2010（7）

2.柯尊全.城鎮化發展中的不良現象及其法律規制[J].中州學刊，2014（6）