特大城市生態控制線管控制度的探索與思考

◎ 周岱霖

一、引言

隨著城鎮化進程的快速發展，生態控制線對保障城市生態安全的重要作用逐漸凸顯。生態控制線是防止城市無序蔓延的“紅線”，也是保障城鄉生態空間的生命線和高壓線，對保護城鄉生態環境具有極其重要的作用，是推進生態文明建設與新型城鎮化發展的有力保障。隨著黨的十八屆三中全會提出“以制度保護生態環境”的要求，“生態控制線如何管”成為生態控制線規劃與管理工作中的重中之重。

在“劃”與“管”并重的思路指導下，劃線方案與政策立法的同步出臺成為全國各城市生態控制線劃定工作中的一大特征。從2005年開始，深圳、武漢、東莞、成都以及湖南長株潭地區紛紛與生態控制線劃定工作同步開展針對生態控制線管理實施的立法工作（見表1）。

隨著越來越多的城市開始意識到生態控制線管理實施的重要性，對生態控制線管理實踐過程中的成功經驗或存在問題越需要進行系統的總結和梳理[1]。因此，本文以率先開展生態控制線劃定與管理的深圳和武漢為切入點，反思目前以立法形式為主的生態控制線管控工作存在的問題，并以廣州為例，探討生態控制線管控的合理路徑與制度，以期為今后其他城市，尤其是特大城市的生態控制線劃定與管理工作提供參考。

表1 國內有關城市生態控制線的管理文件

二、深圳與武漢生態控制線管控制度的借鑒

（一）深圳：資源倒逼下生態控制線管控的創新嘗試

深圳是我國首個進行生態控制線立法的城市。2005年11月，《深圳市基本生態控制線管理規定》與《深圳市基本生態控制線規劃方案》同步出臺。2007年，為進一步細化基本生態控制線的實施細則，深圳出臺了《關于執行〈深圳市基本生態控制線管理規定〉的實施意見》。2013年，配合基本生態控制線局部優化調整方案的出臺，深圳市政府修改2007年版實施意見，重新頒布《關于進一步規范基本生態控制線管理的實施意見》，對深圳基本生態控制線制度實施八年進行了全面的總結。

深圳基本生態控制線立法，是在資源倒逼機制下的創新嘗試。立法的核心目的，是要保障基本生態控制線的堅決實施。早在2005年，深圳市政府提出城市發展需要突破人口、土地、資源和環境“四個難以為繼”的矛盾和瓶頸。在這個背景下，基本生態控制線的劃定與實施，成為深圳破解“四個難以為繼”的一項迫切而重要的任務。因此，通過深圳基本生態控制線立法，明確三個管控機制的建立與完善，即部門聯合聯動制度、監管與監察制度以及社區轉型發展引導制度。

1.多部門聯合管控制度。2005年深圳市規劃與國土委員會正式成立，深圳規劃、國土合一的管理模式，為快速推進基本生態控制線劃定與立法提供了便利條件。事實上，深圳市很早就認識到基本生態控制線管理需要由政府多個部門齊抓共管。管理規定及實施意見均提出建立聯席會議制度，召集人由分管副市長擔任，成員單位包括發改、經貿、規劃國土、人居環境、監察、水務、市場監管、城管等部門及各區政府。聯席會議負責審議基本生態控制線內項目選址、信息調查、優化調整、統籌規劃、監督考核等重要事項，健全了基本生態控制線共同管理機制。

2.基本生態控制線的監察制度。深圳對生態控制線內違法建設行為的完善監察以及對控制線管理部門的有效考核，是保障生態控制線管理工作的重要基礎。2005年，生態控制線的日常巡查制度寫入管理規定；2006年，深圳開始每年利用衛星遙感技術對線內違法建設行為進行監測。2006年第一季度僅用兩個月時間就完成了近50公頃違法建設用地的拆除與復綠工作[2]。

3.線內社區轉型發展的引導制度。社區轉型發展的引導機制是深圳基本生態控制線管理與立法的一大創新。管理規定與實施意見細化了線內進駐項目轉型升級類型，明確線內社區可轉型為現代農業、教育科研、文化、體育、旅游、設計、康復保健等對生態環境影響較小的產業類型。實施意見還進一步明確開展生態社區規劃試點，探索以社區發展轉型規劃作為法定圖則未覆蓋地區的上位規劃依據，將社區發展轉型規劃納入法定規劃體系[3]。這一管理思路轉變傳統“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的方式，以統籌的思路解決社區發展與生態保護的問題。

（二）武漢：探索生態控制線精細化管理模式

武漢也是我國較早探索生態控制線管控的城市之一。2012年，武漢以政府規章的形式頒布《武漢市基本生態控制線管理規定》。2013年，武漢市人大常委會頒布《關于加強武漢市基本生態控制線規劃實施的決定》。相比深圳基本生態控制線劃定與管控，武漢基本生態控制線在精細化管理方面前進了一大步。首先是通過扎實的基礎數據搜集，形成了武漢都市發展區1∶2000的高精度劃定方案，為后續管理的精細化奠定堅實基礎[4]；其次是分級分區劃定基本生態控制線，并明確不同分區的劃定要素清單和布局，后續立法根據上述清單提出管制要求。

1.生態控制線分級分類管理機制。與深圳不同，武漢在生態控制線立法之初就充分認識到分級、分類管理的重要性。武漢生態控制線分為生態底線區和生態發展區。在立法中充分細化了兩級管制區的準入項目要求、現有項目處置措施以及農村居民點建設管理，為生態控制線的精細化管理奠定基礎。

2.生態控制線剛性管控的程序保障。武漢劃定生態底線區面積為生態發展區的6倍之多，顯示了對生態控制線實行剛性管控的目標與決心。管理規定則是進一步在程序上保障了生態控制線剛性管控的實施。管理規定出臺以后，武漢通過人大常委會頒布了管理規定的實施細則，提升了管理規定的法律地位，也為下一階段管理規定升級為地方性法規進行了鋪墊。實施細則重點對管理規定提出的項目準入制度、基本生態控制線局部調整等重大事項的程序問題進行了細化，從程序上保障了生態控制線的嚴格管控。

3. 基本生態控制線績效考核機制。武漢明確了市、區人民政府為實施管理規定的責任主體，市人民政府將管理規定的實施情況納入各區年度績效目標考核體系，并設置了量化考核標準，保障了保護責任的嚴格落實。

（三）深圳與武漢生態控制線管控模式存在的問題

深圳與武漢的生態控制線管控探索，是規劃與管控“雙管齊下”的創新嘗試。通過規劃定線、立法保障，使得生態控制線真正成為維護城市生態安全、生態結構完整的“紅線”與“高壓線”。但是也應該看到，僅憑立法實施生態控制線管控仍有許多不足之處。

1.“一條線”的理想模式難以建立。深圳和武漢已充分認識到建立生態控制線共同管理機制的重要性，但從實踐來看，由于生態控制線涉及生態資源眾多，管理邊界和權責模糊，目前生態要素分而治之的管理模式難以改變，以生態控制線建立“一條線”管控的理想模式仍難以建立。

2.非建設用地內的建設問題亟需引導。生態控制線連片、連續，與城鄉建設分布廣泛、多點分散的實際情況存在矛盾，如何引導非建設用地內的建設問題，規章形式的生態控制線管理規定往往語焉不詳，武漢僅僅以“具體的規劃管理技術要求由市規劃行政主管部門另行制定”一筆帶過，對線內空間建設指引仍然還停留在粗放階段。

3.線內允許建設行為管控亟待細化。生態控制線并非劃定“無人區”，除了生態保育價值之外，還應當有更為豐富的內涵被市民所認識。深圳確定生態控制線內允許建設的項目類型包括市政、交通、旅游以及公園綠地，其后又補充了現代農業和科研設施。然而，對于線內允許建設項目類型的“一刀切”問題，一直存在較大爭議。例如，缺乏對交通、市政項目的嚴格審批，造成大量高、快速路穿越生態控制線范圍，部分有污染的市政項目同樣允許在線內建設，對生態環境造成負面影響；其次，對于旅游項目的界定過于模糊，線內能否允許建設旅游配套設施，如酒店等，一直未能有定論。

4.生態補償機制有待健全。生態補償機制的建立是生態控制線能否成功實施的關鍵。對于線內現狀合法建設用地，需要通過建立生態綜合補償機制，為線內的村莊和保留企業提供轉型出路。深圳以統籌的思路解決線內社區發展轉型的問題，除貨幣補償之外，探索以社區發展轉型規劃作為引導線內社區轉型的依據和手段。但是應該看到，生態補償機制由于缺乏上位依據的指導，而國內城市除深圳和成都之外，生態補償機制的健全和成熟程度都較低，生態補償仍是生態控制線管控中的一大難點問題。

三、廣州生態控制線管控制度、路徑與模式的探索

廣州早于2009年結合新一輪城市總體規劃編制，開展了禁建區、限建區、已建區和適建區的“四區”劃定工作。同年開展了《廣州市生態用地專項控制性規劃》，明確了生態控制線劃定的基本框架，并提出將全市生態用地納入城市規劃管理體系，以及不同層次城市生態用地控制要求。2014年，按照廣東省政府的統一部署，廣州正式開展生態控制線的劃定工作，分為工作方案和圖則兩個階段推進，同時，參考深圳與武漢的經驗，同步開展生態控制線的立法工作。廣州對生態控制線的管控仍處在摸索階段，借鑒深圳與武漢的經驗，在生態控制線劃定之初就明確了分級管理、多部門聯動等管理制度。依托五年多來針對生態控制線和生態空間的大量規劃設計和管理實施工作，廣州也力求在管理途徑、實施保障機制上進行創新。

（一）管理途徑的創新：生態用地控制性規劃體系的探討

傳統上城鄉規劃并未視為包括生態控制線在內的生態用地管控途徑。這是因為關于生態用地的規劃往往屬于專項規劃，缺乏法定規劃的剛性與強制性，難以作為管控的手段。將生態用地納入現行控制性詳細規劃體系則能有效的解決這個問題。在傳統城市規劃的框架范圍內，比照控制性詳細規劃控制思路與主體內容，為保障生態控制線實施和管控而制定控制性規劃。規劃重點解決生態控制線的邊界范圍、規模分解、功能屬性和具體管控措施[5]。

廣州從2014年開始推進《都會區生態廊道控規整合技術指引》，遠期擬推進覆蓋整個生態控制線的控規整合以及非集中建設區生態專項控規編制。生態用地控制性規劃體系的主要內容包括：

1.邊界優化。基于技術、自上而下劃定的生態控制線，由于缺乏詳細勘察，以及自下而上的反饋協調過程，可能造成劃線誤差，出現例如壓占現狀房屋，或者將部分合法建設用地劃進線內的問題，給線內居民的生產、生活帶來較大影響。因此，通過在控規層次進一步核查用地權屬、現狀建設情況、已批規劃等信息，對生態控制線進行邊界優化，劃定生態控制線的準確邊界。

2.規模分解。保障生態控制線總量不減是將生態用地納入控規體系的重要目的之一。將生態控制線總量規模分解至各管理單元，并與生態控制線動態調整程序相對應，保證生態控制線的動態調整可以在單元內增減平衡，以維護生態控制線結構的連續性與完整性。

3.技術指引。技術指引的制定主要是為了引導線內非建設用地的現狀建設問題以及線內允許建設項目。因此，技術指引包括用地布局指引、規劃建設指引、現狀用地處理、產業發展方向引導、生態景觀形象指引以及實施保障措施，以彌補目前非集中建設區內上位政策及規劃缺位的問題。

（二）多措并舉探索生態控制線實施保障制度

1.部門分工定責與聯合管理制度。生態控制線涉及大量建設活動日常監察，單純依托市人民政府以及市各職能部門“自上至下”的管理并不能滿足需求，需要建立“市-區”聯動的工作機制。一方面，以政府規章形式對市級各相關部門分工定責，并參考深圳的做法，創設市生態控制線聯席會議制度作為統籌協調機構；另一方面，充分發揮區屬地管理的優勢，調動區政府的積極性，下放生態控制線的日常管理事權。

2.剛性與彈性兼顧的生態控制線動態管理制度。生態控制線管控既要從程序上保障生態線的權威性，又必須保證優化調校與動態管理機制的建立，以更好的協調生態保護與社會經濟發展的關系。動態管理制度包括前置條件設置與程序確定。廣州生態控制線明確僅能在以下三個前置條件下進行局部調整：一是國家、省、市重大項目建設需要；二是因市總體規劃、土地利用總體規劃、城市環境保護總體規劃調整；三是線內生態保護要素范圍調整。除上述三類情形以外，嚴禁改變生態控制線的范圍，以維護生態控制線的剛性。在調整程序方面，對于第一種情形，必須遵循先申請后調整的要求，且必須落實占補平衡方案，做到生態控制線“調入”與“調出”總量對等；對于第二、三種情形，在工作程序上則可予以一定的彈性，由相應的管理主體編制優化調整方案，這也是符合生態控制線基于對象劃定的特點。

3.生態資源占用補償制度。生態資源占用補償機制是真實反映生態資源稀缺程度、環境損害成本的價格機制，體現了政府對資源的開發管理和宏觀調控。為貫徹落實十八屆三中全會“誰受益、誰補償”以及“資源有償使用”的原則，廣州探索對線內建設項目收取生態資源占用補償金。補償金包括兩種類型：一是涉及土地出讓的項目，應當考慮線內生態資源占用的成本，核算生態補償價格；二是對于收費的基礎設施項目，應當根據占用生態資源評估價值確定相應的國有資產入股份額，并向政府上繳相應份額的收益用于生態補償。

[1]曹靖,王嵐等.從理想到現實:城市基本生態空間構建[J].規劃師,2014(6):51-57

[2]盛鳴.從規劃編制到政策設計:深圳市基本生態控制線的實證研究與思考[J].城市規劃學刊,2010(7):48-53

[3]深圳市人民政府.關于進一步規范基本生態控制線管理的實施意見[N/OL].http://www.doc88.com/p-7428799073384.html

[4]武漢市人民政府.基本生態控制線規劃成果發布手冊[R].2013

[5]廣州市城市規劃編制研究中心.廣州市生態用地專項控制性規劃[R].2009