南京市高淳區失地農民社會保障問題研究

◎ 唐定虎 陳秋玫 劉 榮

一、前言

當前，我國城鎮化的發展如火如荼。黨中央、國務院著重強調，在推進新型城鎮化建設過程中，要牢固樹立與全面落實科學發展觀，要堅持“以人為本”，根本目的就是要維護、保障與增進廣大農民特別是失地農民的根本利益，不僅僅是讓農民進城上樓，而是要讓農民能夠享受與市民相同的社會保障制度，讓農民在失去土地之后，能夠生存有道、幼有所教、病有所醫、老有所養，使得農民轉變自身的角色認同，真正地融入城市，成為市民。從而使全體社會成員共享改革與發展成果，真正實現農民生活富裕、農業生產有序、農村生態良好、社會和諧穩定。伴隨新型城鎮化的進一步推進，我國農村失地農民的數量將日益增多。所謂失地農民是指因失去土地而失去土地上財產權利、基本生活保障權利、就業機會權利以及與土地相關的一系列權利的一類特殊法律主體。據不完全統計，中國部分失地和完全失地農民人數已經高達6000萬人。“隨著我國城市化和工業化進程的加快，農村集體土地被大量征用，失地農民作為農民中的一個特殊群體，規模迅速擴大。據預測，2020年中國失地農民總數將超過1億。”①

對于這些失地農民，由于對他們權益的有效制度保障與政策支持的不完善，從而可能引發一系列因征地補償與失地后的安置問題，引發失地農民與政府、征地單位之間的各種矛盾，有時甚至會演變為農村群體性事件，不利于農村社會和諧穩定與新型城鎮化的順利推進。正是在這個意義上，對失地農民的社會保障現狀進行深入研究，發現其存在問題，并且提出具有針對性與可操作性的措施是十分重要和必要的。從地域經濟來說，南京市屬于長江三角洲經濟地帶，上接發展潛力巨大的我國中西部地區，下控經濟發展較為成熟的和完善的蘇、錫、常及上海地區，其自身的發展優勢明顯。從經濟總體發展水平來說，截止2013年底，“全年實現地區生產總值8011.78億元……按常住人口計算，人均地區生產總值為98011元，按平均匯率折算達到15827美元。 ”②南京市從1983年就開始征地拆遷，被征地農民累計達51.28萬人，涉及10多萬個家庭，這個數據還不包括溧水和高淳兩區的失地農民。

高淳區位于南京市南端，是南京市的南大門，距離主城區約一百公里。地理位置上的偏遠使得高淳與主城區在經濟發展水平、產業結構、政策制定與落實等方面都存在很大差別。從2013年3月21日南京市宣布對高淳撤縣建區到今天已經過去了兩年多的時間，撤縣建區之后主城區的發展勢頭在多大程度上輻射該區，該區融入主城區還需做哪些方面的努力，都是我們需要思考的課題。

關于南京市失地農民的社會保障問題，已有研究成果。但是目前為止，學者在撰文的時候關注的更多的是南京市主城區及江寧、浦口、六合幾個近郊區的情況，對于高淳區的情況涉及極少。在這個意義上，研究高淳區的失地農民社會保障狀況有利于從大區域的角度全面解讀南京市的發展，并為下一步區位經濟政策的制定提供建議。本次調研主要以實地走訪、文獻采集、召開座談會的方式展開，調查的主要群體為高淳區的失地農民。

二、高淳區失地農民社會保障基本情況

高淳區的征地拆遷工作從2005年開始，至2015年共有失地農民10642人。高淳區的失地農民主要集中于古柏和淳溪兩鎮，而在征地拆遷的基礎上高淳區建起了經濟開發區，所以我們可以狹義地認為高淳區的失地農民都聚集于開發區，故在調研的時候走訪的主體也是開發區的失地農民。

在2005年高淳區開展大規模的征地拆遷工作之后，該區探索了以下幾種安置方式：一次性貨幣補償、招工安置、社會保障安置、劃地和就業相結合的安置。2010年南京市制定下發了《南京市被征地人員社會保障辦法》，從社會保障資金的籌集與管理、勞動年齡段人員的相關規定、養老年齡段人員的相關規定等方面對于除高淳、溧水兩縣外的全市失地農民社會保障問題進行了說明。在《辦法》中第二十三條明確規定：“ 溧水縣、高淳縣應參照本辦法，結合當地實際制定本地區被征地人員社會保障辦法，報市人力資源和社會保障部門備案后執行。”基于該文件的精神，高淳區于2011年制定了《高淳縣被征地人員社會保障辦法》。在該文件頒布之后，高淳區在安置失地農民的時候采用的主要是參加社會保障的方式。

在制定補償標準和具體辦法的時候將征地人員細分為三個群體：未滿16周歲的被征地人員給予一次性貨幣補償；女性年滿16周歲不滿55周歲、男性年滿16周歲不滿60周歲的被征地人員享受與市民等同的社會保險；女性年滿55周歲、男性年滿60周歲的被征地人員享受基本生活保障和城鎮居民基本醫療保險待遇。在社會保障資金的征集方面充分考慮到失地農民的利益與未來的生活，按照每人8.8萬元的標準繳納。其中青苗費與土地附著物的經費一次性補助農民，而土地補償費中拿出30%放在村集體，作為村公益性資金，發展鄉鎮企業和村集體經濟；還有70%納入社會保障資金統籌，如果不夠8.8萬元的繳納標準，由征地單位補足。

三、高淳區失地農民社會保障主要做法

調研中，我們發現，高淳區的失地農民社會保障工作具有許多創新之處。在真正做到以人為本的基礎上，推進新型城鎮化建設；在確保維護失地農民利益的前提下，使得農民能夠進一步融入城市的生活。

（一）規范補償安置工作

為保障群眾知情權，提高征地補償工作的透明度，高淳區于2011年7月19日、8月2日分別印發了《高淳縣征地房屋拆遷補償安置辦法》和《關于調整征地補償標準的通知》，加強政策宣傳，提高了各級人民政府與各有關部門依法征地、依法補償安置的自覺性，充分保障廣大人民群眾特別是被征地農民的知情權，自覺接受社會監督。為了保證補償款能夠按時足額發放，規定各地要嚴格執行征地補償資金預存制度。在征地報批前，各用地單位要將征地補償費用和被征地農民社會保障資金中政府出資部分存入征地補償資金預存專戶。認真執行征地報批前告知、聽證、確認程序和征地批準后的兩公告一登記、補償安置方案批準等程序。征地補償費必須在征地補償安置方案批準之日起3個月內全額支付。對不按規定支付補償安置費用，或克扣、侵占、截留、挪作他用的，一律依法嚴肅處理。在具體操作的時候，還規定要建立健全征地補償標準動態調整機制，根據區域內社會經濟發展水平和物價變動情況適時進行調整。完善征地程序，該區創立了拆遷工作跟蹤審計制度，對于補償款的確定、核實、審查以及發放工作進行全程監督，這種管理辦法為高淳區征地拆遷管理設置了一道堅實的“防火墻”，為征地拆遷管理工作提供了制度保障，也有效地防止了村官對于補償款的挪用與侵占。

（二）創新安置方式

妥善安置失地農民，解決其長遠生計問題，是征地拆遷中的關鍵。在這方面，高淳區從增加農民財產性收入著手，積極探索變一次性補償為長遠保障安置的新路子。高淳區的做法是，由政府出資為經濟薄弱的村建立標準廠房，出租的租金歸村集體所有。除了廠房出租的收入之外，更重要的是在村民家門口辦起廠房，解決了很多村民的就業問題。同時對于完成整體拆遷的村莊按照區政府的集中規劃，由開發區政府出資建立村民綜合服務中心。這些村民綜合服務中心配備有計劃生育指導站、村衛生所、就業指導站、糾紛調解機構等等，極大地方便了村民的生活。并且這些服務中心都處于交通發達、商業繁榮地段，村委會還可以將閑置的一些辦公室出租，讓村民們擁有了價值更高的出租房、鋪面，也積累了發展集體經濟的資金。

（三）加大就業扶助力度

所謂“授人以魚，不如授人以漁”，在這方面，高淳區的做法是：一是有針對性地開展就業技能培訓。該區積極主動地與省勞動廳對接，積極開展以勞務輸出、勞動預備制和技能提升培訓為主要內容的技能培訓。農民在失去土地之后，失去了主要的生計，針對那些無學歷、無技術的失地農民的職業技能培訓就顯得尤為重要。因此高淳區多次開辦各種形式的就業技能培訓班，提高失地農民再就業和自主創業的能力，值得一提的是高淳區還有一個針對企業對已經招收的失地農民進行職業培訓的利好政策，那就是由政府負擔50%的培訓費用，這也提高了企業對于開展失地農民職業技能培訓的積極性。

二是加快完善就業服務指導體系。在拆遷征地之后，失地農民基本上是成片安置于現代化的小區，因此為了加強對于農民的就業指導幫扶，在每個安置小區都設立了就業指導服務點，門口的布告欄上粘貼最新的就業指導信息。同時，設專人專崗服務于農民，接待他們的來訪咨詢，為服務對象提供規范、便捷、優質的公共就業服務。建立就業援助長效機制，摸清轄區內就業困難人員情況，定期跟蹤服務，確保“零就業家庭”出現一戶、援助一戶、穩定一戶、脫貧一戶，幫助法定勞動年齡內有勞動能力和就業愿望的就業困難人員盡快實現比較穩定的就業。并且不定期地聯系企業到小區招工。注重失地農民的就業維權指導，多次開辦維權培訓班，指導他們應該如何與用人單位簽訂協議，如何爭取自己的社保、合理的休息時間、在發生糾紛的時候該如何尋求幫助等等，立體式、全方位地服務失地農民。

三是多舉措增強企業招聘失地農民的積極性。對于失地農民來說，要解決其生計，最重要的是讓其能夠得到一份穩定的工作。而農民千百年來形成的安土重遷的觀念就注定了他們一般不愿意離開故土，雖然他們失去了土地，但是他們仍愿意在故鄉繁衍生息。同時招聘本地的失地農民對于企業來說也有眾多利好，可以節省企業的用人成本。因此為了增強企業招聘這些失地農民的積極性，首先給予這些招聘失地農民的企業稅收的優惠政策，在3年內按實際招用人數每人每年4800元限額依次扣減營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和企業所得稅。其次是給予那些為失地農民介紹成功工作的中介結構以職業介紹補貼，按照每人200元的標準執行。另外，還給招收失地農民的企業以崗位補貼，凡簽訂1年以上期限勞動合同、按時足額繳納社會保險費的，按實際招用人數給予每人每月300元的崗位補貼。這些政策都提高了企業招收失地農民的積極性。

四是鼓勵失地農民自主創業，一是給予失地農民稅收政策優惠，凡是失地農民自主創業的，在3年內按每戶每年8000元為限額依次扣減其當年實際應繳納的營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅。從事個體經營人員，月營業額低于2萬元的，免征各項稅收。二是對失地農民創業開展培訓，高淳區多次開展“農民創業SIYB培訓班”，緊密結合發展地方特色產業，講解了農民創業政策、理念及SIYB相關知識。通過培訓，進一步激發了農民的創業熱情，增強了其創業信心，為加快使他們成為具有“較高專業技能、較大生產規模、較強創業能力”的高素質創業者，實現成功創業奠定了基礎。三是打造農民創業基地，讓農民在創業基地上采用新技術，開展農業及多種產業的生產經營。

（四）強化社會公共服務

高淳區認真落實各項惠民政策，加大政府資金投入，積極發展社會保障、教育文體、醫療衛生、交通安全等社會民生事業，讓開發建設的成果惠及百姓。如在社會保障方面規定，各項社會保險費由本人繳清，但若是本人征地補償賬戶余額不足的，由政府用基本生活保障社會統籌賬戶資金予以補足，這樣就有效保證了社會保障的全覆蓋。并認真做好失地農民就業培訓和社保工作，擴大城鄉低保覆蓋面，提高農村最低生活保障金。2015年開發區將建成九年一貫制學校，高淳區實小附屬幼兒園啟動擴建。2012年，高淳開發區正式啟用高淳人民醫院新區醫院。2013年二期科研教學樓投入使用，使得該院成為全區設施最完善、診療最便捷的綜合性醫院。產業區現已建成“四橫六縱”的主干道路，各開發地塊建設路幅12-58米的支路，道路總長56公里，形成了完整的覆蓋全區的道路網絡。這些公共服務設施的建成與完善，使得開發區失地農民實現了生存有道、幼有所教、病有所醫、老有所養。并且使得失地農民實現了身份認同的深層次轉變，大部分農民開始自覺地把自身定位為市民，而不是過去的村民，從整體上提高了他們的素質，也有利于高淳區的安定和諧。

四、高淳區部分失地農民面臨的問題

在調研的過程中我們發現高淳區在失地農民的問題上制定了較為周密完善的政策，對于農民的安置補償標準也較高，大部分農民在失去土地之后并沒有出現在我國其他地區普遍會出現的陣痛，反而是享受著征地安置給他們帶來的幸福的新生活。但是，不可否認，由于一些個人原因或是政府政策的針對性不足、適應性不強等原因，開發區還是存在著一部分生活上出現了各種各樣問題的失地農民。

（一）貧富差距拉大

根據高淳區統計局的相關數據顯示，約有13%的農民失地后收入下降，有76%的農民失地后收入增加，其余部分收入持平。與此同時，失地農民的消費支出不斷增加。因為這些農民土地被征用前家庭的糧食蔬菜等等主要靠自己生產，但是在失去土地后必須從市場上購買。一部分農民由于安置，增加了物業費和垃圾處理費等支出，土地被征用后，失地農民的人均月消費大約增加了350元。一部分失地農民因適應市場能力較強，理財能力突出，善于把握機會，去經營和發展新產業，很快富裕起來。但還有部分失地農民缺乏理財能力，沒有能夠善用拆遷款，不少人主要將其用于家庭的日常開支、子女婚嫁、償還債務等方面，有的用于改善生活條件，如購置汽車、家電等，很少考慮日后謀生創業，導致生活陷入困境。還有少部分農民甚至相互攀比，盲目消費，在很短的時間內將拆遷款揮霍殆盡，后期又生活無著，導致貧富差距加大，形成兩分化，如果不加以妥善引導，會給社會穩定帶來很大的隱患。

（二）就業出現問題

在計劃經濟時代，失地農民采取的是“誰征地誰安置”的原則，但是隨著城市化進程的加快，征地數量的增多，農民的文化水平和素質無法適應一些征地主體的要求，這種計劃已經無法執行。土地對農民有多方面的保障功能，除了可以為農民提供基本的生活保障和就業機會外，還有收益功效和資產增值功效。農民失去了土地就意味著成為失業者。農民由于缺乏就業技能，在勞動力市場不具有競爭優勢。并且有些農民在獲得一次性資金補助之后，好逸惡勞，坐吃山空，已經不能適應需要付出體力的工作，在這點上，外來的農民工反而比他們更具有優勢。這就導致了一部分失地農民的就業處于“高不成，低不就”的兩難境地。政府雖有各種各樣的職業技能培訓班，但是他們不愿意去參加。有一小部分失地農民處于游手好閑無所事事的狀態，還有的聚在一起打牌賭博。有的農民從業也是選擇了一些諸如小區保安、環衛工人等收入較低的職業。而這種就業的不穩定狀態不利于他們改善生活，也會使得他們產生不良情緒，從而影響社會的和諧發展。

（三）身份認同與融入城市問題

幾千年的時間內，農民習慣于原來的各家各戶獨立居住且擁有自己的院子的生活狀態，習慣的是聚族而居。而在城市中的小區化生活與物業化管理，使得村民意識到自身在生活中的主體作用與掌控性極大降低。此外，對于原先的村民獨立居住的情況，其自家的衛生環境狀況由自身所清潔，可以在很大程度上保證環境衛生的良好。但是進入小區居住之后，清潔衛生主要是由物業公司負責，因此農民維護環境衛生的意識較差。隨地吐痰、亂扔垃圾的現象時有出現。此外，與當前城市中的小區管理并無差別的是，物業以及居委會處理問題的能力可能并不盡如人意，導致農民在小區生活中遇到許多問題卻得不到解決。另外，在農民進入小區居住之后，他們離開了之前的親戚朋友，在一段時間內會產生一種孤獨感。而此時，他們對城市環境的融入性則會更低。

（四）保障政策欠缺適應性與前瞻性

政府在開展拆遷安置工作的時候，充分考慮到了各個人群的利益，也制定了與之相適應的社會保障政策，但是，隨著經濟社會的發展，在實踐中逐漸也出現了一些政策適應性與前瞻性欠缺的問題。以高淳區為例，2011年制定了《高淳縣被征地人員社會保障辦法》，根據這個文件的精神，未滿16周歲的被征地人員給予一次性貨幣補償。當初制定這條政策的初衷是考慮到未滿16周歲的未成年人，還由其父母監護，并且一般都是處于在校讀書階段，因此給予一次性資金補償是合理的。到2015年，這個政策已經制定并且實行了4年的時間，有些16歲以下的失地人群年齡已經達到或是超過了16周歲。這些人群中有繼續升學深造的，也有參加工作的，還有待業在家的。毫無疑問，待業人群不能享受社會保障，不能夠領取失業補助。那么如何去解決這部分人的問題，更好地維護他們的權益，成為政府相關部門所要思考的問題。

五、高淳區失地農民社會保障完善之策

（一）制定理財方案

高淳區制定了比較全面完善的就業幫扶政策，但是針對一些農民寧愿坐吃山空也不愿意再次就業，并且增強就業本領的問題，要從思想意識層面進行扭轉。動員他們參與就業培訓，為他們制定合理完善的補償款分配和理財方案。對于大部分的失地農民來說，他們其實有著強烈的理財愿望，但是他們缺乏關于理財方面的知識。因此，一般情況下，他們的補償款要么是存入銀行定期存款，要么就是藏在家中的某個角落。甚至有些失地農民缺乏對于金融市場風險的了解，將自己的錢拿去開展民間借貸。有關部門可以加大政策扶持力度，引導和鼓勵農民合理合法利用自己手中的資金進行創業、投資。完善社會保障制度，減少農民在教育、醫療、養老等方面的后顧之憂，進一步激發農民的理財愿望，也增強他們抗御風險的能力。有關部門應進一步拓寬農民投資渠道，改善農村的理財環境。各金融機構也應該關注農民的具體需求，開發適合他們的理財產品。

（二）發展集體經濟

村級集體經濟是村級組織運轉和農村事業發展的物質基礎。只有發達的集體經濟，才能更好地扶持家庭經營及個體經濟的發展，才能實現共同富裕；只有發達的集體經濟，才能大力發展社會公益事業，建設高度的社會主義精神文明。此外，集體經濟對于引導農民就地安置、安居樂業更有著巨大的意義。一個發展勢頭良好的村集體經濟可以吸收大批失地農民就業。而對于有些失去了勞動能力的失地農民來說，除了社會保障的資金之外，集體經濟可能是他們唯一的收入來源。因此大力發展集體經濟可以進一步增加失地農民的收入，保障他們的權益，提高他們的生活水平。

在征地拆遷的時候一般都是整村拆遷，因此村級組織要充分地動員群眾，共同興建集體事業，發展集體經濟。對于那些農村里的致富能人和企業家，鼓勵他們帶動未致富的農戶共同致富。針對發展壯大村集體經濟過程中可能出現的資產流失、資金侵占、資源浪費等問題，由農業和審計等相關部門對集體經濟項目審核、資金審計、收支使用方面加大監管力度。圍繞村級集體經濟項目立項、開工建設和正式運行各個環節，對項目合同訂立、生產安全、質量管理、衛生防疫、突發事件應急等相關制度進行規范。圍繞村級集體經濟項目收支和后勤管理方面，做好收益分配工作。為了增強村干部和致富能人發展壯大集體經濟的積極性和主動性，可根據村級集體經濟發展情況，從村級集體經濟純收入中提取一定資金，作為貢獻突出的村干部和致富能人的獎金。

（三）增進身份認同

失地農民由于已經永久性失去土地，他們不可能再回到農村，他們已經具備了城市市民的法律身份，惟一的出路就是融入城市，盡早實現從農民到市民的身份轉換。要使失地農民認同與遵從城市生活行為規范，不僅需要他們自我控制，按照一個市民的標準對自己嚴格要求，摒棄之前作為農民時代的諸如不講衛生、公共意識差等固有習慣。政府也要擴大宣傳范圍、加強宣傳力度，同時要輔以正確的引導。在失去土地之前，農民基本上還是聚族而居，血緣關系和親緣關系是維系鄉里關系的支柱。而失去土地之后，農民住進了由政府統一規劃、統一建設的拆遷安置小區，之前的親戚朋友可能都相距甚遠。因此，在這樣的情況下，不能再依靠傳統的鄉里、宗族關系來實現對農民的管理。

針對失地農民的實際情況，創新社區管理發展理念，使失地農民重新找到“家”的感覺，將是失地農民順利融入城市的關鍵所在。完善失地農民集中居住地區的居民代表大會制度，加強社區居民的參與性，疏通失地農民的利益訴求渠道，實現居民的自我治理，將具有極其重要的現實性意義。另一方面，要培育拆遷安置社區的社區文化，社區文化是城市現代化的重要內容，它有助于增進社區居民之間的感情溝通，形成良好的人際關系。

（四）增強保障政策的適應性與前瞻性

失地農民的社會保障制度與政策不僅僅決定著失地農民的權益能否得到有效維護，關系著失地農民生活水平是否能夠實現穩步提高，還關系著改革成果是否能夠惠及全體人民。失地農民的社會保障水平，最終將決定著我國新型城鎮化的推進步伐。因此，政府在制定社會保障政策時，既要考慮規范化和政策的一致性，又必須考慮政策的靈活性、適應性、前瞻性。中醫有個著名的理論是“治未病”，因此政府在制定政策的時候，既要照顧眼前，又要考慮長遠。失地農民不是我國獨有，發達國家都曾經走過征地拆遷的發展歷程，因此在制定政策的時候，相關部門可以充分借鑒其成功的經驗，吸取其失敗的教訓，避免重蹈覆轍。比如針對有些失地農民再就業積極性不高的問題，美國采取的政策是“失地農民申請救濟時，要強制他們參加某種職業培訓。通過就業換取對失地農民的保障，還可以減少國家失業率保險基金的支出，減輕政府的財政壓力。”③

六、結語

通過對高淳區失地農民的考察，我們發現，該區在失地農民的保障方面有著許多獨創性的做法，而這些做法也取得很大的成效。該區在解決失地農民問題的時候秉承著以人為本的理念，將失地農民未來的生計與發展納入宏觀的政策制定之中，而不僅僅是發放補償款那么簡單。解決失地農民問題的重中之重就是保障他們的權益，該區從完善土地征收制度、提高補償標準及建立健全的社會保障機制入手，確保這一群體的利益。該區在辯證借鑒已有典型安置模式成功經驗的基礎上，結合地方實際加快征地制度改革，積極探索適合自身特點的安置措施，努力實現安置模式的多元化和農民收入來源的多樣化，切實解決困難群眾的切身問題。

注釋：

①劉生：《2020年我國失地農民總數預計將超過1億人》，《中國青年報》，2009年3月19日.

②南京市統計局：《南京市2013年國民經濟和社會發展統計公報》，資料來源于網絡，網址為http://www.nanjing.gov.cn/njszf/bm/tjj/201404/t20140401_2565109.html

③王臻：《發達國家失地農民社會保障制度分析及其對我國的啟示》，《企業家天地》，2008年第4期.

[1]高淳縣征地房屋拆遷補償安置辦法,高政規發[2011]3號.

[2]南京市被征地人員社會保障辦法,高政規發[2011]8號.

[3]關于調整征地補償標準的通知,高政發[2011]149號.

[4]南京市統計局國家統計局南京調查隊:《南京市2013年國民經濟和社會發展統計公報》,http://njrb.njdaily.cn/njrb/html/2014-03/27/content_105958.htm

[5]馬巧玲.中國新型城鎮化過程中失地農民權益保障問題研究[J].改革與戰略,2014(5):109-112．

[6]張海波,童星.被動城市化群體城市適應性與現代性獲得中的自我認同——基于南京市561位失地農民的實證研究[J].社會學研究,2006(2):86-106.

[7]風笑天.社會學研究方法.[M]中國人民大學出版社,2001.

[8]郭婭娟.城市化進程中失地農民權益保障的困境及突破.[J]牡丹江大學學報.2003(11)：113-115.