論幸福城市評價指標體系的構建

◎ 秦攀博　秦桂平

關 注

論幸福城市評價指標體系的構建

◎ 秦攀博秦桂平

摘 要：建設幸福城市正成為學術界的理論熱點和地方政府的實踐追求。探析幸福城市的內涵、意義和原則，從主客觀兩方面、多維度合理構建一套綜合評價體系，并科學擬定一、二級指標的具體內容和名稱，據此設定規范有效的統計方法，對指標體系本身的合理性進行評測，最后探討建設幸福城市的路徑選擇。

關鍵詞：幸福城市 指標體系 構建

當前國內掀起了一股建設幸福城市的熱潮，截至2014年已有18個省份提出建設幸福省區的概念，一百多個城市明確提出要建設幸福城市。但是學術界對于幸福城市的內涵和理論框架卻莫衷一是，深入探討的理論文章卻并不多見。學者夏書章（2011）提出幸福城市應該是宜居城市和創新型城市［1］。韓康（2012）還依據馬斯洛的需求層次模型構建了中國幸福城市評價體系［2］。按照心理學、社會學的觀點，幸福盡管是一種主要感受，但是也需要具備一定的物質基礎，才能凝聚社會共識和社會認同。因此，幸福城市應是物質硬件環境和精神生活軟環境建設水平較高，且所轄區域內的常住人口對其滿意度、認同感和歸屬感較高的城市。建設幸福城市首先需要制定一個綜合評價指標體系作為檢驗成效的標準，而且指標體系的質量將直接關系到衡量幸福城市標準的科學性、合理性、有效性。

一、幸福城市評價指標體系的效用和原則

（一）構建評價指標體系的效用

1.為建設幸福城市提供理論分析框架。幸福城市指標體系的構建是通過篩選經濟、政治、文化、社會、生態等領域的評價指標，找出在心理層面上最重要的、最能影響社會公眾幸福感的指標，按科學的方法進行處理而形成，這就為城市發展中不同領域、不同層面的發展評價提供了一個分析框架，它界定了評價的范圍，列出了重要評價指標，指明了城市發展的重點和方向。指標體系通過各個量化指標，能夠比較細致地描述建設幸福城市的目標，把抽象的目標具體化為一、二級指標，便于基層政府參照，也便于廣大人民群眾理解和掌握，充分發揮積極性和主動性，使宏大目標轉化為人民群眾的自覺行動。因此，合理解析構建指標體系的意義，遵循構建評價指標體系的原則，確定指標體系的核心內容，才能較為準確反映出幸福城市的建設水平和存在問題，有效推動幸福城市的建設進程。

2.為建設幸福城市提供實踐上的決策參考。根據十八大報告提出的五大建設，綜合借鑒國內一些省市提出的建設“幸福廣東”、“幸福長春”、“幸福蕪湖”戰略部署，同時根據其在近年來的實踐中發現的問題進行改進。學者岳經綸（2012）對建設幸福廣東的指標體系進行了反思，認為幸福廣東指標體系借鑒了已有成果又進行了創新，但一些指標與老百姓感受相距較遠，最重要的是要讓幸福“摸得著，看得到”［3］。因此，在已有研究的基礎上，通過嚴密論證，形成一套綜合的幸福城市指標體系作為范本具有示范意義，為各城市制定符合自身特色的幸福城市指標體系作參考指引。同時，對建設幸福城市指標體系進行全面、系統、科學的研究，對不同指標進展情況進行監測，可找出建設幸福城市進程中存在的問題和薄弱環節，從而為制定、調整和改進有關決策措施提供科學依據。

3.有助于拓展和深化新型城市化的相關研究。建設幸福城市是推進新型城市化發展的重要目標和內容。建設幸福城市的進程本身也是新型城市化發展的實踐過程。新型城市化關鍵是促進人的城市化，低碳經濟、智慧城市和幸福生活是三大核心理念。對建設幸福城市相關指標的構建和檢驗，也是對新型城市化發展成效的考核和檢驗。推進幸福城市建設，是新型城市化發展理論和實踐的重要組成部分。

（二）構建評價指標體系的基本原則

建設幸福城市指標體系，既要全面、完整，也要簡潔、適度；既要考慮理論上的科學性，也要考慮實際工作中的可操作性。設立的指標體系，一方面要讓人民群眾具有“認同度”，具備城市發展變化的“可見度”；另一方面能夠從多方面、多角度衡量各級政府在推動幸福城市進程中的“參與度”，建設成效的“對比度”，重難點問題的“關注度”。

1.科學全面性原則。建設幸福城市，涉及到經濟、政治、社會、文化、生態等各個方面，內容十分豐富，必須按其科學內涵和落實科學發展觀的客觀要求，進行科學全面的分析評價。“幸福指標體系”的編制，首先要堅持“以人為本”的指導思想，廣泛征求民意，凝聚社會共識，盡最大可能反映人民群眾物質生活和精神生活的現實狀況；學者黎昕，賴揚恩（2011）就特別強調國民幸福指數要遵循以人為本的原則［4］。其次，要緊貼市情實際，凸顯本地特色。再次，要采用科學的方法，充分借鑒和參考國內外的優秀成果和實踐經驗，將客觀指標和主觀指標有效結合起來。其中，客觀指標應充分反映政府在保障和改善民生、增進廣大民眾“幸福感”方面所開展的工作；而主觀指標則要充分反映人民群眾對目前生活的滿意度，反映人民群眾在精神層面更深層次的訴求。編制“幸福指標體系”，既要設置就業收入、教育文化等反映物質建設的指標，也要設置社會安全、權益保障等精神層面的指標，還要設置群眾對城市發展的滿意度，以達到主觀指標引導客觀指標、客觀指標引導實際工作的效果。

2.實用可操作性原則。幸福城市指標體系是一個完整的系統，指標之間的關系必須協調一致，不能自相矛盾，必須符合統計綜合評價指標體系的一般規范要求。納入該體系的各項指標因素必須概念明確，內容簡潔，表述清晰；指標必須可量化計算，能夠實際計量或測算；指標之間應當具有相對的獨立性，盡量避免高度相關指標的堆積或重復；要盡可能便于現實中的統計和易于獲取，提高可操作性；要盡可能選用典型的、有代表性的指標，準確反映情況；要盡可能選擇某一階段的成果指標，而不選擇臨時性指標，增強可評價性。客觀指標要來自于權威、準確的數據；主觀指標要消除社會贊許效應，避免人為干擾，完全由社會公眾自行評價。

3.發展導向性原則。制定幸福城市社會評價指標體系要緊緊圍繞中央和省市政府的戰略管理和決策需要，從實際出發，突出重點，即以民生幸福為重點，以反映居民物質文化生活水平和生活質量的現狀和發展變化為主線，將市民幸福水平置于城市發展的總體框架下考慮。選取的指標應具有變化的敏感性，符合動態發展的原則。另外，選擇指標時應當借鑒國際通行的統計標準和規范并與之銜接，盡可能努力做到所選擇的指標在時間和空間上、計算方法上、口徑上一致，具有橫向可比性（含國外、國內、省內、市內區域可比），縱向歷史可比（幸福城市建設各個階段的比較）。還需要注意發揮出指標體系在幸福城市建設過程中的發展目標導向功能、評價功能和修正功能。

二、幸福城市評價指標體系的構建模式

（一）幸福城市指標體系的評價方法探析

1.指標設置依據

（1）以幸福省市指標體系為參照。當前國內外一些地方在建設幸福國家、幸福省市、幸福城鄉方面積累了一些經驗，研究制定通用的幸福指標體系，幸福城市有很多共性特征，學習借鑒已有成果是很有必要的，但也應避免簡單重復，也要不斷創新。

（2）以本地市情實際為依據。目前也還沒有一個通用的、得到廣泛認可的、放之四海而皆準的幸福城市指標體系。建設幸福城市的指標體系在擴大可推廣性的基礎上，也要保持開放的體系，能夠融合市情實際，可添加體現本地特色的東西。

（3）以科學的方法為指導。由于幸福感是一種主客觀相互作用的非常復雜的心理感受，設計幸福城市指標體系是一項技術性較強的工作。要保證指標體系的全面性、科學性、合理性和適用性，必須運用科學的設計技術與手段，才能有效減少指標設計中的偏差與不足。本課題研究主要運用了文獻分析法、專家咨詢法和社會調查法。運用文獻分析國內外幸福城市指標體系的優劣，憑借專家的知識和經驗，對研究對象進行綜合分析研究逐條推敲，運用調查法檢驗幸福城市指標體系，通過實踐檢驗綜合修改意見，不斷完善。同時，幸福城市指標體系是動態發展的，根據實踐檢驗和經濟社會發展，其指標和權重也將會作進一步的修正和完善。

2.指標設置權重

客觀指標包含兩級指標。其中，一級指標8個，按100分賦值，具體指標和權重分別是：就業和收入（20分）、教育和文化（10分）、醫療和健康（10分）、權益和保障（15分）、消費和支出（10分）、管理和服務（10分）、社會安全（10分）、人居環境（15分）。下設二級指標46個，其權重主要根據專家打分確定。主觀指標包含兩級指標。其中，一級指標5個，分別是：個人發展、生活質量、社會環境、政府服務、人居環境。下設二級指標32個。

3.指標評價方法

（1）客觀指標體系評價方法。評價結果同時公布水平指數、發展指數、綜合指數三個指數。第一是水平指數：根據各指標的當年實際完成情況計算，主要反映各個下轄行政區有關工作的現狀；第二是發展指數：根據各指標比上年的增進情況計算，主要反映各個下轄行政區過去一年有關工作的成效；第三是綜合指數：將水平指數和發展指數合成為綜合指數。其中水平指數按照40%，發展指數按照60%進行加權平均后得出。

（2）主觀指標體系評價方法。采用調查問卷的形式，按照五分法進行評價。即每道題目設置“很滿意（100分）、比較滿意（80分）、一般（60分）、不太滿意（40分）、很不滿意（0分）”五個選項（同時還設置了一個“不清楚”的選項，不列入計算得分），并通過調查獲得每個選項的得分。以每個選項得票率為權重，通過加權平均得到每個題目的得分。

（3）總體指數的評價方法。幸福城市總指數為主觀指標和客觀指標最終值分數求和的平均數，加權值為主客觀指標各按照50%的比例。作此考慮的依據主要有兩點：一是幸福是人的主觀感受這一基礎屬性應該得到重視。幸福城市必須是生活居住的居民能自主、切實感受到幸福，而不是“被幸福”。盡管我們也承認幸福必須有客觀物質條件作為基礎，才不是虛無的幸福和沒有說服力的幸福，但如果將主觀指標的權重設置過低，過于關注客觀指標，只會將“幸福城市”等同于“宜居城市”、“現代城市”、“文明城市”等概念，將“幸福生活”等同于“小康生活”、“現代生活”，削弱了幸福的主觀屬性。二是參考國內外其他城市的經驗得出的啟示。江蘇省江陰市是國內較早提出建設幸福城市的，從2006年開始，“幸福江陰”將客觀和主觀指標的權重分別設置為60%和40%，但經過多年實踐，從2011年開始，主客觀指標權重被調整為各占50%，進一步突出了主觀感受。安徽省蕪湖市建設“幸福蕪湖”將客觀和主觀指標的比重設置為40%和60%，主觀指標所占比重更大。當然，國內也有建設幸福城市的客觀指標比重大于主觀指標的例子，但從社會學、心理學中關于幸福城市的應有之義，主客觀指標各占50%的比重更為妥當。在專家論證中也得到更多的支持，外部效度更高。同時，增加一個總指數，有效結合主觀指標和客觀指標，形成最終結果幸福城市總指數按照具體分值綜合排名，而不是根據主客觀名次分別排名。

（二）建設幸福城市指標體系的內容構建

1.建設幸福城市評價指標體系（客觀部分）

（續表）

2.建設幸福城市評價指標體系（主觀部分）

（續表）

（三）幸福城市評價指標體系的評測

1.幸福城市評價指標體系的可取之處

一是增強了通用性和可比性。幸福城市指標體系增強了通用性，既可被某個城市直接拿來使用，也可以此為樣本進行修改，具有一定的同源性和相似的框架體系。并且評價方法相同，增強了可對比性。更為重要的是，幸福城市指標體系制定了總指數的計算方法，將主客觀指標最終分值按照各占50%比重合成，并直接按照總得分排名，增強了分數的可比性和直觀性。

二是增強了簡潔性和邏輯性。幸福城市評價指標體系客觀一級指標設置為8個，主觀一級指標設置為5個，顯得更為簡潔，同時邏輯層次體系更為清晰。剔除了一些在國內有些城市的指標體系中存在，但是在實踐檢驗中關聯度不高的指標，如“人均體育場地面積”、“行政復議案件按時辦結率”、“年人均參與文化活動次數”等。

三是增強了典型性和相關性。幸福指標體系以民生為重，增強了指標的針對性和典型性。相對于其他指標體系，本指標體系加大了住房比重，設置了“城鎮保障性住房任務完成率”，“居住支出占消費總支出比重”、“居民人均住房面積”三項。增加了“人均GDP”、“人均受教育年限”、“人均預期壽命”等更加典型和緊密相關的指標。加大了“就業和收入”、“人居環境”等一級指標的權重系數。

2.幸福城市評價指標體系尚待完善之處

一是主客觀指標名稱的對應性尚不強。客觀指標8個一級指標，主觀指標5個一級指標，除人居環境是名稱一致外，其余一級指標的名稱在主客觀方面顯得不一致，教育和文化、醫療和健康、消費和支出這三項客觀指標可對應主觀指標生活質量，權益和保障、社會安全這兩項客觀指標可勉強對應主觀指標社會環境，客觀指標管理和服務可對應主觀指標政府服務，客觀指標就業和收入則不能完全對等個人發展。因此，需要進一步研究是否有必要規范主客觀一級指標的名稱，并使其一一對應，以及名稱對應究竟有無必要性，其影響和意義何在。

二是部分具體指標仍待完善。指標體系由于容量和施測問題，不可能做得“大而全”，無所不包，加上指標本身也是動態發展的，因此必須有所取舍，關鍵在于取舍依據是否合理。一些指標雖然便于政府部門統計，考核政府部門的工作業績，但是卻不直接影響老百姓的幸福感受，比如“規范性幼兒園達標率”便于統計，但是群眾更關心“入園難、入園貴”問題。“人均GDP”是重要指標，因為是人均，所以和廣大群眾的直接感受也不是完全一致。“人均體育場地面積”也不能完全反映健康狀況，因為體育鍛煉不僅和硬件設施有關，還和個人習慣、體育氛圍有關。而一些和群眾幸福感受相關的指標如“文體活動參與次數”、“社會誠信度”、“政治參與度”卻不便于統計測量。同樣，權重系數也受人口結構影響，不同的群體則有不同的感受，如中青年人希望加大“教育和文化”權重，老年人則更希望加大“醫療健康”權重。政府一般傾向于提高客觀指標的權重，群眾則更多考慮個人主觀感受。

三、建設幸福城市的路徑選擇

（一）優化經濟結構，不斷提高居民收入

當前，經濟建設仍是黨和政府的中心工作，也是解決當代中國一切問題的根本要求。建設幸福城市，當前的中心工作仍然是緊緊抓住經濟建設這條主線，大力推進轉型升級，優化經濟結構，創造更多就業機會，產生更大經濟效益。就業是民生之本，收入是民生之源，群眾最根本的利益仍然是經濟利益。各地開展幸福城市測評的實踐表明，增加居民收入，仍然是社會公眾最關心、最能直接改善生活質量的事情。經濟最有活力的地方，往往是最能吸引人才的地方，也是人口流入最多的地方。因此以人為本建設幸福城市，就要提高城市活力，優化產業結構，增加綠色GDP，加強城鄉基礎設施建設，增加民生社會保障支出，共建共享，共謀發展。

（二）改善人居環境，實現統籌均衡發展

宜居城市是幸福城市的基礎。近年來，國內一些機構發布的中國幸福城市排行榜上，位于榜單前列的一般都是公認的宜居城市。一些超大型城市由于人口過于密集、交通擁堵、空氣質量差、城市病突出等原因，幸福排名低于一些中小城市。因此建設幸福城市，需要以“衛生城市”、“文明城市”、“美麗城市”為發展導向。國內一些幸福省市實踐的例子表明，區域差距得到一定程度的縮小，區域協調明顯改善。從“共同富裕”發展理論的指導思想看，從“不患寡而患不均”的社會心理看，從全面建成小康社會的要求來看，大力推進區域一體化，統籌城鄉均衡發展都是重要的突破口。因為幸福城市不能再走城鄉二元結構的老路，不能僅僅把“幸福城市”理解為“幸福城區”、“幸福市區”，必須城鄉一盤棋。著名學者夏書章（2011）也特別提到，建設幸福城市切忌城鄉對立，要不斷縮小城鄉差距，促使城鄉同步協調發展［5］。鑒于此，在新型城鎮化的背景下，一方面，政府應加大“三農”投入，挖掘農民財產增收潛力，建立扶貧開發長效機制，加快基礎設施及公共服務資源向農村覆蓋，不斷縮小城鄉差距。另一方面，合理有序引導農民進城，穩步推進新型城鎮化。政府應當大力推進基本公共服務均等化，統籌教育、醫療、文化等公共資源在各個行政區域之間的均衡配置，不搞錦上添花、資源堆積的“面子工程”、政績工程，多做雪中送炭、均勻撒鹽的實事好事。

（三）加強法治建設，維護社會公平正義

市場經濟歸根結底是法治經濟。在民眾的法治意識、民主意識不斷高漲的今天，政府必須轉變職能，努力建設法治政府，加強依法行政，切實維護社會公平正義。學者江啟疆（2012）認為社會分配公平與否是考量幸福廣東的特定指標，把依法行政作為政府行使權力的基本準則［6］。幸福城市需要公平正義來提升城市的歸屬感和認同度、滿意度。地方黨委和政府要加強對依法治市工作的領導，把建設法治城市納入重要議事日程。強化依法治市制度建設和機構保障，明確和落實責任，建立促進依法治市的考核評估長效機制，扎實推進法治政府建設。健全完善公民有序政治參與制度，拓寬公眾參與渠道，提高重大決策的社會參與度，廣納民意，開門立法。維護法律威信，嚴格公正執法，及時懲處違法，凈化社會風氣，為幸福城市建設保駕護航。

（四）創新社會管理，促進社會和諧

加強和創新社會管理是時代的必然要求，建設公共服務型政府是這一目標的具體落實。緊扣科學發展的執政方針，充分踐行“以人為本”的施政理念，通過建設幸福城市來推進城市治理的制度創新，確立社會治理的新思維，拓展民間組織和社會公眾參與的新途徑，鼓勵居民以主人翁的態度積極參與城市治理，積極構建政府與社會組織良性互動、協調合作的新型關系，建立社會民眾、社會組織與政府部門之間信息交流暢順機制。共建共享，共同參與共同發展，確保居民成為城市公共治理的執行者和最終受益者。改變“管、卡、盯、防”的舊思維，形成“歡迎、信任、溝通、服務”的新模式。重視本地居民的合理利益訴求表達，有序推進外來人口的本地融合，維護外來務工人員合法權益，以開放、包容、接納的態度吸引人才安居樂業，提高幸福城市的吸引力和凝聚力。

（五）加強心理疏導，促進城市認同

社會心理疏導有助于凝聚社會共識，穩定社會秩序，規范社會行為。面對價值觀念的多元化，以及由此形成的社會心態的復雜化、多樣化、階層化這一態勢，建設幸福城市必須重視社會心理疏導的作用。擴大文化、宣傳和教育手段，健全心理咨詢和健康教育體系，發展壯大心理健康服務專業隊伍，加強心理疏導公共服務供給。政府可在加強社會心理疏導方面多措并舉。一方面要加強直接的心理疏導以調適民眾心態，通過“攻心改觀”以加強“主觀意識”建設，提高城市的凝聚力和認同度；另一方面，還需要減輕社會消極心理壓力源，減少社會負面情緒的傳播和蔓延，通過“軟硬兼施”以加強“客觀存在”建設，提高城市的滿意度［7］。總之，重視并積極發揮社會心理疏導的作用，有利于增進不同階層社會心態的積極化、合理化和融合化，最終形成理性平和、積極向上的社會心態整體格局。有利于推動幸福城市建設共建共享，也有利于提高幸福城市建設成效。

參考文獻：

［1］［5］夏書章．略論幸福城市的建設與治理［J］．中國行政管理2011，（6）

［2］韓康．構建中國幸福城市評價指標體系［J］．國家行政學院學報2012，（5）

［3］岳經綸，鄧智平．完善幸福廣東指標體系的思考［J］．華南師范大學學報（社會科學版），2012（5）

［4］黎昕，賴揚恩．國民幸福指數指標體系的構建［J］．東南學術，2011，（5）

［6］江啟疆．幸福廣東建設應遵循的基本原則［J］．廣東社會科學2012，（5）

［7］秦攀博，秦桂平．在建設幸福城市中構建社會心理疏導機制［J］．攀登2014，（6）

（責任編輯：盧小文）

【中圖分類號】F299.2

doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2015.03.018

作者簡介：秦攀博，廣州行政學院（市委黨校）講師，主要研究政治發展與社會管理。秦桂平，廣東科貿職業學院講師，主要研究文化發展與社會管理。

【基金項目】廣州市哲學社會科學“十二五”規劃課題（項目編號14Q27）、廣東省黨校（行政學院）系統哲學社會科學“十二五”規劃課題（項目編號13SH03）階段性成果。

The Evaluation System of Happy City

Qin Panbo， Qin Guiping

Abstract：Building happy city has become a pursuit for both academic studies and local governments. The paper explores the connotation， meaning and principle of happy city， establishes a comprehensive evaluation system， defines first and second class indicators， designs effective statistical methods， and carries out appraisal for the system. It finally discusses path selection of building a happy city.

Keywords：happy city， evaluation system； building