沖突與合作：多元主體介入城市社區治理的困境與創新路徑

◎ 張紅霞

一、轉型期城市社區治理的多元主體

當前隨著我國社會轉型的深入，利益分化日趨明顯、利益關系格局持續變化、社會矛盾凸顯，在城市社會，隨著單位制的解體，社區成為基層社會治理和居民生活的基本單位。社區治理體制在社會整合與化解社會矛盾中的作用不斷加強，彌補了由于“單位制”解體出現的組織形式的缺損和社會階層分化造成的裂痕，在維護基層社會穩定中發揮著日益重要的作用。從目前來看，在運作實踐上，我國社會治理體制的基礎基本實現了從“單位”到“社區”的轉變，社會治理的重心也逐漸從單位體制下的“工作場所”向市場經濟條件下的“居住場所”轉移[1]。城市社區作為社會治理的重要戰略空間，在國家推進“治理體系與治理能力現代化”的過程中，正成為社會治理體制改革與創新的重要載體。

隨著住房商品化的改革，物業公司進駐城市新建社區，城市社區單一治理主體的局面被打破，物業公司逐漸成為社會治理體制中的基本組織之一。從調查來看，在城市的商品房社區中，物業公司、居委會、業主委員會等構成了社區治理的多元主體。由于中國城市社區建設的歷史較短，社區治理的模式一直處于在不斷探索中，加之社會轉型的深入，社區逐漸成為各種利益訴求的聚集點。物業公司、居委會、業主委員會等自治組織這一系列多元主體的介入給并不成熟的城市社區治理體制既帶來了機遇也帶來了治理困境與張力。物業公司作為經濟組織、居委會作為承擔行政職能的自治組織、業主委員會作為代表居民利益的自治新型組織，在社區治理體制中，在滿足居民利益需求、構筑基層秩序方面是否能順利合作、溝通，成為社區治理中的問題之一，如何理順三者的關系、如何處理多元主體中的居民利益訴求、如何統領社會治理的架構成為多元主體背景下社區治理需要關注的重要內容。

二、多元主體介入城市社區治理的沖突與困境

（一）多元主體角色不明、社區治理效率低下、居民利益被空置

物業公司、居委會、業主委員會等自治組織作為社區治理的主體從職能、角色、運作機制等來看，三者既有運作機制的區別也有組織目標的重大差異，在目前治理體制下，三者的沖突與張力成為社區治理中需關注的重要問題。物業公司作為自主經營、自負盈虧的經濟實體，盈利是其參與社區治理的主要目的。當前我國的物業管理法規還不盡完善，作為經濟組織，物業公司在社區治理體制中很多方面處于權力的優勢地位。居委會在法律定位上是居民“自我管理、自我服務”的群眾性自治組織，負責對社區的全面管理，權力來源于群眾的賦予和上級行政組織的認同，在實際運作中，居委會很多事情是為街道負責，承擔了大量的行政職能。以業主委員會為代表的其他組織是社區治理的主體之一，業主委員會屬于新型自治組織，很多業主委員會的產生, 一方面來源于業主的利益需求，另一方面也來自政府的號召, 但是從目前來看，業主委員會力量弱小，即使存在業主委員會也形同虛設[2]。

在當前社區治理多元主體中，居民委員會、業主委員會和物業管理公司分別從社區治理、自治治理和專業治理的角度在相互博弈的過程中從事社區治理以及為居民提供相應服務，但是由于這三種不同的治理主體都有著自己不同的利益和不同的治理原則與路徑，在社區中并未有構建和諧的治理格局，一些矛盾和沖突也導致了社區治理效能的低下[3]。在社區治理體制中，物業公司進駐社區對轄區內的硬件進行管理、對居民進行服務本應通過與居委會的合作使社區治理更加完善，但是由于體制不順、規則不明等原因，社區治理的多元主體之間存在缺乏有效溝通與合作、權力地位不對等，存在一定的矛盾沖突，多元主體的社區治理體制也沒有滿足居民的利益訴求。在治理實踐中，居委會作為群眾組織，負責對社區事務的全面管理，作為自治組織具有強烈的行政色彩，居委會很多方面變成了政府行政的末梢，繁重的行政事務使得居委會無暇顧及居民社區服務等工作。居委會作為居民自治組織權力來源本應是群眾的賦予，但是在實際中卻來自于上級政府的界定。并且居委會沒有獨立的經濟來源，資金主要來自于上級的撥款，這也造成了居民會角色的混亂[4]。一些調查發現由于居委會遠離社區居民服務，居民對居委會的歸屬感和認同感并不強。物業公司作為經濟組織主要是根據合同契約為業主提供相應服務，主要負責對小區的硬件設施進行維護、車輛進出進行管理、治安進行防護、小區環境進行保潔等等。作為經濟實體，盈利是物業公司存在的核心目標，也是其在社區行動的一切動力。由于物業公司每月都要向居民收取一定的物業費用，在這種情況下，居民對物業公司的管理狀況密切關注，在收費與提供服務方面，物業與業主的利益沖突較多。從目前來看，代表業主權益的業主委員會力量弱小，在社區治理中名不副實，行政化的居委會終日疲于迎接上級行政部門的各種檢查，不受監督與制約的物業公司則只顧“悶聲發大財”。在如此的社區治理狀態下，原本基于“權力相互制衡”而設計的社區治理三主體模式幾近名存實亡。社區治理三主體的角色錯位和三主體邊界的模糊化使得社區治理的有序化陷入困境[5]。

（二）物業公司經濟強勢，缺乏監管

物業公司雖然在我國出現的比較晚，但是從物業公司的發展來源看，不少是由政府機關或一些國有企業直屬的房屋管理部門改制而來，有的是源于房地產開發商的附屬機構，這不僅使物業公司勢力強大，而且物業公司參與社區治理摻雜著一些行政部門或開發商的利益。在物業管理運作機制中也并完全按照市場化的原則進行運作。物業公司的來源背景使得物業公司在多元主體中處于強勢地位，在物業管理或服務尚未完全市場化的情況下，物業公司的服務行為也并未按照等價交換的原則進行服務，也更沒有從業主的利益出發，在很多情況下是從行政部門、房地產開發商及其自身的利益出發。在多元主體中，物業公司由于體制、機制的不健全，目前很多物業公司存在侵犯業主利益的現象。從調查來看，很多商品房社區的業主都普遍反映物業公司存在高收費、低服務，業主普遍對物業公司不滿意，但是由于物業公司的強勢地位，業主感覺勢單力薄，對物業公司的強勢行為很無奈。由于業主委員會的力量弱小而居委會主要忙于行政事務，導致物業公司的行為缺乏有效監管。作為有償公共服務的提供者，物業與業主之間的關系是平等主體間的交易關系。但在當前的社區治理實踐中，物業公司卻處于霸權地位，業主沒有討價還價的能力。在實際操作中，作為服務提供方的物業公司因權力的非對稱性而有機會且有能力凌駕于業主之上，致侵犯業主合法權益的事件時有發生，使業主與物業公司之間經常處于一種敵對的狀態[6]。

近年來由于家庭購置汽車數量的增加，車位成為很多社區治理中的核心問題之一，物業公司為多收費肆意改建公共用地成停車位、車位費亂漲價等成為業主與物業公司矛盾的關鍵所在。很多情況下，業主四處投訴卻無法阻止物業公司的侵權行為，這最終導致業主對目前的社區治理體制不滿意，也成為影響社區和諧與穩定的首要因素之一。從調查來看，社區居委會對住宅小區的業主與物業管理公司之間矛盾的調節力度不夠，也缺乏對物業公司的監管方式，大部分社區都是等業主和物業公司矛盾愈演愈烈后才進行調節，居委會作為群眾自治組織，也缺乏對物業公司與業主矛盾調節的強有力的權力來源，很多物業公司并不聽從居委會的意見。在居委會的不斷行政化及業主委員會力量弱小的情況下，物業公司成為社區治理中凌駕于業主利益與居民利益之上的組織。

（三）社區治理缺乏明確的法治法規

推進依法治理是新時期的社會需求，但是從目前來看，在社區治理方面我國的法治化進程還有待推進。從法律條文來看僅有與此相關的《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會組織法》 (1989年)和《物業管理條例》。《城市街道辦事處組織條例》只是大致規定了街道辦事處指導居委會工作，除此之外沒有任何其他涉及社區治理的規定。《城市居民委員會組織法》主要規定了居委會的任務，而在有關社區的性質、社區與外部社會的關系、社區的功能，以及不同治理主體之間的職責分工等方面均缺乏具體詳細的法律規范。并且在政府角色方面，并沒有相應的法律規范對政府如何介入社區治理進行詳細的規制。只是在《居委會組織法》中規定政府對居委會的工作給予指導、支持和幫助，關于如何幫助、指導沒有有明確的說法。對政府和居委會在社區治理中角色和職能的界定均是抽象和模糊的，只是大致界定居委會協助政府或者它的派出機關開展工作[7]。在我國城市社會，物業公司是隨著住房商品化而出現的新生事物，有關的法律、法規不健全，有關物業公司的服務、收費、實際運作模式、監管等處于探索中。由于很多物業公司在來源上存在和行政部門或房地產開發上的千絲萬縷的聯系，目前的《物業管理條例》也缺乏對物業公司進行制約與監督的有效條款，對于業主維權沒有詳細且明確的法律條文。在社區治理中，缺乏對社區業主委員會等自治組織的有效支持，無論在政策還是在資金來源上，政府沒有制定對社區自治組織的支持措施如社會捐助政策等，從而導致業主委員會等自治組織力量弱小、缺乏資金來源，最終背離了組織的宗旨。最后是政府的監管缺位。對于物業公司、居委會、業主委員會等在社區的治理實踐，缺乏相應的監管法規、政策、制度。導致在實際運行中，居委會忙于行政事務，物業公司凌駕于業主利益至上，業主委員會不能真實表達民意。

三、構建城市社區治理新秩序

（一）健全社區治理的法制、法規、依法治理

當前時期，推進依法治理是新時代急切的社會訴求。社區治理是社會治理的基礎，為了滿足社區治理秩序整合的需要和居民多元化的利益訴求，必須推進社區治理的法治化進程，完善社區治理的法律、法規，并進行依法治理。具體而言，首先要在法律條文中明確政府在社區治理中的責任、角色，以及如何對居委會、業主委員會、物業公司的治理行為進行有效監管。居委會作為群眾自治組織，要對其在社區治理中的角色與行為進行重新法律定位，要還居委會作為社區居民利益的代言人、社區服務的提供者與政府管理者助手的真正角色。其次，對物業管理條例要重新進行修訂，進一步細化物業公司在社區收費、服務等內容，增加業主對物業公司服務監督的權利，對于近年來物業公司與業主矛盾的核心點要重新進行法律界定。同時增加居委會、業主等對物業管理監督、制衡的權利。對于業主委員會等自治組織，為滿足居民的權益需求，政府應該大力支持，在相應的法律、法規、政策資源等方面給予明確的支持。在社區治理方面，要給予居民參與社區事務的正確渠道，通過法治化的社區參與，提高社區治理的效果和水平。

（二）明確多元主體的權責與角色、促進多元主體的溝通與合作

為有效推進多元治理主體下社區治理的有效性，必須對多元主體的權責關系進行進一步明確，并建立相應的監督制衡機制，在具體事務上展開合作、交流。具體而言，要重新確認居委會的角色，作為政府治理基層社區的助手，居委會應代表政府權威扮演好監督物業公司與業主的服務關系，減少物業公司和業主的矛盾沖突。同時居委會應從居民利益出發，做好公共服務，適當減少所承擔的行政事務。在具體的治理中，居委會、物業公司以及業主委員會等要充分合作、交流，在社區治理目標上達成一致，在服務中展開有效銜接。

面對物業公司的霸權地位應適當控制物業公司的權力，尤其是物業公司的收支要接受業主的監督、物業公司的收費項目要經過業主委員會的討論、決議。對于社區內物業公司的選取要給予業主選擇權，物業公司的保潔、治安、硬件維護等服務項目，每年制定一定的考核與監督機制，如果物業公司服務不到位，業主有權停止繳納一定的物業費。為有效提高物業公司的服務意識，要提高業主委員會的地位，改變其形同虛設的局面，擴大業主委員會的權限，要明確業主與物業公司是一種地位平等的買賣關系。基于此，業主委員會應該實質化、法人化，以徹底改變物業公司與業主之間的權力不對等狀態；適當限制物業公司的收取費用的使用權限，以此來約束物業公司的行為；業主委員會應該按與物業公司對等的地位進行組織建構，配備專門的工作人員和辦公場所，管理經費和工作人員的薪酬從物業管理費中按比例提取；物業公司的重大經費支出需由業主大會表決；業主委員會的權力和權威應該得到政府強力部門的支持[8]。理順業主與物業公司之間的平等的委托—代理關系，讓業主有能力有機會維護自身的權益。

（三）培育社區意識、提高居民參與社區治理的能力

居民的有效參與是良好的社區治理秩序的基礎，也是形成社區凝聚力與歸屬感的核心。社區治理的最終目的是在基層社區形成良好的秩序，促進社區的發展、滿足居民的權益需求。在目前城市社區中，普遍存在社區參與不足的局面，很多居民認為社區治理是政府的事情與自身無關，這在一定程度上影響了社區的治理效果。通過居民廣泛的參與社區治理，可以有效推進社區治理的有效性，并能使靜態的治理演變成動態的過程。應加強居民的社區參與意識，發揮居民的積極性與主動性，發揮居民對社區的主人翁精神。通過社區參與提高社區公共事務決策的有效性，并可以對居委會、物業公司、業主委員會的社區行為進行監督，通過動態的意見反饋，可以在第一時間獲知社區治理與服務的效果，提高社會治理的居民滿意度，化解基層矛盾。同時居民在社區參與中也可以培養對社區的情感，在歸屬中找到積極投身社區建設的動力。從而使城市社區成為人類生活與精神歸屬統一的安定有序的生活共同體。

四、結論與思考

社區治理是有效整合基層秩序推進社會和諧穩定的基礎。在轉型期，城市社區作為社會治理的重要戰略空間，在國家推進“治理體系與治理能力現代化”的過程中，正成為社會治理體制改革與創新的重要載體。隨著住房的商品化改革，物業公司逐漸進駐城市社區成為社區治理的主體之一，在此局面下，居委會、物業公司以及業主委員會所代表的自治組織都成為了社區治理的主體，面對社區主體多元化的格局，社區治理體制呈現出多元張力的局面。多元主體之間存在一定的矛盾與沖突，多元主體角色不明，導致了社區治理效率低下、居民利益被空置。物業公司經濟強勢，缺乏監管，社區治理缺乏明確的法治法規，在一些程度上造成了社區治理的無序化。構建城市社區治理新秩序應健全社區治理的法制、法規、依法治理，明確多元主體的權責與角色，培育社區意識、提高居民參與社區治理的能力，從而使社區既滿足基層秩序整合的需求，又成為人類生活與情感歸屬的生活共同體。

[1]李璐.利益分化時代的城市社區管理體制創新研究——以廣州、深圳“居站分設”模式為例[J].理論導刊,2012(7):24.

[2]李江新.社區管理三大參與主體分析:基于多元共治的視角[J].學術界,2011(5):80-81.

[3]史云貴.當前我國城市社區治理的現狀、問題與若干思考[J].上海行政學院學報,2013(2):91.

[4][6]張紅霞.轉型期城市社區多元主體治理的困境分析[J].現代商貿工業,2014(12):42-43.

[5][8]覃安基.我國社區管理中存在的主要問題及其解決途徑[J].城市問題,2012(5):78-79.

[7].陳天祥,楊婷.城市社區治理:角色迷失及其根源——以H市為例[J].中國人民大學學報,2011(3):130-131.