店口樣本：小城鎮(zhèn)發(fā)展的新路徑

◎ 劉 林

一、引言

十八大報(bào)告提出的新型城鎮(zhèn)化，其核心要義在于拋棄以往大拆大建的造城運(yùn)動(dòng)，轉(zhuǎn)變粗放的“土地城鎮(zhèn)化”為“人本城鎮(zhèn)化”，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。而在新型城鎮(zhèn)化背景下，走優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)的道路是一條切實(shí)可行的路徑。一方面，面對(duì)蔓延加劇的大城市病，小城鎮(zhèn)則更顯活力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平提高1個(gè)百分點(diǎn)，小城鎮(zhèn)貢獻(xiàn)率達(dá)到了55%[2]；另一方面，小城鎮(zhèn)的優(yōu)先發(fā)展也將有利于優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大量和快速吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，通過(guò)就地就近人口的城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略[3][4]。

當(dāng)前，各地新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正如火如荼地展開(kāi)，在這方面，浙江省一馬當(dāng)先，率先探索具有自身特色的新型城鎮(zhèn)化道路。2007年，浙江省率先出臺(tái)“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”新政，提出要分階段分批培育200個(gè)布局合理、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、特色明顯和輻射能力強(qiáng)的現(xiàn)代化小城市[5]。2010年，浙江省在200個(gè)省級(jí)中心鎮(zhèn)發(fā)展和改革的基礎(chǔ)上選擇各方面較好27個(gè)小城鎮(zhèn)啟動(dòng)小城市培育試點(diǎn)工程[6]。經(jīng)過(guò)三年的孵化，試點(diǎn)之一的店口憑借自身的優(yōu)勢(shì)，不斷創(chuàng)新發(fā)展模式，打造出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的店口樣本。本文即是對(duì)此進(jìn)行觀察和思考。

二、店口的城鎮(zhèn)化樣本觀察

店口，諸暨市北部下轄小鎮(zhèn)，區(qū)域面積105.7平方公里，其中建成區(qū)面積近14平方公里，本地戶籍人口6.4萬(wàn)、外來(lái)人口7.6萬(wàn)，目前已擁有7家上市公司，2家中國(guó)500強(qiáng)企業(yè)以及數(shù)量眾多的規(guī)模企業(yè)，初步形成了銅加工、汽配、制冷、節(jié)能環(huán)保裝備等多元化產(chǎn)業(yè)格局，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力已多年穩(wěn)居紹興小城鎮(zhèn)第一，小城市培育試點(diǎn)前列，店口鎮(zhèn)從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)，再?gòu)某擎?zhèn)到小城市，城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)值得稱道。

（一）店口的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式

1.典型模式介紹

店口特色的新型城鎮(zhèn)化樣本可以概括為產(chǎn)業(yè)與城市互促共進(jìn)的模式。店口鎮(zhèn)以工業(yè)為主導(dǎo)，主張產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，以產(chǎn)業(yè)集聚推動(dòng)城市發(fā)展，城市發(fā)展帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，產(chǎn)城融合培育新城，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)城市良性循環(huán)。在這個(gè)過(guò)程中，一方面，通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚為小城市發(fā)展集聚人口；另一方面，通過(guò)民資造城，以城養(yǎng)城的方式為小城市建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，為產(chǎn)業(yè)提升吸引、留住人才。

2.錢、地、人、權(quán)的辯證法

店口的城鎮(zhèn)化探索，一直踩在省級(jí)戰(zhàn)略的鼓點(diǎn)上，獲得了由上而下的推動(dòng)力，與此同時(shí)，它也通過(guò)基層突破的方式為我們提供了一個(gè)新的辯證法視角，破解的正是城鎮(zhèn)化中最重要的四個(gè)“牛鼻子”——錢、地、人、權(quán)[7]。

錢——上與下。投資1.5億元落成的ShoppingMall銘仕廣場(chǎng)、2.2億元萬(wàn)利來(lái)大型現(xiàn)代化廣場(chǎng)，以及耗資5億元嘉凱城·城市客廳的商貿(mào)綜合體，錢從哪里來(lái)？?jī)H僅依靠政府，不僅不可能，而且極不現(xiàn)實(shí)。在這個(gè)過(guò)程中，店口充分利用上與下的動(dòng)力成為其破解之道。從省級(jí)中心鎮(zhèn)到小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)，店口在上級(jí)政府的重視下，享受一級(jí)財(cái)政體制和稅費(fèi)返還機(jī)制以及省、市小城市專項(xiàng)配套資金。政策借力帶來(lái)店口鎮(zhèn)可用財(cái)力的增加，但是這些資金顯然不能滿足城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)的資金缺口。店口充裕的民資，無(wú)疑成為店口城鎮(zhèn)化建設(shè)投資的重要來(lái)源。近年來(lái)，店口鎮(zhèn)積極實(shí)施投融資體制改革，大膽嘗試“民資造城”，通過(guò)民間資本投資建設(shè)教育文化體育等公共設(shè)施，建成全省首個(gè)鎮(zhèn)級(jí)日處理能力30噸的垃圾焚燒廠、全省首條鎮(zhèn)級(jí)天然氣管網(wǎng)等等，使城市公共設(shè)施配套不斷完善，市民生活品質(zhì)亦向城市接近[8]。

地——粗與精。土地是小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)要素，只有破解這個(gè)命題，小城鎮(zhèn)建設(shè)才有根本。2009年，店口出現(xiàn)土地利用效益下滑的趨勢(shì)，店口鎮(zhèn)政府才逐漸意識(shí)到過(guò)往粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和閑置浪費(fèi)現(xiàn)象帶來(lái)的土地緊迫性。土地困境逼迫店口開(kāi)始轉(zhuǎn)變。于是店口提出兩條用地原則：以畝產(chǎn)稅收和畝產(chǎn)的投資強(qiáng)度作為企業(yè)用地的必備條件，不僅如此，店口還實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，打造高新產(chǎn)業(yè)名城。從2009年之后，店口開(kāi)始了質(zhì)的變化，工業(yè)用地開(kāi)始下降，但稅收卻增長(zhǎng)了近3倍[9]。與此同時(shí)，在住宅用地方面，店口已對(duì)農(nóng)村宅基地的審批進(jìn)行限制，鼓勵(lì)更多農(nóng)民購(gòu)置商品房居住，同時(shí)，推出宅基地置換和農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房補(bǔ)貼政策，緩解宅基地指標(biāo)緊缺，改善人居環(huán)境。

人——內(nèi)與外。小城鎮(zhèn)建設(shè)的核心問(wèn)題是人，其要求就是要能聚集人，在店口，產(chǎn)業(yè)集聚帶來(lái)人口的集聚，如何讓更多的人愿意來(lái)、留得住考驗(yàn)著地方政府的智慧。針對(duì)此，店口提出了“本地農(nóng)民市民化，外來(lái)人口本地化”城市化策略，堅(jiān)持人本理念，提升優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，構(gòu)建就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、維權(quán)、解困等“八大惠民網(wǎng)絡(luò)體系”，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民實(shí)現(xiàn)了就地城鎮(zhèn)化，享受到了與城里人一樣的生活。同時(shí)對(duì)于7萬(wàn)外來(lái)建設(shè)者龐大群體，店口也給出了新的同城待遇安排。投入財(cái)政資金，構(gòu)筑起針對(duì)新店口人的社保體系，推出“惠民卡”，新店口人在醫(yī)院、就醫(yī)、學(xué)校求學(xué)，無(wú)需再支出額外的費(fèi)用。另外實(shí)施新店口人安居工程，補(bǔ)助優(yōu)秀新店口人購(gòu)房落戶[10]、創(chuàng)新外派警務(wù)協(xié)管新店口人、積極為新店口人搭建產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，打造365人墻、新店口人之家，給新店口人以“同城待遇”。城市化，關(guān)照到了人的因素，這條路徑就有了幸福感。

權(quán)——放與收。在店口大舉造城的背景下，囿于鎮(zhèn)級(jí)建制，始終處于責(zé)大權(quán)小，功能弱的境地，“小馬拉大車”的困境顯然已經(jīng)無(wú)法滿足小城鎮(zhèn)建設(shè)的需要。站在新的起點(diǎn)上，店口充分利用強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)契機(jī)、自上而下制度創(chuàng)新釋放市場(chǎng)活力，讓資金、土地、人才等要素充分涌流，取得了較好的成效。入選小城市培育試點(diǎn)后，店口享受著浙江省在地權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)方面出臺(tái)一系列配套政策。在土地要素保障上，單獨(dú)切塊，優(yōu)先安排土地，諸暨市每年計(jì)劃安排全市10%的建設(shè)用地指標(biāo)用于小城市培育。在財(cái)權(quán)上，以2010為基礎(chǔ)年，一定3年不變，設(shè)立金庫(kù)的一級(jí)財(cái)政體制，稅費(fèi)3年全額返還，土地出讓凈收益留成部分和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，全額返還。 另外，店口被賦予縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、安監(jiān)等部門在鎮(zhèn)里設(shè)立了分局，以鎮(zhèn)管理為主，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)高配，一系列行政審批權(quán)限下放[11]，5000 萬(wàn)元以下的投資項(xiàng)目鎮(zhèn)里可以拍板，不再需要市里的審批，等等。管理權(quán)限的擴(kuò)大，在一定程度上提升了鎮(zhèn)政府的社會(huì)治理的能力。

（二）新型城鎮(zhèn)化探索的店口啟示

1.注重人的城鎮(zhèn)化

店口十分重視興城引智、引人。通過(guò)實(shí)施新店口人與本地居民平等、統(tǒng)一的“同城同待遇”政策，打造平等之城，為小城市發(fā)展提供有力保障。城市實(shí)際上是一個(gè)彼此相互關(guān)聯(lián)的人類群體，因此，新型城鎮(zhèn)化要更加強(qiáng)調(diào)發(fā)展理念從“以物為主”向“以人為本”轉(zhuǎn)變。第一，保障生活融入。小城鎮(zhèn)發(fā)展并不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為將農(nóng)業(yè)戶籍城鎮(zhèn)化，而是要通過(guò)推進(jìn)戶籍制度改革，完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)保障和權(quán)益保障，讓更多的人可以在城鎮(zhèn)中有穩(wěn)定的工作，能生活。第二，健全公共服務(wù)均等化。一方面，小城建建設(shè)要加大公共財(cái)政對(duì)民生保障的支持力度，使進(jìn)城人口享受到基本的公共服務(wù)；另一方面，要不斷完善同城同待遇機(jī)制，使進(jìn)城人口可以享受到和本地居民均等的醫(yī)療、教育、住房、計(jì)劃生育等公共服務(wù)，同時(shí)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從多方面提高服務(wù)水平，提升進(jìn)城人口的幸福指數(shù)。第三，注重文化融入。由鎮(zhèn)變城，轉(zhuǎn)變的核心因素是人，城市生活上要更加注重人的文化融入，尊重外來(lái)人口的思想觀念，改變對(duì)外來(lái)人口的具有歧視性的稱呼，強(qiáng)化文化融合互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)其生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，為他們?nèi)姘l(fā)展提供更多的機(jī)會(huì)和可能，讓其產(chǎn)生歸宿感和幸福感，唯有人民受益，才能真正體現(xiàn)新城鎮(zhèn)化的核心價(jià)值[12]。

2.產(chǎn)城融合，相輔相成

店口的產(chǎn)城融合帶給我們?cè)S多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。產(chǎn)業(yè)支撐是小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)，小城鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)需要產(chǎn)業(yè)化的支撐。通過(guò)做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)，提升區(qū)域綜合實(shí)力，為城鎮(zhèn)化的推進(jìn)提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。城市與產(chǎn)業(yè)是相伴而生，共同發(fā)展的，產(chǎn)城融合只有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城市功能的融合，空間整合，城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化對(duì)應(yīng)匹配度，才能達(dá)到以產(chǎn)促城，以城興產(chǎn)的目的。城市缺少產(chǎn)業(yè)的支撐，即便再漂亮，也只是“空城”，產(chǎn)業(yè)缺少城市依托，即便再高端，也只能“空轉(zhuǎn)”[13]。以產(chǎn)城融合推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的互動(dòng)發(fā)展是小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的路徑。

3.市場(chǎng)導(dǎo)向，民資造城

小城鎮(zhèn)建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程，可以說(shuō)，市場(chǎng)為小城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐。店口這片經(jīng)濟(jì)熱土早年就接受“溫州模式”市場(chǎng)的洗禮，店口人四處跑供銷，從資源的優(yōu)化配置，到競(jìng)爭(zhēng)，到創(chuàng)業(yè)，市場(chǎng)意識(shí)濃厚的店口由此形成了強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)集群。一方面，產(chǎn)業(yè)培育是小城鎮(zhèn)的立鎮(zhèn)之本，小城鎮(zhèn)建設(shè)中，要堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，通過(guò)合理的規(guī)劃，培育有地方特色的產(chǎn)業(yè)，逐步形成“一鎮(zhèn)一品”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)品。另一方面，產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展也為城鎮(zhèn)的建設(shè)提供了強(qiáng)有力的民間資本，政府應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投資小城鎮(zhèn)建設(shè)，把能交給市場(chǎng)的社會(huì)事業(yè)全部交給市場(chǎng)，通過(guò)BT、BOT市場(chǎng)運(yùn)作的形式參與投資運(yùn)營(yíng)，讓政府和私營(yíng)資本進(jìn)行合作，讓市民共享市場(chǎng)興城的紅利。

三、結(jié)語(yǔ)

產(chǎn)業(yè)化與城市化是小城鎮(zhèn)發(fā)展的兩翼，正是基于兩者互動(dòng)發(fā)展的路徑，當(dāng)?shù)卣诺靡越柚e累豐富的民間資本，掀起一場(chǎng)全新的“民資造城”運(yùn)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了店口由鎮(zhèn)到城的蛻變，打造了新型城鎮(zhèn)化的店口樣本。2014年，店口小城市培育試點(diǎn)進(jìn)入第二輪“三年計(jì)劃”，從省中心鎮(zhèn)到諸北小城市，再到諸北新城，店口的小城鎮(zhèn)建設(shè)仍在加速，但與新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃要求仍有一定差距，小城鎮(zhèn)建設(shè)與現(xiàn)代化小城市目標(biāo)仍有距離，未來(lái)店口更需要在人口集聚、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城市管理方面有所突破，一個(gè)頂級(jí)全新的店口新城正在醞釀中。

（一）提升人口的集聚率和質(zhì)量

按照規(guī)劃，到2020年，店口的常住人口將達(dá)到16萬(wàn)，城市化率65%，未來(lái)店口要集中做好輻射于小城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口市民化的身份轉(zhuǎn)變問(wèn)題。第一，繼續(xù)提升小城鎮(zhèn)建設(shè)品質(zhì)和公共服務(wù)方面的吸引力，降低農(nóng)民進(jìn)城生活成本，突出做好本地人口集聚以及已進(jìn)城但沒(méi)有真正融入城市生活的“半城鎮(zhèn)化”群體的文章。第二，城鎮(zhèn)化不可能消滅鄉(xiāng)村，堅(jiān)持城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，復(fù)制“牛皋社區(qū)”整村置換經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)條件成熟的舊村向社區(qū)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)人口集聚，實(shí)現(xiàn)就地享受與城市市民同等的公共服務(wù)。

（二）產(chǎn)業(yè)的升級(jí)之道

加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)是店口實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群向產(chǎn)業(yè)名城跨越的根本途徑，第一，針對(duì)部分工業(yè)村家庭工廠“低、小、散”產(chǎn)業(yè)分工布局，通過(guò)培育市場(chǎng)進(jìn)行集聚，打造區(qū)域品牌進(jìn)行抱團(tuán)升級(jí)，培育一批具有塊狀產(chǎn)業(yè)特色的創(chuàng)微企業(yè)集聚區(qū)。第二，傳統(tǒng)的汽配、制冷產(chǎn)業(yè)重在升級(jí)而非轉(zhuǎn)型，借鑒“第三意大利”案例中發(fā)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)科技創(chuàng)新，政策引領(lǐng)，讓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)成為有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。第三，以解放湖高新園區(qū)為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)主平臺(tái)，著力發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，培育附加值高、技術(shù)含量高的新興產(chǎn)業(yè)助力轉(zhuǎn)型[14]。

（三）城市管理向精細(xì)化轉(zhuǎn)變

小城鎮(zhèn)規(guī)模的迅速擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)的快速集聚、建成區(qū)的功能混亂以及流動(dòng)人口的大幅度轉(zhuǎn)移使得小城鎮(zhèn)承載著巨大的城市管理壓力。店口在新一輪“三年行動(dòng)計(jì)劃”中，應(yīng)著重向城市管理精細(xì)化轉(zhuǎn)變，佛堂“全員全科網(wǎng)格化管理”為店口提供了很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒，店口應(yīng)結(jié)合實(shí)際，總結(jié)佛堂網(wǎng)格化的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，建立城市數(shù)字化網(wǎng)格管理平臺(tái)。借助平臺(tái)，對(duì)城市管理進(jìn)行重新的梳理，尋找管理的粗糙點(diǎn)，并從小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略目標(biāo)的定位抓起，層層細(xì)化到城市建設(shè)的各個(gè)方面，做細(xì)做實(shí)網(wǎng)格，建管并重，將管理水平提升到新的階段[15]。

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