社會轉型期政府職能轉變思考

■ 陳美霞（云南財經大學 昆明 650221）

經濟全球化對政府職能轉變的影響

經濟全球化的發展，將進一步深化中國在政治、經濟和市場等各方面的改革，特別是在經濟全球化大背景下，更加需要規范市場經濟秩序，從而促進國內區域經濟一體化的快速發展。在這樣的情況下，政府作為區域經濟發展的主體和推動者，政府應該也必須作出各職能轉變，才能順應市場經濟規律發展的變化，從而提高政府管理與服務的效率，以利于提高區域內的適應能力和遵循國際規則的慣例，最大可能地增強區域內市場經濟的競爭力。

（一）政府職能更多轉向社會公共政策的制定

李克強總理指出，加強社會管理和公共服務，是政府的重要職責。在經濟領域簡政放權的同時，為人民群眾提供優質公共服務的職責必須加強。隨著經濟全球化進程的推進，經濟體制改革的不斷完善和深化，此時的政府在政策制定過程中的地位與作用發生重大變化；正是在建立社會主義市場經濟實踐的推動下，政府職能才具有了轉變的現實必然性。而隨著經濟全球化的不斷深化，市場范圍由一個國家擴展到區域甚至世界，政策范圍也相應擴大，政府由過去計劃經濟時期唯一的政策制定者變為政策制定的合作者，與此同時行業組織等準政府的各機構主體在政策制定過程中的作用日漸增強。因此，政府在宏觀政策的制定要進一步減少對微觀事務的干預，從而營造公平競爭的市場環境，切實加強宏觀管理，此時管理方式的轉變對各部門、各級政府而言將面臨新的挑戰和考驗。

（二）經濟全球一體化下地方分權化改革趨于加強

隨著中國體制改革力度的加強，政府的地位逐步提高，地方分權化改革成為世界性的趨勢。隨著經濟全球化與區域一體化趨勢的不斷加深，一些傳統意義上的國家經濟主權向區域組織或國際組織讓渡。首先，經濟全球化背景下國際競爭越來越激烈，需要調動各級政府的積極性來提高本國的競爭力，向地方政府分權有利于調動其積極性；其次，政府通過提高管理與服務的效率，使本國市場具有更強的國際競爭力，從而在不違背國際規則的前提下最大可能地增強地方經濟的國際競爭力。因此，政府通過在公共服務領域內引入市場競爭機制，打破政府的壟斷，使公共服務供給更加市場化、多元化。

（三）政府日益重視全球化帶來的經濟安全問題

經濟全球化是一把雙刃劍，當它為各國帶來巨大的發展新機遇的同時，也帶來日益增加的風險。經濟全球化的發展是各區域經濟之間通過生產活動、市場活動，產品和產業緊密地聯系在一起。如果任何地區經濟運行出現問題，或者發生不可預測的事件，都將對本地區經濟運行帶來負面影響，這就要求政府提高應對各種社會經濟突發事件的能力，給政府職能的轉換提出了更高的要求。

全球化背景下政府經濟職能轉變面臨的挑戰

（一）社會轉型期政府職能轉變面臨市場化挑戰

中國經過30多年的市場化改革，政府管理經濟的職能和方式發生了許多重要變化，初步建立了以間接手段為主的宏觀調控體系和較靈活的微觀經濟干預。

傳統的計劃經濟時期形成的無序的行政審批制度，依然廣泛存在，并在轉型時期有不同程度的擴展，行政審批制度在缺乏有效的監督約束機制下，客觀上助長了尋租腐敗行為的發生，行政審批制度導致政府辦事效率低下。

（二）政府干預效率較低以致阻礙宏觀經濟的正常運轉

與市場機制不同，政府干預首先具有不以直接盈利為目的的公共性。一是缺乏競爭。由于政府干預的目的是為了彌補市場缺陷，并不以盈利為目的，所以，政府為彌補市場失靈，往往是通過直接干預，但是，由于政府宏觀調控的范圍和力度不足或方式選擇失當，反而不能夠彌補“市場失靈”維持市場機制正常運行的合理需要。比如對生態環境的保護不力，缺乏保護公平競爭的法律法規和措施，對基礎設施、公共產品投資不足。二是沒有采取激勵措施降低成本，因此，政府干預還具有壟斷性。這種沒有競爭的壟斷反而非常容易使政府喪失對效率、效益的追求，而缺乏競爭壓力必然導致低效率。最后，政府干預還需要具有高度的協調性。政府在實施調控中，需要由眾多的組織機構或部門來推動，政府通過協調這些機構部門間的職權劃分、協調配合、部門觀點，來影響調控體系的正常運轉。市場經濟中的政府干預以市場調節為基礎，政府對經濟活動的補充性調節，所以它必須以市場機制的存在和不斷完善為前提。

（三）弱化政府的微觀經濟干預職能

中國是從計劃經濟向市場經濟轉型的國家，由于采取漸進的轉軌方式，現階段的政府職能仍明顯地帶有計劃經濟的色彩。從遵循WTO規則的要求來看，應弱化政府的微觀經濟干預職能。政府應減少行政審批，這樣才能把政府從干預國企管理的重負中解脫出來。

因此，對于政府來說，如何處理好國際分工、國內協調、區域平衡，發揮地區的比較優勢，在經濟全球化進程中最大限度地取得分工利益，這是需要認真思考的問題。經濟全球化過程中，未來中國區域經濟的發展也離不開政府經濟職能的轉變。

全球化進程中政府職能轉變存在的問題

隨著全球化進程的加快，政府在政治和經濟等方面的改革力度越來越強，隨著經濟體制改革的不斷深入，社會轉型力度的加大，政府職能轉變先后經過數次規模較大的改革。在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關系上，要求政府必須在一定程度上具有社會管理創新意識和管理方式，進而使本國市場具有更強的國際競爭力。

（一）政府職能不明確導致越位與缺位問題突出

政府的越位是指政府的權限超過了其所管轄的范圍。做了不該做的事情以及管了政府本身不該管的事情，甚至是直接包攬了應由政府、企業、非政府組織各方協調、共同參與的混合性公共物品的生產，乃至本應由市場自身來進行的純粹私人產品的生產供應。政府直接參與企業生產經營的現象比比皆是，政府干預微觀經濟活動的現象屢見不鮮。

因此，經濟全球化進程中，一個轉型的社會里，政府把該管的管好才是稱職的政府，才能更好的實現其職能，無論是缺位還是越位，都會造成政府職能的偏離，給經濟發展和人民生活水平的提高造成阻礙。

（二）政企不分以致職責模糊不清

政府作為社會管理主體，本身的權力與責任不平衡，政府整體職能不規范。政府部門過多地參與企業的生產經營活動，干預企業的人事安排和內部管理，政府職能在一定程度上超越或代替了企業和市場的職能，此時的政府常常逾越權力界限，干涉本屬于企業、事業和社會的事務，這就是引人注目的政企不分、政事不分、政社不分現象。出現這種情況的重要原因是政府的角色尚未清晰，各級黨組織對政府部門的事務干預過多，這是導致政府職能轉變不到位的根本原因。

（三）政府公共服務職能弱化

隨著一些政治權力、經濟權力的不斷“下放”，一些地方政府部門出現了利益集團化的傾向，政府的權力來源于社會，理應為公眾提供滿足其生存和發展的公共產品和公共服務。但是地方政府在制訂政策、法規、規劃和發展戰略時，往往受部門和地區利益的驅使，做出一些違背公共利益和全局利益的選擇和決策，而忽視了政府作為對民眾負有生存照顧義務、公共服務提供者的本質性角色。這些公共服務與公共需求之間的不平衡問題，已經制約經濟的迅速發展和社會的全面進步。這些地方政府部門的公共服務職能弱化，致使政府整體服務職能的進一步弱化，與經濟全球化背景下政府職能轉變的要求相背離。

經濟全球化大格局中政府職能轉變的實現路徑

從國際社會的經驗看，一個國家的政府規模與其承擔的公共事務職責相適應，并能夠實現公共治理的高效、民眾滿意，就是一個好政府。從這個意義上說，黨的十八大提出“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意”的服務型政府建設的理念和內涵，是與國際社會公共治理基本價值取向相一致的。因此推進政府改革、轉變政府經濟職能是決定中國能在多大程度上分享經濟全球化利益的關鍵，是提高國際競爭力、抵御經濟全球化沖擊的最有效方法。

（一）簡政放權是深化政府改革和加快轉變政府職能的關鍵

在市場經濟條件下，針對社會關切的問題，積極充分調動企業和社會創新的積極性，行政審批制度改革不是簡單“放權”了事，更要加強事中事后監管。政府過多的行政審批，將影響市場經濟的潛能和效率的發揮。政府在職能轉變中要減少對微觀經濟的干預，簡政放權、放管結合，“‘放’是放活，而不是放任；‘管’要管好，而不是管死”?！稗D變政府職能的核心要義，是要切實做好‘放管’結合”。讓政府更好歸位、市場更大發力、群眾更多受益。

（二）規范政府行為并強化公共服務職能

強化政府公共服務職能的關鍵是要切實加大公共服務投入，加快完善公共服務職能。加強政府的公共服務職能意味著要更加注重公共服務，著力促進教育、衛生、文化等社會事業健康發展，在經濟全球化市場規則下，既要強化政府宏觀調控能力，規范政府職能的行為，又要強化政府公共服務領域職能。切實履行政府公共服務職能，即加強社會主義法制建設，應為發展本國經濟提供更為廣闊、穩定的公共服務職能。同時要強化政府公共信息服務能力，加強公共信息發布，引導社會投資方向，切實加強對公共服務的監管，促進經濟發展。

（三）明確角色定位并全面履行政府職能

政府不應扮演市場主體的角色，市場主體應當是人格化的財產主體，政府不具有承擔市場主體責任的能力。另外政府不應直接組織融資和操辦項目，而是要從宏觀角度加大對市場行為的監管力度，大力整頓市場經濟秩序，提高對市場信號的甄別和快速反應能力，確保國家經濟安全。在經濟全球化背景下，政府經濟職能調整的基本目標，就是要充分反映市場的要求，通過提高政府管理與服務的效率，使本國市場具有更強的國際競爭力，在不違背國際規則的前提下最大可能地增強本國經濟的國際競爭力。

結論

全球化是一個無止境的過程，因此，政府經濟職能轉變也不是一蹴而就的，而是一個浩大的系統工程，需要經過很多代人持續不斷的努力方能真正實現。

政府職能基于社會、經濟發展的客觀需要，并受制于社會已形成的政治、經濟體制。因而每當社會、經濟與政治制度處于變革階段，必然產生政府經濟職能轉變的要求，以滿足變革、發展的需要。改革不可能畢其功于一役，也不可能一蹴而就。推進政府職能轉變，貴在行動，重在落實。只有依據科學規劃、增強執行剛性，不為利益博弈和權力角逐所左右，通過持續發力，才能在更大范圍和更深層次上切實推進政府職能的轉變。

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