京津冀區域治理協調體系的構建

■ 尹金寶 毛文瑾（河北工業大學 天津 300000）

京津冀區域作為我國北方最大、現代化程度最高的人口和經濟密集區域，是引領北方經濟發展、打造我國北方經濟中心的戰略基地和增長引擎。因此，促進京津冀區域經濟一體化不僅是京津冀自身發展的需要，更有利于形成南北均衡的國家宏觀經濟發展格局，提升國家綜合實力和國際競爭力，乃至對全球經濟產生巨大而深遠的影響。但京津冀區域經濟的發展受到行政力量的剛性約束，行政區之間的惡性競爭導致了體制不完善，市場主體動力不足，市場化程度低，民營經濟發展滯后，區域市場分割，要素市場不統一；區域內城市功能定位、基礎設施、公共事業、產業布局缺乏協調，重復建設嚴重；生態建設、環境保護的利益沖突較嚴重；特大型城市與其周邊農村發展存在極不協調的二元結構等問題，嚴重阻礙了京津冀區域一體化的進程。因此，亟需構建京津冀區域治理體系，協調各利益群體關系，整合政府、市場和社會公眾力量，共同推進京津冀區域的協調發展。

區域治理的緣起

英語中的“治理（governance）”源于古典拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞，原意主要指統治、控制、支配、指導和駕馭之意，長期以來它與統治（government）交叉使用，多用于國家和公共事務管理活動。自20世紀90年代以來，西方政治學家和經濟學家賦予了治理新的內涵，以與“統治（governing）”和“管理（government）”區別開來。斯托克指出，治理（governance）的概念要比統治寬泛得多：治理不僅考慮統治的制度，而且包括這些制度與市民社會相互作用的過程以及國家和社會相互作用的結果。治理理論的主要創始人之一羅森瑙（J.N.Rosenau）將治理定義為一系列活動領域中的管理機制。而全球委員會在《我們的全球伙伴關系》的研究報告中對治理做出較為寬泛的界定：治理是各種公共的或私人的和個人機構管理其公共事務的諸多方式的總和。不同的學者對于治理的解釋各有不同，但多元化、多中心、網絡化、協商與談判等理念是各種定義的共性特征。

目前，區域治理尚未形成一個統一的定義，國外學者對區域治理進行了大量研究。美國學者斯通（Stone）在1989年提出了“都市政權”概念，強調政府和非政府力量在面對經濟和社會挑戰時的互賴關系，聚焦于政府和非政府行動者之間的合作和協調問題。英國學者羅茲（Rhodes，1996）認為治理是市場和科層制進行權力資源配置、控制和協調的必要補充。我國學者張京祥（2000）較早使用了區域管治的概念，與區域治理只是翻譯上的差別。楊毅、李向陽（2004）則較為明確的提出了區域治理的概念。基于以上分析，筆者認為區域治理是基于一定的經濟、政治、社會、文化和自然等因素而聯系在一起的地域范圍，以政府為核心主體，企業和社會公眾等利益相關者為參與主體，為實現最大化區域公共利益，通過溝通、合作、協商、談判等多樣化方式，建立正式與非正式的制度化安排，構建區域內外利益相關者的新型關系，對區域公共事務進行協調和自主治理的過程。

京津冀區域治理現狀與瓶頸

（一）京津冀區域治理現狀

城市發展不均，兩極分化嚴重。京津冀地區是啞鈴型的，未能形成金字塔式的城市群結構，上面是兩個特大城市，分別是北京和天津。京津兩地長期處于競爭大于合作的狀態，北京天津兩個特大城市在人才、資源、產業之間存在嚴重競爭，處于兩者之間的河北各個城市卻明顯弱化，城市發展不足，經濟水平較落后，城市激化與腹地弱化現象顯著。如表1所示，2013年京津冀地區的二城市指數為1.44，低于標準值2，表明首位城市北京的優勢并不明顯，呈現雙核發展態勢。2013年京津冀地區四城市指數為0.59，低于1，說明天津、石家莊、保定市等城市規模偏小，發展不足，速度緩慢。相比之下，2013年長三角的二城市首位度為2.73，大于2，表明上海的中心城市地位明顯，2013年長三角四城市指數為1.02，且與近幾年相比有下降趨勢，表明南京、杭州、蘇州等城市發展迅速，與上海的差距在縮小。

國企實力強大，中小企業較弱。在京津冀區域內，國有及國家控股企業經濟實力強大，企業規模龐大，如表2所示，2013年京津冀國有企業資產總額高達49200多億元，相當于珠三角資產總額的2.7倍。而私營和中小企業布局分散，總體規模小，經濟實力較弱、效益較差，在市場經濟發展中處于弱勢地位，京津冀私營工業企業單位數和私營工業企業資產總額不足長三角的21%和26%。市場作用比較小，民營企業、中小企業活力不足，導致市場內部活躍度不高，體制機制不健全，2012年到2013年京津冀新增私營工業企業數為202個，不足長三角的1/3。

表1 京津冀與長三角區域城市首位度指數

表2 2013年京津冀、長三角、珠三角國有企業和私營企業指標比較

表3 2012年京津冀、長三角、珠三角社會組織發展情況

地方利益固化，空吸現象嚴峻。京津冀區域內各行政主體利用各種保護手段，進行市場封鎖、構筑貿易壁壘確保本行政轄區的經濟利益不外溢，在京津的“空吸”之下，河北省形成了“環京津貧困帶”，影響了市場在資源配置中基礎作用的發揮，阻礙了區域統一大市場的形成。各行政主體將經濟資源集聚在離行政中心較近、易于掌控的范圍內，形成了信息、資金、人才、技術都集中在經濟（行政）中心的局面，片面追求地方利益，阻礙地方產業結構轉換，影響當地企業的競爭力，損害地方的長遠利益。

（二）京津冀區域治理瓶頸

法治框架尚缺位。京津冀區域協調發展戰略實施一直停留在政策層面，缺乏完備的法律規范和制度基礎，尚未形成嚴格的執行機制、監督機制和政策評估機制保證政策的有效實施，仍是“人治”色彩較濃而“法治”不足，造成區域政策在執行過程中出現變形和扭曲，導致決策失去權威性，加劇了地方政府間的經濟政治競爭，難以切實調整地區間的利益沖突，導致區域治理難以有效推進。

行政干預硬制約。京津冀區域內行政力量干預區域經濟和各級地方政府追求和保護自身利益，常以行政區為依托，構筑貿易壁壘，實行市場封鎖，嚴重妨礙市場體系建設，導致經濟運行機制扭曲、市場信號失真，干擾宏觀經濟平衡，造成社會資源無法實現最優配置，導致資源和生產能力的浪費閑置，喪失了地區分工利益，造成京津冀區域整體經濟效益下降。

社會力量尚不足。京津冀區域治理不是單靠政府的力量，而是多元化、多層次的主體的治理，必須吸納區域利益相關者的加入，實現共同治理。社會組織和公眾的力量可以彌補政府和市場的不足，在提供社會服務、滿足社會需求、監督協調等方面發揮重要的作用。但京津冀社會組織數量較少，如表3所示，2012年京津冀社會組織有28762個，不足長三角的34%。京津冀每萬人中社會組織僅為2.67個，明顯低于長三角和珠三角的5.43個和3.33個。京津冀社會組織數量較少，無法在政府和市場之間起到橋梁和紐帶的作用，無法承擔推進京津冀區域協調發展的職能。

京津冀區域治理協調體系及模式

區域治理是一個復雜的綜合系統工程，因此京津冀區域治理的協調體系亟需構建政府、市場、社會的三個區域體系，完善政府、市場和社會三位一體的機制，涉及政府、企業和非營利組織等京津冀區域治理的主體；提供公共品的京津冀區域治理的客體；運行機制的京津冀區域治理的載體，以及構建共治機制、補償機制、培育機制、共享機制和空間機制的區域治理協調機制，搭建的京津冀區域發展領導小組、京津冀區域省市長聯席會議、京津冀發改委區域工作聯席會議等的區域治理的組織平臺以及催生的中央政府倡導的自上而下行政力量、來自民間的社會力量的區域治理模式（見圖1）。

（一）構建京津冀區域治理三大區域體系

區域政府網絡體系。建立區域政府網絡體系，要考慮區域內政府功能再造，還要考慮區域內政府間關系重塑。區域內政府應擺脫舊有的行政區化界線的束縛，積極尋求合作，主動融入經濟一體化的潮流，實現共贏共榮、聯動發展，創造良好的政治環境，建立信任、互利基礎上的平等協商治理制度，塑造有限、法治、責任、服務、透明、高效的政府職能。區域內政府間要改革以行政區域邊界為界線的垂直縱向關系，重塑全方位的新型橫向政府間合作網絡關系；建立合作伙伴關系，既要在政府、非政府領域形成伙伴關系，共同生產和提供公共產品和公共服務，又要建立不同地域政府之間的多渠道、多層次的橫向多邊合作與伙伴關系，縮小地方間發展的差距，實現區域資源的整合與共享。

區域市場網絡體系。區域市場網絡體系主要涉及企業層面、產業層面和市場體制機制層面的內容。建立區域企業網絡體系。企業網絡的形成促進產業鏈條的發展，推動產業結構的優化和升級，促進企業網絡體系的建設，形成“多中心、產業集群式”的基本模式；優化企業所有制結構，推進企業治理結構的改革，通過重組、兼并、企業聯盟、收購等方式促進企業跨區域擴張。建立區域產業網絡體系。打破傳統生產組織方式的束縛，通過機制轉換、市場競爭、結構調整等實現生產方式的轉型，重整企業和產業的專業化、網絡化體系，形成具有較強競爭力的產業集群和產業帶。建立區域市場網絡體系。完善市場運行機制，健全區域統一開放市場，打破行政壟斷和地區封鎖，促進商品和服務高效流轉；推進要素市場建設，繼續發展和規范土地市場，建立城鄉統一的勞動力市場，積極發展技術市場。

區域社會網絡體系。區域社會網絡體系主要是指區域社會信用體系和區域非政府組織體系。區域社會信用體系可以從以下幾方面構建：推動行業誠信體系建設、深入開展中小企業信用體系和農村信用體系建設、推進金融業統一征信平臺建設、完善信用信息服務和管理機制、加大配套政策扶持力、構建誠信宣傳長效機制。非政府組織協調政府和企業之間的矛盾，推動了市場機制和政府機制功能的完善和發展，克服市場機制和政府機制的不足。非政府組織體系可以通過完善非政府組織的法律制度體系、改革完善非政府組織管理體系、完善非政府組織的內部治理機構、加大政府對非政府組織的支持力度構建。

（二）完善“三位一體”的京津冀區域治理機制

圖1 京津冀區域治理協調體系

區域政府機制。政府要“有所為”，即發揮政府的主觀能動性，積極培育和完善市場機制，維護市場秩序，合理引導產業布局，創造公平、公正、開放的市場環境；政府要“有所不為”，即尊重市場規律，努力讓市場機制發揮資源配置的根本性作用。解決政府職能存在的“越位”、“錯位”、“缺位”、“不到位”問題。深化財稅體制改革，調整稅費關系，改革地方政府官員的考核評估制度。

區域市場機制。發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，合理高效配置資源，促進生產要素自由流動，建立統一開放、競爭有序的區域市場體系。市場機制推動資源、人才、資金和技術等生產要素自由流動，促進產業、人口的集聚和擴散效應的發揮，實現規模經濟和范圍經濟，加速資源優化配置。激活民營企業、中小型企業的活力，鼓勵中小企業集群發展、整體聯動、突出特色、增強合力。

區域社會機制。社會機制可以彌補政府和市場失靈，調整政府與社會之間的關系，優化政府行為，提高政府能力，降低政府成本，促進政府職能的轉變；通過市場機制實現資源優化配置，為市場提供媒介、溝通、監督和調節作用，實現交易的公平、公正、公開。社會機制發揮中堅作用，培育行業自律行為，培育社會遵從性意識，強化自我約束的能力，提升公共參與和監督的意識。

（三）實施京津冀區域治理運行機制

決策機制。決策問題的實質是對區域治理中直接或間接參與影響區域公共事務的組織、團體、協會或個人之間的決策權限進行區分界定，是一種權利資源的配置方式。區域治理的本質思想為平等協商，因此協商機制是最重要的決策機制。完善現有的政治協商、聽證會制度、民主懇談、社會民主之外等協商的決策機制，借鑒發達國家的經驗，創建符合京津冀區域的協商方式，共同推進京津冀區域治理。

執行機制。行政區政府執行整個區域的共同決策需要強有力的授權、溝通與協調的執行機制，京津冀區域公共決策的執行主體多是政府，因此亟需提高政府執行力，必須科學界定和規范各級政府部門職能，加強制度建設，強化行政過程中制度約束，提高政府工作人員素質，轉變政府人員觀念，建立服務型政府。

監督機制。區域治理需要多元主體參與，但各方參與區域治理的動力和利益訴求不同，政府、市場和社會面臨不同的激勵和約束條件，亟需完善社會監督運行機制，完善社會監督組織化機制，完善社會監督的權利保障機制，保證權利在受約束范圍內，充分激勵各參與主體參與到區域治理中來。

京津冀區域治理對策建議

（一）完善縱向政府職權配置，建設服務政府

改革京津冀地方財政、稅收等區域利益的分配和補償機制，探索以財政事權相統一為原則，建立一種適合京津冀區域發展模式的長效資金支持的財政制度類型。一是理順中央與地方的關系，科學劃分政府的管理權限，深化財稅體制改革、完善分稅制，建立規范的中央對地方的轉移支付制度。二是改革地方政府官員考核評估制度，建立促進區域合作與共同發展的科學的考核體系，既要考核當地經濟增長指標，更要關注經濟增長的質量指標、效益指標和環保指標。三是建立利益共享機制，跨空間進行管理、規劃、建設，實現經濟上互利共贏的局面。四是建立利益補償機制，打破原有的分配格局，平衡和協調整體利益和局部利益沖突。

（二）激發中小企業發展活力，提升增長動力

大力扶植中小企業發展，激發中小企業的發展活力，發揮中小企業在創新發展方面的作用，提升經濟增長動力。一是發揮市場資源配置的決定作用，促進經濟要素的自由流動和迅速集結，激活民營企業、中小企業的活力，降低民資進入市場門檻。二是建設科技創新創業服務中心，搭建科技投融資平臺，破解在稅負、融資、創新等方面的約束，加快中小企業技術進步和結構調整，優化科技型中小企業發展環境。三是調整優化經濟結構，培育發展戰略性新興產業，增添企業發展的活力，促進民營經濟快速發展，擴大社會就業。

（三）加強社會組織協調作用，推動民間參與

加強各種社會團體的民間交流和合作，激發社會組織活力，提高其治理水平和能力，發揮其社會力量在監督、協調、服務方面的作用。一是政府及時公布有關規劃的政策、法規和管理程序，增強公眾知情權、參與權和管理權，完善公眾參與的組織與機制，提供公眾參與京津冀區域治理的渠道。二是搭建企業、居民、NGO、NPO及政府部門之間的協商對話平臺，鼓勵廣大民間團體積極參與，共享智力資源，共同討論，共同發展。三是行業協會推動行業協作，協調政府與企業的關系，提供行業信息、行業資格認證等服務，制定行業規則和標準。四是鼓勵民間組織創新，發揮民間組織的首創精神，引導民眾創新熱情，建立個人信用，改善行業信用。

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