高職院校章程建設的認識與實踐

秦虹

摘 要 高等職業院校的章程建設還是一個新生事物，無論是思想認識還是實踐操作都處于起步階段。在梳理大學治理和章程之間的關系，明確章程在大學治理中的作用、地位的基礎上，分析章程建設的必要性和目前面臨的困難，提出應設立機構，完善章程建設的組織工作；加強學習，提高對現代大學治理的理解和認識；明確目的，形成章程建設的著力點和落腳點；制定方案，規范推進章程建設工作。

關鍵詞 高職院校；章程；治理

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）25-0021-05

隨著高等職業教育的體系構建和現代大學制度建設，大學治理、章程開始成為關注的熱點。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出：“完善中國特色現代大學制度。完善治理結構。各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校。”教育部2012年1月正式頒布實施《高等學校章程制定暫行辦法》，明確制定章程的目的是“為完善中國特色現代大學制度，促進高等學校依法治校、科學發展”。

2014年6月，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發[2014]19號）提出，“職業院校要依法制定體現職業教育特色的章程和制度，完善治理結構，提升治理能力。”配套出臺的《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020）》進一步明確，“完善體現職業教育特色的職業院校章程和制度，明確理（董）事會、校（院）長、專業指導委員會和教職工代表大會的職權，提高職業院校治理能力。”為引導高職院校從管理向治理轉變，實現高職教育治理體系和治理能力現代化，必須加強高職院校章程建設。

一、現代大學治理是高職院校的歷史選擇

大學治理是一個舶來詞，我國專家學者對其內涵的解讀、認識的角度，表述各有差異，但核心思想是相同的，如，湛中樂認為，大學治理是指“大學內外利益相關者參與大學重大事務決策的結構過程，包括治理結構和治理過程兩個方面”[1] 。李福華認為，“大學治理是在大學利益主體多元化以及所有權與管理權分離的情況下，協調大學各利益相關者的相互關系，降低代理成本，提高辦學效益的一系列制度安排”[2] 。所以，大學治理要實現兩方面的功能：一是完善治理結構，即大學與外部（即政府、社會），大學內部各層級、各群體的權力邊界劃分和制度架構；二是體現治理績效，即治理有效性及其檢測、評估、監控的手段和方式等。

隨著高等教育大眾化的推進，大學已由“象牙塔”走向社會中心，其利益關系也日趨多元化，高職教育“校企合作、產教融合”的辦學理念，使得它與政府、行業、企業等群體之間的關系越來越密切，高職院校已經成為多元利益相關者共同控制的組織。不同利益相關者對高職院校有著不同的利益訴求，并會通過不同途徑、方式對高職院校產生影響，形成學校的利益結構。而且并不是每個利益相關者的目標都與學校的目標一致，他們都有各自的利益需要，有時甚至是矛盾的。如何平衡多利益主體需求、保證高職院校目標的順利實現，成為高職教育治理的關鍵。所以，治理成為適應高等職業教育發展趨勢、回應高職院校使命和要求、保證高職院校辦學目標的重要途徑之一。

通過大學治理就是要建立一個平衡機制，使不同利益方能在一個協商氛圍下充分滿足自己的需要。高職院校的利益結構與普通高等學校相同，也包括內外兩個部分，外部利益結構主要由政府、行業企業等組織或個體構成，主要通過政策法規、資金支持等手段，來影響學校的辦學行為，或者通過選派或聘用黨委書記、院校長等途徑和手段向學校傳達意愿和需求，也有通過提出技術服務、培訓需求和招生、招聘需求表達社會、行業企業對學校的要求。內部利益結構是學校治理的核心，其中，行政權力和學術權力，是內部利益結構的主要力量。行政權力以院校長為代表，其職責是保證學校的有效運行，學術權力則是以教授為代表，其職責是保持學校的學術獨立和學術自由，避免外界對學術研究的干預和影響。高職院校在運行中，要秉承治理理念，以社會價值為目標，協調和完善各利益結構，對外要正確處理學校與政府、社會、行業企業、學生家長的關系，明確各自的職責、權利和義務，為高職院校的發展營造一個良好的生存和發展空間；對內要使教學、科研、管理有規可循，建立起符合高職院校發展規律的自主辦學、自我約束、高效有序的管理機制。

二、章程建設是現代大學治理的重要抓手

有研究發現，在中華人民共和國建立后的很長一段時間里，各種教育的政策、文件，甚至教育詞典中，均無章程、學校章程和大學章程的提法。章程最早出現在1995年的《中華人民共和國教育法》中，但引起重視是在2012年教育部正式頒布實施《高等學校章程制定暫行辦法》，要求所有高校全面啟動大學章程的建設或修訂，高等職業院校也不例外。

由于章程出現的時間還很短，實踐時間更短，所以對于大學章程的內涵，理論界說法還未統一，但比較通行的說法有：“大學章程是指由大學的權力機構根據大學設立的特許狀、國家或地方政府教育法律法規而制定的，有關大學組織性質和基本權利具有一定法律效力的治校總綱領。”[3]“大學章程是指為保證學校正常運行，就辦學宗旨、主要任務、內部管理體制及財務活動等重大、基本問題做出的全面規范而形成的自律性基本文件。其是大學自主管理、自律及政府監督管理的基本依據。”[4]“大學章程是根據國家法律賦予大學自治立法權而制定的、規范大學組織及其內部活動的自治法，是大學的‘憲法，大學的教育教學和管理活動都必須以大學章程為依據。”[5]等，綜上所述，盡管不同學者對大學章程的內涵界定因為角度不同有一定差異，但核心意思大致相同，即大學章程是大學的“憲法”，規定的是大學治理中重大的、基本的事項，用來協調大學治理中的各方事務，保證辦學目標的實現。米魁杰認為，“大學章程的本質是對大學內部以及與大學相關的教育利益的調整和分配”。

高職院校章程是“為保證學校自主管理和依法治校，根據國家《教育法》等法律的規定，依據一定的程序，以文本的形式對大學重大、基本的事項做出全面規定所形成的規范性文件”[6]，一方面，其要理清學校內部各權力主體的責權利關系，明確黨委領導、校長治校、教授治學、企業參與的領導體制，明確行政權力與學術權力的邊界；另一方面，其要理清學校與政府、學校與社會的關系，明確學校與政府、社會組織的權力界限，明確社會參與學校建設的范圍和方式等。所以，章程在大學治理中起著無可取代的作用，制定和完善章程與推進現代大學治理有著密不可分的關系，高職院校章程是現代大學治理的核心組成部分，是學校辦學和管理的“憲法”，是學校內部各項規章制度的“綱領”與“頂層設計”，內外部環境和諧有序、相互依存，才能使現代大學治理更有成效。

三、高職院校章程建設面臨的困難

根據教育部和浙江省相關地方政府的要求，很多高等職業院校已啟動章程建設工作，但在具體的章程起草中，面臨著不少困惑與難題。

（一）對章程建設的理解和認識不到位

由于章程進入人們視野的時間還很短，理論界對章程的研究也不深入，許多問題還存在不同的觀點，如，無論從國家法律、制度層面還是專家學者的理論研究方面，對高校章程制定的主體認定均存差異，一種認為高校的舉辦者應該是制定主體，一種認為高校自身是章程制定主體，還有觀點認為公辦高校的章程需要由政府制定，也有認為高校章程應該由舉辦者和辦學者聯合制定，等。再如，對章程的性質也有多種觀點，一種是“契約說”，認為章程是學校各利益主體之間的“契約”。一種是“自治法說”，認為章程是學校由于自治自立而制定的自治法。還有觀點認為章程是契約與自治法的綜合體，在不同的階段，各有側重。還有“公法說”、“行政法說”、“私法說”[7]，等。在學校內部也對章程的作用存在多種看法，有的把其作為推進學校治理、規范內部管理的重要抓手，有的則認為在現有體制下，章程無法發揮應有的作用。可見，高職院校對章程的理解和認識有待完善，對章程在學校發展中地位和作用了解不充分，認識也不統一。

（二）章程在現代大學治理中成功的經驗不多，可供借鑒的范例不多

我國的現狀是先有高校，再制定章程，教育部在2013年底和2014年6月分2次核準了共計15所大學的章程，所以章程在大學的建設發展中一直是缺位的。《吉林大學章程》是我國高校的第一部現代大學章程，也是建國以來我國高校頒布的第一部大學章程，其產生的一個重要背景是吉林大學的六校合并，從學校理順管理出發，迫切需要一個能統領、融合六個學校的綱領性制度文本，章程無疑是最好的一個載體。但對于沒有多校合并問題的學校，章程的作用如何體現？因為成功案例不多，所以高校對章程的作用沒有深刻體會，在章程的具體制定過程中，就容易造成內容趨同、辦學特色和個性形象彰顯不足。

（三）教育行政化管理模式依然占據主導地位

我國現行的高校行政管理體制，還未真正達到必須制定章程的體制和法制氛圍，尤其是公立高校還未真正走出原有的高等教育管理體制模式，教育管理部門的學術管理行政化運作，導致學校行政權力與學術權力的界定困難。高校管理主體在管理過程中對原有各種規章制度的依賴，阻礙了大學章程的制定與運行。

（四）國家法律制度對高校與政府、社會組織間的權力界定模糊

全國政協委員、南開大學法學院副院長侯欣一認為，“由學校自己制訂的大學章程難以界定舉辦者、主管教育行政部門與高校的關系，人事權和財權是影響高校自主權的兩大基本權利，這必須在章程中明確。而要明確人事權和財權，顯然就不是學校一家所能完成的任務，甚至也不是政府教育主管部門所能決定的。不僅如此，大學章程由高校自身制定，就讓學校很難規定舉辦者的具體權力和責任，也無法對舉辦者越權干涉學校辦學的行為糾責”。高職教育作為一種跨界教育形式，更需要政府、行業企業的重視與投入，但國家層面政策、制度的缺失，使高職院校無法在校企合作、產教融合方面取得主動權，這一方面也無法在章程文本中有實質性體現。

四、高職院校章程的建設路徑

盡管高職院校在章程建設中還面臨許多困難，但章程建設在推進職業教育現代化建設中的意義毋容置疑，所以應該以積極、正面的態度來推進高校章程建設工作。

（一）設立機構，完善章程建設的組織工作

健全組織和人員，是做好一項工作的基本保障，章程也不例外，學校要成立章程建設領導小組和文本起草領導小組。章程建設工作領導小組的職責是研究、討論章程建設中的重大事宜，為章程建設提供建議咨詢和決策咨詢，要由學校主要領導任組長，成員除了學校主要職能處室負責人和二級教學單位負責人以外，還要有學校主辦方、主管部門人員和教師、學生、企業、校友代表等。章程文本起草小組的職責是具體負責章程的起草工作，形成章程文本。建議由校級領導任組長，便于協調，主要成員由學校辦公室、高教研究所、教務處、人事處、學生處、財務處、紀委、工會等部門負責人組成，牽頭部門為學校辦公室或高教研究機構，由學校辦公室作為牽頭部門的優點是對學校的整體情況比較熟悉，弊端是辦公室日常事務繁雜，不便于集中精力起草章程；由高教研究機構作為牽頭部門的優點是對高等職業教育的建設發展方向把握比較準確，弊端是對學校內部管理體制把握較差，所以學校可以結合實際情況，揚長避短，綜合兼顧。

（二）加強學習，提高對現代大學治理的理解和認識

無論是大學章程還是大學治理，都起源于西方，進入我國后也基本在普通高校試行，在高職院校中的實踐還處于起步階段，所以，高職院校需要認真學習、研究章程、大學治理、現代大學制度的相關制度文件和已完成的其他高校的章程以及專家學者的研究成果，深刻理解章程的內涵、性質和地位，明確章程的核心內容。同時，還要做好對外的宣傳，努力爭取學校舉辦方、教育行政部門、社會、行業企業對現代大學治理和章程的認識與理解，形成合力，促進高職院校章程建設工作。

（三）明確目的，形成章程建設的著力點和落腳點

高職院校必須明確，通過章程建設重點要解決什么問題，是要明確辦學理念，還是要梳理治理結構，或者是爭取外部資源，等。如果沒有明確的目標，在文本起草中往往會面臨沒有頭緒、無處著力的困境，面對許多實際問題，無法取舍，從而使章程成為一堆文字的拼湊體，沒有主線、沒有核心、沒有靈魂。所以，在章程起草之初，學校領導層面，尤其是主要領導層面要對章程形成統一認識，防止在起草過程中的不斷反復。

（四）制定方案，規范推進章程建設工作

學校要制定章程建設的整體工作方案，可以包括：指導思想、組織機構、文本內容、任務分工和進度要求等內容。進度安排時，在征求意見階段要有較充裕的時間，充分征求校內外人員意見，尤其要與學校舉辦方、主管部門積極溝通，溝通的過程，就是爭取更多支持的機會，同時也不能忽略聽取學生意見的環節。最后經教職工代表大會、院長辦公會議、黨委會審核審批后，報省教育廳核準。

五、高職院校章程的主要內容

章程文本是章程建設中的一項重要工作，也是文本化現代大學制度的一個重要載體，章程的主要內容在《高等學校章程制定暫行辦法》的第七條中有比較詳細的說明，但具體文本撰寫過程中，還需要認真思考與梳理，突出重點，簡潔明了。

（一）詳略得當，體現學校意志

如某高職院校章程目前框架為：序言、總則、主辦者與學院、管理體系與組織機構、辦學活動、教職員工、學生、經費資產與后勤、外部關系、學校標識和附則，共10章。其中，“管理體系與組織機構”的篇幅最多。章程的框架結構以及詳略安排不僅要遵循章程的一般性原則，也要體現學校通過章程要實現的近景和遠景目標，對學校已經形成的共識和已認可的辦學特色，可以采取比較詳細的表述，對暫時還不能形成明確觀點和統一看法的條款，可以采用比較籠統和簡單的表述，日后再不斷完善。馬陸亭認為，“我國大學章程的制定，不要期望一步到位，章程在內容選擇上需要有一個甄別、充實、完善的過程，在章程制訂初期，不能太繁，要定大事，要經得起時間的檢驗，具體細節可由章程之下的規章予以約束。”[8]

（二）抓住機遇，落實辦學自主權

美國教育家阿特巴赫認為，“第三世界的大學還是相當年輕的，在處理同政府的關系時，沒有力量保護自己免遭失敗。它們對自己目標和任務也常常沒有把握。于是，比起西方大學來，在反抗外來壓力方面，它們處于更加不利的地位，它們的壓力通常更大。”章程制定工作為高職院校提供了一次爭取辦學自主權的機會。在章程文本中，要爭取反映《高等教育法》賦予高校的招生、教學、科研、國際交流等方面的七大自主權，在符合法律原則的前提下，各校要和行政管理部門多溝通和協商，努力得到行政管理部門在學校辦學自主權方面的認可，力爭自主權內容在章程中得到實質性體現。明確外部關系：哪些是高職院校的職責，哪些是包括教育行政部門在內的政府部門該做的，哪些是行業企業該承擔的；理順內部管理：黨委在學校里履行什么職責，校長履行什么職責，教授如何落實治學權利，行政權力和學術權力如何平衡與制約，教職工和學生如何實施民主監督，行業企業如何參與學校內部的教學科研等。同時，也迫切需要國家立法為政府權力劃定邊界，迫切需要明確行業企業在職業教育中應承擔的義務和能享受的權利，為高職院校自主管理、實施管辦分離提供更大的空間。

（三）系統設計，彰顯、固化辦學特色

在2014年全國“兩會”上，全國政協委員、北京師范大學黨委書記劉川生認為，“大學章程的制定是一個新課題，沒有現成的經驗可依，其難點在于如何體現大學精神、自身特點、辦學理念、歷史傳承。高職院校章程要突出高職教育的鮮明特色，要遵循高等職業教育發展的規律。”要體現“以服務發展為宗旨、以促進就業為導向，適應技術進步和生產方式變革以及社會公共服務的需要”的辦學宗旨；體現高素質勞動者和技術技能人才培養目標；體現教育教學改革與產業轉型升級相配套，體現人才培養與社會人力資源開發與技術進步相協調；體現產教融合，專業設置與區域經濟社會發展相匹配，課程教學與學生職業素質和實踐操作能力培養相銜接；體現校企合作，建立行業、企業參與辦學的長效機制；構建政府、高職院校、行業企業等在內的多元主體參與的內部治理結構；以雙師型標準建設教師隊伍，重視教師的行業企業經歷；引入并完善社會的監督和行業企業對人才培養質量的評價；等。章程建設也是一個總結學校辦學經驗和擴大辦學優勢的過程，將學校經過一定時間積淀和實踐驗證的好的做法，通過章程系統化、法制化，不斷傳承、發揚，成為學校的核心競爭力和不可替代的標志。

高等職業院校的治理和章程建設剛剛起步，還有許多空白等待填補、許多空間等待爭取。章程建設，是高等職業院校構建現代大學制度的一個載體，更希望通過章程建設，能提高治理能力和治理績效，成為學校新一輪發展的起點，形成新一輪發展的增長點。