新型城鎮化背景下資源型城鎮發展的矛盾解析

◎ 朱曉芳

資源型城鎮作為我國重要的能源資源戰略保障基地，是國民經濟持續健康發展的重要支撐。然而我國資源型城鎮的發展中，卻長期忽視了城鎮可持續發展能力的建設，沒有形成資源開發與城鎮發展的互動機制，只重視城鎮的開發，卻沒有將城鎮的可持續發展作為核心，城鎮的發展由此陷入了困境之中。①在2013年中央會議上，明確提出要走新型城鎮化的道路，這無疑是給所有正在尋找發展突破口的資源型城鎮帶來了希望。

一、新型城鎮化背景解讀

新型城鎮化，是從中國的國情出發，符合科學發展觀要求，強調以人為本、集約智能、綠色低碳、城鄉一體、“四化”同步的城鎮化。②

（一）新型城鎮化發展內涵

新型城鎮化的本質是用科學發展觀來統領城鎮化的建設，因此其發展必然是圍繞科學發展觀展開的，具有豐富的內涵，目前并無統一的概念界定。本文在參考眾多內涵解析的基礎上，將其概括為以下五個方面的內容：①科學把握城鎮化規模、速度、節奏的漸進式道路；②大中小城市與小城鎮協調發展的多元化道路；③節約利用資源的集約型道路；④城鎮化與人口、資源、環境相協調的可持續道路；⑤城鎮特色和優勢得到充分發揮的個性化道路。

（二）對資源型城鎮發展的指導建議

通過對新型城鎮化內涵的解讀，可以從中提煉出對資源型城鎮發展的指導性建議（表1所示）。

二、資源型城鎮發展概況

資源型城鎮作為不可再生自然資源開發的一種特殊區域類型，其發展明顯不同于一般性城鎮。當前，由于經濟發展中不平衡、不協調、不可持續問題突出，新舊矛盾交織，資源型城鎮可持續發展面臨嚴峻挑戰。

（一）資源型城鎮發展規律

由于資源型城鎮的生存依賴對象為不可再生資源，在實際的過程中也會因為不斷地開采和利用而減少，故而城鎮的發展也會隨著資源儲量的變化而呈現出不一樣的規律。③在城鎮發展的初期，資源的儲量一般較大，開采成本較低，而相應的人口及城鎮規模還相對較小，對于城鎮外部的人口會產生吸引力，從而促進城鎮的快速發展。而發展到一定階段之后，會進入穩定期，這個時候，資源的儲量與城鎮發展的需求量基本持平，城鎮的人口及規模會逐漸上升到最大值，城鎮發展速度開始放慢腳步。在經歷過穩定期之后，會面臨兩種選擇，一種是通過產業的轉型升級，給城鎮的發展提供新的機遇，促使城鎮二次快速發展；而另一種則是隨著資源的枯竭，陷入城鎮發展的衰退期（圖1所示）。

（二）資源型城鎮發展特征

資源型城鎮作為特殊類型的城鎮，在經濟、社會與文化方面有著許多不同于其他類型城鎮的特征。

1.環境質量差

城鎮內工礦業的經濟活動對環境的污染和破壞是嚴重的，特別是煤炭開采、石油化工煉制與加工等，對自然景觀的破壞，對大氣、水質、生物及人類的生產和生活都有十分嚴重的影響。比如，礦山開采占用并破壞大量的土地，導致成片的塌陷區的出現。西部地區原本就水資源短缺，因采礦而產生的廢水廢液的排放量更是占全國工業廢水量的10%以上，水體污染嚴重，水質惡化明顯。④

表1 新型城鎮化內涵對資源型城鎮發展的指導建議

圖1 資源型城鎮發展規律圖

2.產業結構單一、經濟發展效益低下

資源型城鎮經濟結構中最重要的特征是產業結構單一、重工業比重大，采掘業和原材料工業比重大，且大都處于產業鏈的前段。⑤同時，還存在產業結構穩態型的特點，調整的彈性小。首先，在于產業本身屬于資本密集型和勞動密集型產業，投資量大，建設規模也大；其次，從業人員眾多，知識結構單一，調整過快會帶來社會動蕩；最后，某些產業屬于國民經濟和人民生活的必備戰略性產業，調整需要考慮的因素更為復雜。

3.城市化水平低

真正意義上的城市化，不僅僅是農村人口向城鎮人口的轉移，還是一個包含經濟、社會、文化等多方面、多層次、多角度演變的過程。大多數的資源型產業都是在文化、經濟相對落后的地區發展起來的，加上資源型產業多是勞動密集型產業，從業人員具有地域集中和非農業活動的特征，造成一種高度城市化的假象。而實際上，城鎮的其他產業、基礎設施、市政工程等都不能與之相匹配。同時，由于產業以資源開采加工為主導產業，二產的比重大，難以發展三產。

三、資源型城鎮發展矛盾解析

資源型城鎮發展的矛盾主要體現在三個方面：一是環境方面，是否注重環境的限制因素以及考慮生態承載容量，是城鎮發展的先天性影響因素；二是經濟方面，是否具有經濟活力，經濟結構能否進行轉型升級等，是城鎮發展的核心內容；三是社會方面，是否適合人類的需求，滿足各類就業、保障體系建設等社會問題，是檢驗城鎮發展的評價標準。

（一）環境方面

1.資源有限性與城鎮發展需求持續增長之間的矛盾

資源的儲蓄量是一定的，但是資源的需求量卻是一個不斷變化的數值。我國目前正處于平穩發展期，對資源的需求一直呈增勢，主要就是涉及工農業生產及人民生活的基礎性資源，如主要礦產資源、能源等不可再生資源，這類資源的有限性正在成為遏制國家發展的瓶頸。

資源型城鎮的發展主要是依賴于這類不可再生資源的開采和加工業，一旦資源的儲存量滿足不了開采的需求，就會影響到城鎮的發展腳步，更不用說城鎮日益增長的擴大規模的需求。

2.產業發展開發破壞與城鎮整體生態環境恢復之間的矛盾

在資源型城鎮靠產業發展取得成就的同時，產業開發造成的生態環境問題也日益突出。城鎮的快速發展依賴于無節制的自然資源的開采，盲目的開采活動會加速導致破壞自然的修復能力，引發生態環境的污染，而生態環境的問題最終會危害到城鎮中人的健康。這一切就像多米諾骨牌一樣，一旦在第一步的時候走錯了，就會產生持續不斷的惡劣影響。

由于資源型城鎮多位于我國的中西部地區，這些地區的地質、地形、地貌及氣候條件復雜多樣，自然環境十分脆弱，隨著資源開發，會引發一系列的環境污染、生態破壞的問題。例如資源開采過程中對植被、地表水、地下水遭到不同程度的破壞；過度砍伐林木，林區生態環境遭到破壞。自然界的自我修復能力遭到破壞，而這一切都是資源產業開采所帶來的后果。

（二）經濟方面

1.產業結構單一落后與經濟發展可持續之間的矛盾

城鎮經濟發展的重要推動因素包含了資源供給、需求供給、需求拉動、人才素質、科技創新和經濟結構。而資源型城鎮經濟落后集中體現在產業結構單一落后上，主要表現為：其一、產業結構單一，過度依賴采掘業，資源一旦枯竭，產業就會持續走下坡路并且最終導致經濟蕭條；其二、以采掘業為主的資源型城鎮，產業鏈始終處于附加值低的環節，產業技術水平低，整個產業鏈的經濟效益低。

經濟可持續發展的定義是“在保持能夠從自然資源中不斷得到服務的情況下，使經濟增長的凈利益最大化”。這就要求使用可再生資源的速度要小于或等于其再生速度，并對不可再生資源進行最有效率的使用。所以，產業結構的單一會帶來資源的過度消耗，違背經濟可持續發展的內涵要求。

2.城鎮建設投入資金不足與建設目標之間的矛盾

財力不足是資源型城鎮普遍存在的問題。原因如下：一是主導產業為上游基礎性產業，產品附加值較低無法給城鎮帶來積極的財政創收；二是資源性產品的價格變動波及面較大，國家為了穩定整個價格體系，會對資源性產品進行行政干預和管制，這就使得資源性產品價格無法滿足其在市場中的真正價值；三是國有大中型企業是資源型城鎮經濟的主體，但這些企業所得稅上繳中央或省財政，對地方財政的貢獻較小。

盡管政府有心對城鎮進行改造提升，甚至進行了財政的撥款投資，卻由于政府的財力有限，難以滿足城鎮對于基礎設施、城鎮面貌改造等一系列建設目標的需求，也就無法達到改善和發展的目的。

（三）社會方面

1.實際社會配套服務與城鎮支撐能力匹配度之間的矛盾

資源型城鎮的形成主要受到資源稟賦的影響，所以城鎮的建設具有被動性、臨時性的特點。短時間內興起的城鎮與一般的城鎮相比必然缺少全面的規劃和統籌安排，建設過程往往遵循著“先生產后生活”思想的指導，過多的進行工業開發設施的建設，而忽略居民生活配套設施的需求。

具體表現為：一、城鎮內部結構沒有進行合理規劃，沒有考慮城鎮內部服務、商貿等功能的多樣性，因而缺少內部的活力，環境與空間比較單調乏味。二、在基礎性服務設施的建設方面，都有待于進一步加強，交通、能源、醫療、政府服務、教育等方面相互協調配套的綜合性服務體系尚未建立起來。

2.城鎮綜合調控目標與社會管理行為之間的矛盾

城鎮綜合調控的目標是為了實現城鎮的健康有序發展，即打造一個現代化的城鎮。而要實現現代化，除了要有現代化的硬件設施，還需要現代化的軟件驅動。改革開放以來，許多資源型城鎮的硬件設施基本建設完成，但屬于“軟件”層面的社會管理卻沒有得到相應的提高，存在許多問題，如交通擁堵、公共交通推行不廣、執行能力不夠、違法行為頻發等等。

因此，如果對城鎮綜合調控的目標不明確，或者僅僅將目標停留在硬件設施的建設方面，那么就無法實現城鎮的現代化，也無法真正的指導城鎮健康有序的發展。

四、資源型城鎮發展策略

（一）發展目標

對于資源型城鎮的發展策略研究，首先應該制定好發展將要實現的目標，在目標的指引下進行具體策略的實施，關于目標的設定，同樣是圍繞著環境、經濟和社會三方面進行思考的。

1.人居環境優美

礦山地質環境得到有效保護，歷史遺留的地質環境問題得到有效解決，主要污染物排放總量大幅減少，城鎮基礎設施進一步完善，綜合服務功能不斷增強，生態環境質量顯著提升。

2.經濟活力迸發

調整不穩定的經濟結構，培育接續產業和替代產業，成功地實現資源型城鎮的轉型升級。⑥提升資源性產品的附加值，建立多元化產業體系，增強產業競爭力。

3.社會和諧進步

城鎮的就業規模能夠穩步持續地擴大，基本公共服務體系逐步完善，養老、醫療、工傷、失業等社會保障水平不斷提高，居民的住房條件得到明顯改善，礦區、林區等寶貴的精神文化財富得到保護與傳承。

（二）具體發展對策

資源型城鎮發展面臨的問題，歸根到底主要是因為資源有限性、產業結構單一、社會管理體制不完善等環境、經濟和社會的三方面問題，同時在目標的引導下展開具體的解決措施。

1.倡導環境保護

資源型城鎮由于資源開采、加工等快速發展過程，不可避免地對生態環境造成了嚴重的破壞。然而，生態環境不僅作為資源型城鎮發展的基礎，同時也是人們生活的重要依托場所。所以，需要對環境問題給予重視。建議相關部門設立專門的環境治理和保護專項基金，用于解決已經存在的環境污染問題；同時，加強對企業的排污標準控制，嚴格懲治那些超標排放的企業，加大對企業征收超標排污費用的力度；最后，建立有效的環境保護激勵機制，對治理環境污染、回收廢物的企業實行優惠的扶持政策，對環境保護有杰出貢獻的個人進行獎勵宣傳，促使企業和個人都能夠自覺的進行環境保護和治理。

2.促進經濟發展

城鎮的經濟發展主要影響因素有兩方面：一是城鎮本身的經濟產業結構帶來的經濟效益；二是城鎮在區域經濟活動中實現的經濟價值。

（1）內部改造——優化產業結構

產業結構要以市場為導向，適應市場的需求。資源型城鎮要實現可持續發展，必須要實現以初級產品加工業為主向產品深加工轉換。堅持走“深度加工、加快轉化、綜合利用、多種經營”的道路，以適應市場經濟的要求，提高產品在國內外市場中的競爭力，帶動城鎮經濟的轉換，實現可持續發展。

引進科學先進技術指導產業的調整。資源型城鎮在進行產業調整的時候，需要依靠先進的技術來重新塑造產業的優勢，促使經濟增長由粗放型向集約型轉變，盡可能地選擇科技含量高、附加值高的新興產業。同時，提高勞動力的素質，改進工藝，革新設備，引進技術，提高企業的技術水平和管理水平。應用高新技術改造傳統的資源型的產業，開發高科技產品和替代產品，使資源型城鎮在知識經濟時代的進程中，能夠不被淘汰，擁有立足之地。

（2）外部升級——實現區域合作

加大力度開展資源型城鎮區域內部合作，形成資源開發與城鎮發展的聯動機制。由于資源的分布通常呈現片區性的特征，故處于同一地區中的城鎮之間可以協調發展，相互促進，共同提高，強化資源型地區的功能。比如推進區域內的骨干企業積極參與區域內產業分工，提高競爭能力等。另外，區域內的資源型城鎮之間，可以充分依靠地緣優勢，更多開展新能源、新材料等代表未來新興產業項目的技術與管理創新方面合作，從而不斷提升產業發展水平，加速資源型城鎮轉型的進程。

隨著經濟全球化的不斷發展，地球上的所有城鎮都被聯系到了一起，城鎮的發展不再局限于城鎮內部，而更多地在于外部的各項機遇與挑戰。所以，資源型城鎮的發展需要積極地與周邊甚至是國外的相關企業保持合作關系，學習先進的技術，才能夠在經濟快速發展的今天，保證一定的市場地位。

3.完善社會管理

資源型城鎮應該盡快適應市場經濟體制的轉變，全面提高地方政府的管理能力，推進地方經濟轉型，轉變管理職能，克服管理行為缺失的種種現象。在綜合調控目標中，集中精力進行公共管理，根據城鎮所處的發展階段性特點制定好公共管理的各項建設標準；制定并監督執行地方的經濟社會發展計劃和相關的法規、政策；搞好基礎設施建設，創造就業機會，提供包括科、教、文、衛、體等在內的公共產品和公共服務；建立健全社會保障制度，完善養老保險金制度以及基本醫療保險制度等社會保障救助體系。

在全球化的時代，社會的需求日趨多樣化，城鎮政府應該立足于國際化競爭，樹立現代公共管理的開放思維模式；建立以法治為中心的地方治理體系，完善科學化、民主化決策機制，實現公共參與，使城鎮的發展更加健康和諧。

注釋：

①田霍卿.資源型城市可持續發展的思考[M].北京：人民出版社，2000.5

②魏后凱主編.走中國特色的新型城鎮化道路[M].北京：社會科學文獻出版社，2014.1

③陳慧女.中國資源枯竭型城市的產業轉型——基于科學發展觀視角的分析[M].北京:中國社會科學出版社，2012.9

④沈鐳,高麗.中國西部能源及礦業開發與環境保護協調發展研究[J].中國人口.資源與環境,2013,10:17-23⑤李建華.資源型城市可持續發展研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2007.5

⑥聶亞珍,張云,姜學勤.資源型城市產業興衰與轉化之規律[M].北京：中國書籍出版社,2012.9

[1]田霍卿.資源型城市可持續發展的思考[M].人民出版社,2000,5.

[2]魏后凱主編.走中國特色的新型城鎮化道路[M].社會科學文獻出版社,2014,1.

[3]陳慧女.中國資源枯竭型城市的產業轉型——基于科學發展觀視角的分析[M].中國社會科學出版社,2012,9.

[4]沈鐳,高麗.中國西部能源及礦業開發與環境保護協調發展研究[J].中國人口.資源與環境,2013,10:17-23.

[5]李建華.資源型城市可持續發展研究[M].社會科學文獻出版社,2007,5.

[6]聶亞珍,張云,姜學勤.資源型城市產業興衰與轉化之規律[M].中國書籍出版社,2012,9.

[7]孫森,丁四保.我國資源型城市衰退的體制原因分析[J].經濟地理,2005,2:273-276.

[8]劉祥,孟浩.創新集成: 礦業城市可持續發展的有效途徑[J].城市問題,2003,4:33-36.

[9]張米爾.資源型城市產業轉型研究[D].大連理工大學,2002.

[10]赫叢喜.資源型城市可持續發展的環境保護策略——以大慶市可持續發展的環境保護為例[J].科技進步與對策, 2009,15:38-40.