淺談黨的領導與憲法實施

肖輝

[摘要]黨的十八屆四中全會首次專題討論依法治國問題，對推進中國的法治進程具有重大的指導意義。我國的法治建設，走的是一條與西方國家完全不同的路徑。西方國家的法治是一個歷史積淀的過程，其形成和實現是一個自下而上的歷史漸進過程，而我們的傳統則是自上而下的運行系統。我國建設法治的時間緊、任務重，加諸自上而下的運行機制，如果沒有一個強大的領導力量和推動力量，我們國家的法治進程勢必是緩慢的，也是很難成功的。因此，我們國家搞法治，不僅離不開黨的領導，還要加強黨的領導。憲法實施，需要從兩個層面考慮：一是憲法要接地氣，確保憲法走入生活；二是要給憲法“補鈣”，讓它長出牙齒，違憲必須被追責、被問責，需要一套完整的追責、問責程序，確保憲法真正得以實施。黨的領導與憲法實施關系緊密，二者相輔相承，共同作用于法治中國建設的征程中。

[關鍵詞]四中全會；黨的領導；憲法實施；法治中國

黨的十八屆四中全會首次專題討論依法治國問題，通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。對推進中國的法治進程、走出一條符合中國自身國情特色的法治之路奠定了基礎，指明了方向，意義重大而深遠。

縱觀全會公報和《決定》，既有宏觀層面的指導，也有微觀層面的設計。宏觀層面如強調黨的領導，強調憲法實施等；微觀層面如許多具體制度的設計，包括重大決策終身責任追究及責任倒查機制、干部干預司法責任追究、法治建設成效納入政績考核、探索設立跨行政區劃法院和檢察院、最高法院設立巡回法庭、從律師和專家中招錄法官、檢察官等，不僅把法治中國建設的目標定位得更準，針對性更強，而且在制度保證方面，在具體落實層面，都有一些令人振奮的閃光點，可以說亮點紛呈。這里只談宏觀層面中的兩點：一是黨的領導，二是憲法實施。

一、黨的領導

為什么要加強而不是削弱黨的領導，這是一個宏大的話題。

我們國家搞法治，走的是一條和西方國家完全不同的路徑。眾所周知，西方國家的法治是經過上千年的歷史沉淀，中間有波折，也有曲折，但總體上講，基本還是一個自然積淀的過程。

早在兩千多年前，古希臘“三賢”蘇格拉底、柏拉圖和亞里士多德師徒三代就對實施法治還是人治進行了大量的論辯和探索。從蘇格拉底的法治主張，到柏拉圖的人治理論，再到亞里士多德的法治思想，雖然有一個小小循環，但法治始終是一個核心主題，并構成了古希臘政治文明的價值基礎。就是包括大半生主張人治理念的柏拉圖，到了晚年，也由于其所執著尋找的“哲學王”難以（甚至可以說根本無法）在現實社會中找到，最終也不得不“退而求其次”、雖屬無奈但不乏積極地轉向了法治。

在西方歷史上一個至關重要的歷史階段就是古羅馬時期。不管是帝制還是共和制，古羅馬的法律都是非常發達的，其影響力直至后來的1804年的法國民法典和1896年的德國民法典。這兩部具有里程碑意義的法典都離不開古羅馬法的導引、基源乃至從規則到體例建構的智慧和設計。可以說，西方國家的法治是一個歷史積淀的過程，而并非我們想象的做個決議，下個文件，從上往下推，就把它搞成了。也就是說，西方法治的路徑，其形成和實現是一個自下而上的歷史漸進過程，其法治建設的路徑和方向都與我們不同。因此，如果我們也學西方這樣一套做法，走相似甚至相同的路徑，把權力全部下放到最底層，然后從底層一層層往上自然延伸，自下而上，先不說其可行性如何，單就其建設的時間表上來看，恐怕也是一個遙遙無期的過程。股市里有“橫有多長，豎有多高”的說法，雖不能當作歷史規律來使用，但完全可以拿來作參考。這樣來看，我們上下五千年的文化，雖不能一刀切地稱之為人治文明，特別在當下，“法治”已經成為公眾共同接受的公共話語時，古老又不乏時尚，我們更不愿意將我們的文化稱作與法治相對立的人治，而換用“德治”或其他什么治，但至少近兩千多年以來，以儒家文化為主導的治理模式可以稱之為“禮治”模式。

禮治強調長幼有序，男女有別，男尊女卑，倫理綱常，人和人之間是不平等的，也不可能平等。孔子對人性的認知和論證，與作為西方法治重要組成部分的基督教信仰文明截然不同。

基督教談博愛，理據就是上帝造人。既然人都是上帝造的，那么每個人自然都是上帝的子民。上帝造人，除基于繁衍的需要，在性別上區分男女外，別的方面并無差別，因此，每個人都是平等的，所以人生而平等，人愛人就應像愛自己和愛自己的親人一樣。但是孔子在人性的分析當中，說的更加現實，也更加深刻，那就是強調人有親疏遠近，也就是說愛有親等，人總是先愛自己，愛自己的親人，再愛其他人，因此人之愛有著這樣一個過程和差別。雖說作為儒家文化集大成者的孟子豐富和發展了孔子的人性說，提出了“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”的帶有“博愛”因素的主張，但這種主張更多的是一種策略性考慮，至多不過是道德上的提倡，并不否定愛有親等、人有親疏遠近的根本原則，與基督教中的“博愛”有著天壤之別，從中根本推不出平等的思想和精神。

按照這樣一個思路，歷朝歷代在治國的梳理當中都不可能把平等的理念運用進來，更不可能形成為治國方略。我們幾千年的文化就是這樣形成的。在諸子百家中，可能與法治最接近的就是法家，然而遺憾的是，這里的“法治”也只能表述為“法制”，即“刀”制而非“水”治，法律只具有治理手段的工具性，而不談善惡判斷的價值性，法家追求、主張和強調的同樣不是一種平等方式的治理，在突出強調法律地位和作用的同時，仍然擺脫不了將其置于王權之下附庸（盡管是極其華麗甚至華貴的附庸，因為再華麗、華貴的附庸也是附庸）的角色，法律并沒有獨立的人格。

在這樣一種傳統的文化背景之中，如果我們按照西方的模式去搞我們的法治，生搬硬套，推崇并仿照日本明治維新式的全盤西化，第一，我們做不到，也不可能實現，因為這不現實；第二，我們恐怕連這種期待最后也只能成為一種絕望，因為如果真的等上個一千年、兩千年，真的是千年等一回，那么歌詞里所唱吟的“向蒼天再借五百年”即便真的成為現實，法治的圖景依然離我們很遠。如果看五百年也看不到任何希望，留下的也只有絕望。更何況，世界經濟一體化所引發的各領域的整合和融合，一個國家已經不可能再像古代社會那樣自我封閉地去生息，去發展，去積淀；即使可以，法治文化本身的特質也在排斥這種封閉，因為法治文化本身就是開放文化，法治文明的形成恰恰是在不斷的交流、溝通乃至競爭中形成的。我們的國情，我們的傳統文化，其實從古至今都是一個自上而下的運行體系。自上而下的運行機制和法治形成的路徑表面上看有點背道而馳，但我們一旦確定這樣的理念，從上而下推行法治，把法治推到國家治理的最高層面，作為治國的目標和方略，并進而形成一種信念，乃至一種信仰，那么對我們國家的法治進程來講就是一種強力的推進和加快。

四中全會承載著十八大報告的歷史使命，兩個一百年目標，第一個一百年正在漸行漸近，到2021年建黨一百周年。這個一百年強調什么基本目標，簡單的說就是法治政府的實現。法治政府的全面實現，說起來容易，做起來真的是非常困難。在這樣一種目標的急切要求之下，在我們國家這種歷史傳統和西方國家截然不同的國情背景之下，如果照搬西方的法治路徑和方式去做的話，應該說是走不通的。我們國家這些年推行的基層廣泛的民主選舉，有些地方搞得變了形，走了樣，甚至部分地方搞得烏煙瘴氣、亂七八糟，成了“亂民”政治，中性點的也不過是農民政治、市民政治，根本達不到法治基礎上的民主所必需的公民政治的程度。就說明我們的民眾還缺乏一種實質意義上的公民訓練。孫中山先生也曾提出憲政目標實施的三步曲：軍政無疑已成為歷史，軍政之后是訓政，訓政時間究竟有多長不好估算，我們只是說在這樣一種自上而下的運行體系當中，如果沒有一個強大的領導力量和推動力量，我們國家法治的進程勢必是緩慢的，也是很難成功的。

法治進程的快慢與領導力量和推動力量的強弱直接相關，因此，在當代談法治建設，談法治中國建設，離開黨的領導是根本行不通的。強力的目標需要強勁的力量來推動，急迫的任務需要強大的支撐來完成。黨的領導是歷史選擇的結果，是在歷史中不斷被證明了的在當代中國最強有力的領導力量。因此，在法治中國的進程中，黨的領導，不僅不能離開，不能弱化，甚至還要進一步加強，進一步強化。四中全會對黨的領導并沒有泛泛而談，黨的領導也不是凌駕于一切之上，不受任何拘束，而是在體系構建方面，堪稱亮點的提法就是加強黨內法規制度建設，完善黨內法規制定體制機制，形成配套完備的黨內法規制度體系，從法規體系構建上確保黨的領導有法可依，有章可循，并且運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處。所以從這次四中全會來看，黨的領導作為一個強大的力量和支撐，既是我們國家法治進程的一種推進和保障，更是我們國家在法治建設中必不可少的核心領導力量。

二、憲法實施

法律的生命在于實施。沒有施用的條款是僵尸條款，不能實施或實施不動的法是死法。憲法也不例外。關于憲法實施問題，四中全會強調依法治國就是依憲治國，依法執政就是依憲執政，對憲法實施重要性的強調構成本次全會的一大亮點。這并不突然。早在2012年，習近平總書記履新不久，即于當年的12月4日，在紀念憲法實施三十周年大會上就憲法實施問題作了重要講話，其核心主題就是強調憲法的生命在于實施。這一講話精神在本次四中全會上得到確認，并與習近平其他系列重要講話精神一道被確立為黨的指導思想。

憲法實施，需要從兩個層面考慮，一是憲法要接地氣，確保憲法走入生活。我們現在一直要求領導干部接地氣，也就是說使決策能夠貼近實際，貼近群眾，貼近生活，但實際上對于憲法來講，也有個接地氣的問題，憲法不應該只停留在高高在上的狀態，怡然自得。要使憲法接地氣，主要有兩點，一是違憲責任的明確化，盡管我國憲法也作了規定，一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸，一切違反憲法的行為，必須予以追究，并直接點的規定了撤銷，間接點的規定了罷免，但在實施當中缺乏一種明確的界定，怎樣去認定，在這個方面還應該進一步清晰和明確。此外，結合世界其他國家和地區的做法，違憲責任的形式可以概括為彈劾、罷免、撤消、宣告無效、拒絕使用和取締政治組織等形式，我們可以根據自身法治建設和確保憲法實施的需要，有選擇地借鑒和適用。第二點，就是要有程序性保證。通常情況下，一個人如果違反了民法要承擔民事責任，違反了刑法要承擔刑事責任，違反了行政法要承擔行政責任，怎么去追究，都要相應的訴訟法和程序法作保障。相比之下，我國憲法在程序發面還缺乏必要的保障環節，就使得憲法高高在上，很難走入民間，深入生活。因此，在依法治國的背景下，強調依憲治國，強調憲法實施，就要讓他接地氣，確立一些程序性的保障路徑。

憲法實施的第二個方面就是要給它補補鈣，讓它長出牙齒。從歷史上看，我們國家的憲法，在立法層面還是比較重視的，但在實施環節卻是比較尷尬，總是處在有些“缺鈣”、甚至嚴重“缺鈣”的狀態，也就是說我們的憲法到現在還有些走路搖搖晃晃，實施環節有點吃力，有點缺鈣，這就需要給憲法“補鈣”。補鈣的路徑也可以概括為兩點：一是追責，二是問責。追責就是嚴格按照四中全會的要求，建立起追責機制，違憲即追責，不管哪一級別，何種地位，只要違憲就要被追責。第二點就是還要建立問責制。問責和追責不同，追責指向的是違憲行為，即對違憲行為進行追責；問責則是對負責追責的機關及其工作人員，怠于履行追責職責，導致違憲行為未被追責或未及時被追責或未被全部追責時，要對其問責。問責指向的是該追責的時候沒有追責的有關職責部門及其人員。從這兩點入手，讓憲法長出牙齒，加上前述責任的明確和細化，再加上程序化的保障措施，真正把違憲審查機制建立起來，那么憲法就不會因為“缺鈣”而無牙或牙齒脫落，憲法也不會因為高高在上（而非束之高閣）而遠離生活。

總之，我們就是要讓憲法接地氣、長牙齒，確保國家機關的運行能夠限定在憲法和法律的范圍之內，把權力牢牢地關進制度的籠子。只有這樣，公民的基本權利，憲法2004年修正案所確立的國家尊重和保障人權這一基本價值理念才能真正得以實現。

結語

黨的領導與憲法實施關系緊密。黨的領導既是依法治國、建立社會主義法治國家的領導力量和強大的推動力量，也是確保憲法實施、依憲治國的政治保證。黨確立依法治國就是依憲治國，明確了憲法在法治中國建設中的地位和作用，對于推進憲法實施具有重要的方向引領和積極有效的意義和作用；憲法又明確規定黨的領導，確立黨的領導在依法及依憲治國中的領導地位和核心力量，對于確保黨的領導依法而為、依憲而動，規范并加強黨的領導具有重要的保障作用和制度意義。二者相輔相承，共同作用于法治中國建設的征程中。