行政事業單位內部控制存在的問題及其對策研究

祝嬋娟

摘 要：在闡述行政事業單位的基本概念以及行政事業單位內部控制的基本概念的基礎上，通過深入分析行政事業單位內部控制的現狀，發現目前我國行政事業單位內部控制存在的問題，如內部控制體系不夠完善、內部控制意識比較薄弱、風險控制和風險意識比較淡化等，并針對性地提出相關建議。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制；風險控制

中圖分類號：F810.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0203-02

一、基本概念

行政事業單位是我國一種特殊的組織群體，其定義有廣義和狹義兩種之分。一般而言，廣義的行政事業單位是指行政單位和事業單位的總稱。行政單位是依法成立的，具有行政管理權力的國家行政機關，其日常開支全部由財政撥款所得，行政單位的工作人員采取公務員管理體制來管理，如法院、檢察院、各級政府等。事業單位是指國家為了維持社會正常運轉或處于社會公益目的而舉辦的組織，一般從事科學、教育、文化、衛生等社會服務活動，其資金來源部分是財政撥款或自己籌資，如教育局、衛生局、文化局等等。狹義的行政事業單位指的是具備執法以及監督權力和社會管理能力的行政事業單位，其具備行政管理職能，經費全部來源于財政撥款。這種狹義的行政事業屬于國家行政機關但從事社會公共事務管理，如防疫站、檔案局、社保局等等。本文所分析的行政事業單位是指廣義上的行政事業單位，從行政管理部門和事業單位的角度分析其內部控制的現狀和問題。

行政事業單位的內部控制是指在國家相關法律法規指導下，在行政事業單位內部實施的，為了保證行政事業單位的各項經濟事務順利高效的實施，而需要行政事業單位內部所有員工執行的，能夠有效規避風險和進行風險管理，最終制定的一系列單位的相關工作流程、管理辦法以及各環節、各部門、各種事物風險等的控制措施的總稱。

二、我國行政事業單位內部控制現狀

多年來我國內部控制制度大多應用于企業中，同時我國的相關法律法規中對于行政事業單位的內部控制問題涉及較少，行政事業單位的經濟業務核算相對于企業來說也比較簡單，所涉及的方面和程序較少，這些都在一定程度上導致了行政事業單位對于內部控制實施不夠重視。

近期審計署針對內部控制在政府機構的實施進行了相關問卷調查，在參加調查的中央政府結構中，大多數單位的內部審計機構缺乏獨立性，都依附于財務部門的監督管理機構之下，這樣內部審計機構就成為了財務監督或稽查的替代品而沒有起到內部審計的作用。對中央政府機構的內部控制執行情況調查如表1所示。

表1 中央政府部分機構內部控制執行情況

由表1可得，我國中央政府機構內部控制不夠完善，總體來說我國行政事業單位內部控制實施情況未達到良好狀態。行政事業單位的內部控制存在著內部風險評估機構建立不完善、內部系統決策支持機制缺乏、內部控制執行監督程序不健全、內部控制定期檢查程序沒有落實等問題。

三、行政事業單位內部控制存在的問題

通過前文分析可得，我國行政事業單位內部控制存在著一些問題，這些問題在一定程度上制約著行政事業單位工作效率的提高。本文將行政事業單位內部控制存在的問題歸納為以下幾個方面。

第一，行政事業單位內部控制制度不夠完善。隨著社會經濟的發展，我國政府的轉變以及財政等相關制度的完善，我國行政事業單位內部控制體系的標準已逐步形成。但是目前我國還沒有一套專業的，對行政事業單位內部控制具有針對性的準則和行為規范等，導致行政事業單位在日常活動中面臨不斷深化變革的財政預算制度時毫無頭緒、無章可循，最終效率低下。同時，還存在著改革中的一些法律和規章相沖突的現象。

同時，為了更快更好地適應國庫管理制度改革和預算內外資金不再區分的制度改革，我國政府相繼出臺了一系列的過渡性政策。但是與這些過渡性政策相配套的法律法規并沒有得到完善，相應的具體落實措施也沒有具體公布，從而導致行政事業單位在實施過程中狀況百出。例如，有些單位不按照規定使用資源，特別是財政經費，甚至還存在挪用公款的情況；由于沒有建立內部控制的定期檢查制度，很多單位存在經費延期上繳，挪用公款拖延補交期限等等問題；同時，由于內部審計制度的不完善，有些單位甚至根本沒有設立內部審計機構，這導致單位財務不明確，資金使用效率低下。

第二，行政事業單位內部控制意識薄弱。部分行政事業單位領導層片面的重視政績而忽視了單位內部的內部控制。內部控制最早應用于西方國家的企業中，近年來引入我國，在我國的企業中得到了比較廣泛的應用，在行政事業單位中運用較少，因此行政事業單位領導對其認識比較少，對于內部控制的相關理論和運用幾乎沒有接觸，行政事業單位的領導層也沒有意識到內部控制對于行政事業單位發展以及社會發展的重要性。有的行政事業單位領導認為政府機關非生產單位，沒有成本而言，就無需涉及到成本預算和成本控制，只需要財務部門和審計部門嚴格的控制資金就可以實現目標，而忽視了行政事業單位內部的控制和監督。有些行政事業單位為了適應社會經濟發展建立了單位內部控制制度，但是該制度并沒有得到很好地貫徹和落實，而是流于形式、形同虛設，內部控制在這些企業沒有得到很好的發揮。

第三，行政事業單位組織結構不完善。一些行政事業單位組織結構設計不合理，如行政事業單位內部的重大事務以及重大經濟決策是由單位領導層決定而財務部門不參與決策，這樣一來這些重大事務的收支或經費使用很少涉及到預算和控制，最終財務部門的員工也沒有對這些事務或項目的資金使用進行跟蹤監督和控制。

一些行政事業單位員工分工不明確，工作職責劃分不清晰。目前來看，我國行政事業單位由于編制問題，到崗人數和實際崗位需求并不相符，有的崗位存在一人身兼數職，有的崗位則是一崗多人，崗位職責不夠明確，出現問題時常常相互推卸責任，內部控制實施比較困難。同時，由于行政事業單位的特殊性，受高層領導直接審批的影響，審批不夠民主和規范，直接制約著內部控制度的建立和完善。endprint

第四，行政事業單位風險意識較弱，風險評估機制缺乏。近年來，國際金融危機不斷爆發，而我國加入世貿組織之后受國際經濟影響程度較深，為了能夠更好的預防和控制風險，這就要求我們行政事業單位提高風險意識，建立風險評估和控制機制。很多行政事業單位都認為行政事業單位不從事生產經營活動，只是負責社會管理或提供社會服務而已，因此無所謂經營風險的預防、控制和管理。而行政事業單位在日常運轉中總會遇到一些社會政治風險和金融風險，由于他們缺乏風險意識最終只能被動的接受風險帶來的損失。

第五，行政事業單位預算控制效率低下。目前，我國的行政事業單位預算編制仍然停留在傳統的增量預算上，而缺乏零基預算，在新一度的預算編制中沒有充分考慮上一度的預算中的支出和收入是否合理、資金使用是否得當的問題，預算整體較為籠統，實施比較困難。

行政事業單位的預算缺乏一定的科學性，在實施過程中常發現一些與實際不符的預算，基本上是“邊實施，邊調整”，嚴重影響預算的制約能力。

四、完善行政事業單位內部控制制度的建議

通過以上分析可見，我國行政事業單位內部控制存在不少問題，這些問題一定程度上制約著內部控制的實施，也制約著行政事業單位的長遠發展。為加強行政事業單位內部控制，本文提出以下幾點建議。

第一，建立健全內部控制制度，不相容崗位相分離。我國行政事業單位實施內部控制制度的首要前提是建立健全行政事業單位的內部控制制度，并同時建立一套與該內部控制制度相適應的相關法律法規體系，使得行政事業單位的內部控制做到有法可依、有章可循，按規章辦事。同時，還需要部分行政事業單位按照科學、精簡以及高效的基本原則，合理設置其相關的職能部門和工作崗位，明確各部門以及各崗位的職責權限，權責清晰，以便于考核和相互制約的工作機制。

第二，提高行政事業單位內部員工對于內部控制的認識。內部控制的相關基本理論和實施以及內部控制的重要性不僅需要行政事業單位的領導對其有充分的認識，還需要單位內部的每位員工對于內部控制要有充分的認識。這樣將有利于內部控制在行政事業單位的建立和實施。

第三，行政事業單位的授權批準與集體決策制度相結合。行政事業單位的有關重大事項在業務發生前必須經過書面授權批準，明確責任；單位各級管理層必須在授權范圍內行使職責，對于越權行為要有一定的懲罰制度。

第四，建立健全行政事業單位的預算控制制度。提高預算控制管理水平，一要完善部門預算的調整制度，從調整時間、方法、程序等作相應的規定，建立預算的跟蹤、分析和評價制度。

第五，加強內部審計監督。要提高內部審計機構層次，強化其權威性和獨立性。對內部單位定期進行各項審計，并對單位的內部控制制度設計的效果及其實施的有效程度作出評價，發現問題及時糾正，做到財務制度健全、會計核算合規。加強跟蹤落實審計決定、審計意見，真正做到通過內部審計加強內部會計控制，提高單位各項管理水平。

第六，提高行政事業單位的風險意識，建立重大風險預警機制和突發事件應急處理機制。要明確風險預警標準，對可能發生的重大風險或突發事件，制訂應急預案、明確責任人員、規范處置程序，確保突發事件得到及時妥善處理。

參考文獻：

[1] 王琰.淺析行政事業單位內部控制存在的問題和建議[J].財經界：學術版，2013，（2）.

[2] 夏云恒.行政事業單位內部控制探析[J].商業經濟，2012，（7）.

[3] 殷羽.關于加強行政事業單位內部控制的思考[J].金融經濟，2012，（10）.

[4] 王華強.行政事業單位內部控制面臨的困境及對策[J].企業研究，2012，（20）.

[責任編輯 王 佳]endprint

第四，行政事業單位風險意識較弱，風險評估機制缺乏。近年來，國際金融危機不斷爆發，而我國加入世貿組織之后受國際經濟影響程度較深，為了能夠更好的預防和控制風險，這就要求我們行政事業單位提高風險意識，建立風險評估和控制機制。很多行政事業單位都認為行政事業單位不從事生產經營活動，只是負責社會管理或提供社會服務而已，因此無所謂經營風險的預防、控制和管理。而行政事業單位在日常運轉中總會遇到一些社會政治風險和金融風險，由于他們缺乏風險意識最終只能被動的接受風險帶來的損失。

第五，行政事業單位預算控制效率低下。目前，我國的行政事業單位預算編制仍然停留在傳統的增量預算上，而缺乏零基預算，在新一度的預算編制中沒有充分考慮上一度的預算中的支出和收入是否合理、資金使用是否得當的問題，預算整體較為籠統，實施比較困難。

行政事業單位的預算缺乏一定的科學性，在實施過程中常發現一些與實際不符的預算，基本上是“邊實施，邊調整”，嚴重影響預算的制約能力。

四、完善行政事業單位內部控制制度的建議

通過以上分析可見，我國行政事業單位內部控制存在不少問題，這些問題一定程度上制約著內部控制的實施，也制約著行政事業單位的長遠發展。為加強行政事業單位內部控制，本文提出以下幾點建議。

第一，建立健全內部控制制度，不相容崗位相分離。我國行政事業單位實施內部控制制度的首要前提是建立健全行政事業單位的內部控制制度，并同時建立一套與該內部控制制度相適應的相關法律法規體系，使得行政事業單位的內部控制做到有法可依、有章可循，按規章辦事。同時，還需要部分行政事業單位按照科學、精簡以及高效的基本原則，合理設置其相關的職能部門和工作崗位，明確各部門以及各崗位的職責權限，權責清晰，以便于考核和相互制約的工作機制。

第二，提高行政事業單位內部員工對于內部控制的認識。內部控制的相關基本理論和實施以及內部控制的重要性不僅需要行政事業單位的領導對其有充分的認識，還需要單位內部的每位員工對于內部控制要有充分的認識。這樣將有利于內部控制在行政事業單位的建立和實施。

第三，行政事業單位的授權批準與集體決策制度相結合。行政事業單位的有關重大事項在業務發生前必須經過書面授權批準，明確責任；單位各級管理層必須在授權范圍內行使職責，對于越權行為要有一定的懲罰制度。

第四，建立健全行政事業單位的預算控制制度。提高預算控制管理水平，一要完善部門預算的調整制度，從調整時間、方法、程序等作相應的規定，建立預算的跟蹤、分析和評價制度。

第五，加強內部審計監督。要提高內部審計機構層次，強化其權威性和獨立性。對內部單位定期進行各項審計，并對單位的內部控制制度設計的效果及其實施的有效程度作出評價，發現問題及時糾正，做到財務制度健全、會計核算合規。加強跟蹤落實審計決定、審計意見，真正做到通過內部審計加強內部會計控制，提高單位各項管理水平。

第六，提高行政事業單位的風險意識，建立重大風險預警機制和突發事件應急處理機制。要明確風險預警標準，對可能發生的重大風險或突發事件，制訂應急預案、明確責任人員、規范處置程序，確保突發事件得到及時妥善處理。

參考文獻：

[1] 王琰.淺析行政事業單位內部控制存在的問題和建議[J].財經界：學術版，2013，（2）.

[2] 夏云恒.行政事業單位內部控制探析[J].商業經濟，2012，（7）.

[3] 殷羽.關于加強行政事業單位內部控制的思考[J].金融經濟，2012，（10）.

[4] 王華強.行政事業單位內部控制面臨的困境及對策[J].企業研究，2012，（20）.

[責任編輯 王 佳]endprint

第四，行政事業單位風險意識較弱，風險評估機制缺乏。近年來，國際金融危機不斷爆發，而我國加入世貿組織之后受國際經濟影響程度較深，為了能夠更好的預防和控制風險，這就要求我們行政事業單位提高風險意識，建立風險評估和控制機制。很多行政事業單位都認為行政事業單位不從事生產經營活動，只是負責社會管理或提供社會服務而已，因此無所謂經營風險的預防、控制和管理。而行政事業單位在日常運轉中總會遇到一些社會政治風險和金融風險，由于他們缺乏風險意識最終只能被動的接受風險帶來的損失。

第五，行政事業單位預算控制效率低下。目前，我國的行政事業單位預算編制仍然停留在傳統的增量預算上，而缺乏零基預算，在新一度的預算編制中沒有充分考慮上一度的預算中的支出和收入是否合理、資金使用是否得當的問題，預算整體較為籠統，實施比較困難。

行政事業單位的預算缺乏一定的科學性，在實施過程中常發現一些與實際不符的預算，基本上是“邊實施，邊調整”，嚴重影響預算的制約能力。

四、完善行政事業單位內部控制制度的建議

通過以上分析可見，我國行政事業單位內部控制存在不少問題，這些問題一定程度上制約著內部控制的實施，也制約著行政事業單位的長遠發展。為加強行政事業單位內部控制，本文提出以下幾點建議。

第一，建立健全內部控制制度，不相容崗位相分離。我國行政事業單位實施內部控制制度的首要前提是建立健全行政事業單位的內部控制制度，并同時建立一套與該內部控制制度相適應的相關法律法規體系，使得行政事業單位的內部控制做到有法可依、有章可循，按規章辦事。同時，還需要部分行政事業單位按照科學、精簡以及高效的基本原則，合理設置其相關的職能部門和工作崗位，明確各部門以及各崗位的職責權限，權責清晰，以便于考核和相互制約的工作機制。

第二，提高行政事業單位內部員工對于內部控制的認識。內部控制的相關基本理論和實施以及內部控制的重要性不僅需要行政事業單位的領導對其有充分的認識，還需要單位內部的每位員工對于內部控制要有充分的認識。這樣將有利于內部控制在行政事業單位的建立和實施。

第三，行政事業單位的授權批準與集體決策制度相結合。行政事業單位的有關重大事項在業務發生前必須經過書面授權批準，明確責任；單位各級管理層必須在授權范圍內行使職責，對于越權行為要有一定的懲罰制度。

第四，建立健全行政事業單位的預算控制制度。提高預算控制管理水平，一要完善部門預算的調整制度，從調整時間、方法、程序等作相應的規定，建立預算的跟蹤、分析和評價制度。

第五，加強內部審計監督。要提高內部審計機構層次，強化其權威性和獨立性。對內部單位定期進行各項審計，并對單位的內部控制制度設計的效果及其實施的有效程度作出評價，發現問題及時糾正，做到財務制度健全、會計核算合規。加強跟蹤落實審計決定、審計意見，真正做到通過內部審計加強內部會計控制，提高單位各項管理水平。

第六，提高行政事業單位的風險意識，建立重大風險預警機制和突發事件應急處理機制。要明確風險預警標準，對可能發生的重大風險或突發事件，制訂應急預案、明確責任人員、規范處置程序，確保突發事件得到及時妥善處理。

參考文獻：

[1] 王琰.淺析行政事業單位內部控制存在的問題和建議[J].財經界：學術版，2013，（2）.

[2] 夏云恒.行政事業單位內部控制探析[J].商業經濟，2012，（7）.

[3] 殷羽.關于加強行政事業單位內部控制的思考[J].金融經濟，2012，（10）.

[4] 王華強.行政事業單位內部控制面臨的困境及對策[J].企業研究，2012，（20）.

[責任編輯 王 佳]endprint