廣東省林業發展“十二五”規劃中期評估

楊沅志，吳煥忠，姜 杰

(廣東省林業調查規劃院，廣東廣州 510520)

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廣東省林業發展“十二五”規劃中期評估

楊沅志，吳煥忠，姜 杰

(廣東省林業調查規劃院，廣東廣州 510520)

采用全面評估和重點評估相結合、內部評估和外部評估相結合、定性評估和定量評估相結合的方法，對廣東省林業發展“十二五”規劃中期實施情況進行評估，重點評估規劃指標完成情況，提出評估結論及下一步工作建議，并對林業發展規劃中期評估工作的發展趨勢和方法進行探討。

林業發展規劃；“十二五”規劃；中期評估；規劃指標；廣東省

從1953年起，我國已經編制了10個“五年計劃”和2個“五年規劃”。“十五”時期，我國開始嘗試“五年計劃”中期評估工作，屬于粗略的、實驗性的官方評估；“十一五”時期首次依法對“五年規劃”進行中期評估，并首次引入“第三方獨立評估程序”，標志著我國“五年規劃”工作邁上了一個新臺階[1]。2013年，全國組織了“十二五”規劃中期評估[2]，標志著“五年規劃”工作受到越來越多的重視。事實證明，中期評估制度的建立為提高我國規劃實施效果、引導和促進經濟社會健康發展發揮了重要作用。該研究對廣東省林業發展“十二五”規劃進行中期評估，科學評估“十二五”以來全省林業發展規劃指標完成情況，提出評估結論及下一步工作建議。

1 數據來源和評估方法

1.1 數據來源評估期限為2011～2013年，評估的時點為2011年1月1日至2013年6月30日。數據主要來源于廣東省林業廳各處室統計、監測、核查數據，省直有關部門統計、年報數據，各縣(市、區)林業局提供的評估報表；部分預計數據采用對未來林業發展趨勢判斷與前2年平均增速相結合的辦法進行測定。

1.2 評估方法采用全面評估和重點評估相結合、內部評估和外部評估相結合、定性評估和定量評估相結合的方法進行整體評估。評估內容堅持統籌兼顧，全面考察社會、經濟、生態等各方面的情況，突出重點，抓住關鍵，重點評估林業發展規劃主要指標完成情況。評估過程由評估組主導，以專家支持網絡為支撐，充分吸收各方意見，在國家有關政策、法律、法規允許下，確保中期評估工作全面、科學、獨立、客觀、公正。評估內容分為5個模塊(分別是生態林業建設、民生林業建設、文化林業建設、創新林業建設以及和諧林業建設)40項指標，包括39項定量指標，1項定性指標[3]。對于定量指標直接采用現狀值與規劃值比較的方法，統計指標完成率(%)，即現狀值與規劃值的比值；對于定性指標采用綜合分析方法進行定性評估。

2 規劃指標評估

2.1 “生態林業建設”模塊指標評估2012年，生態景觀林帶、森林碳匯和森林進城圍城和鄉村綠化美化四大重點林業生態工程順利啟動，新一輪綠化廣東大行動全面推進，為實現“美麗幸福廣東”的宏偉目標打下了堅實的生態基礎。全省已建生態景觀林帶1 733 km(折合面積1.16萬hm2)，建設碳匯林9.57萬hm2，新增森林家園85個，新增森林公園36個。

生態林業是指通過建設穩定的林業生態體系，構建堅實的綠色生態屏障，積極應對全球氣候變化。生態林業建設模塊包括18項指標，分別是林業用地面積(A1)、有林地面積(A2)、生態公益林面積(A3)、生態公益林面積占林地面積比例(A4)、生態公益林一、二類林比例(A5)、森林蓄積量(A6)、森林覆蓋率(A7)、碳匯總儲量(A8)、年均森林采伐量(A9)、喬木林單位面積蓄積量(A10)、自然保護區占國土面積比例(A11)、森林公園占國土面積比例(A12)、綠色通道綠化率(A13)、珍稀瀕危野生動植物物種保護率(A14)、森林火災年均受害率(A15)、林業有害生物成災率(A16)和無公害防治率(A17)和林業生態縣建設(A18)。其中A1～A17屬定量指標，A18屬定性指標。該模塊定量指標中，已完成的指標9項，分別是A1、A2、A3、A4、A11、A14、A15、A16、A17，可如期完成的指標8項，分別是A5、A6、A7、A8、A9、A10、A12、A13。

截至評估時點，全省共有94個縣(市、區)被廣東省政府授予“廣東省林業生態縣”稱號，占全省121縣級單位[4]總數的77.7%，占全省國土面積的81.3%。從2007年東莞市和中山市首次獲省政府授予“林業生態市”稱號以來，共有11個地級市創建“廣東省林業生態市”成功，占全省21個地級市總數的52.4%，占全省國土面積的53.3%。其中，“十二五”以來，全省共有19個縣級單位創建林業生態縣成功，9個地級市獲得“林業生態市”稱號，林業生態省建設按預期進度計劃進行。經綜合評估，林業生態縣基本建成的目標可以如期完成。

表1 生態林業建設定量指標評估結果

2.2 “民生林業建設” 模塊指標評估民生林業就是要大力優化林業產業結構，建設完善的林業產業體系，挖掘林業潛力，拓展林業經濟功能，最大程度實現林地價值，既保障林產品的供應，又促進農民增收。民生林業建設目標包括7項指標，分別是商品林基地(B1)、年均木材產量(B2)、年均人造板產量(B3)、年均松香產量(B4)、年均茶油產量(B5)、林業總產值(B6)、森林資源綜合效益總值(B7)。

經評估，已完成的指標有2項，分別是年均松香產量和林業總產值，其他5項指標可如期完成，完成率最低為森林資源綜合效益總值(63.1%)。隨著全省四大重點林業生態工程的整體推進，預計森林資源綜合效益總值的目標可以順利完成。

表2 民生林業建設規劃指標評估結果

廣東省林業總產值多年來位居全國第一，基本形成了資源培育、加工生產、產品研發、市場服務、森林文化等比較完善的林業產業體系。廣東省政府決定從2013～2017年，按每年30元/hm2的標準逐步提高生態公益林效益補償標準，在全國率先試行激勵性補償機制。省級財政每年將安排生態保護補償轉移支付資金，對國家級和省級重點生態功能區內的縣(市)給予補償和激勵。2011年，廣東省被財政部列為中央財政森林保險保費補貼試點地區。隨后，省林業廳制定了《廣東省政策性森林保險試點工作方案》，明確保險標的為生長和管理正常且權屬清晰的生態公益林、商品林，保險責任為森林綜合保險。方案的出臺意味著廣東政策性森林保險已經從理論層面正式進入實操階段。

2.3 “文化林業建設” 模塊指標評估文化林業是要通過全面開展森林生態文化建設，不斷拓展生態文化發展新領域，構建主題鮮明、內容豐富、富有感染力的生態文化體系，為構建林業生態和產業體系提供智力和文化支撐。文化林業建設目標包括3項指標，分別是古樹名木保護率(C1)、義務植樹盡責率(C2)、生態文化宣傳知曉率(C3)。

經評估，各項指標均已完成。

表3 文化林業建設規劃指標評估結果 %

“十二五”以來，惠州市、東莞市啟動了創建“國家森林城市”活動，佛山市創建“全國綠化模范城市”工作獲得成功，在先進典型的示范引領下，激發了全社會關注森林、愛護森林、建設森林的極大熱情。通過文化林業建設，把生態文明建設牢固建立在公眾思想自覺、行動自覺的基礎之上，形成生態文明建設人人有責、生態文明規定人人遵守的良好風尚。

2.4 “創新林業建設” 模塊指標評估創新林業是通過創新林業發展思路、發展機制、發展模式和發展手段，緊緊把握當前林業發展的大好形勢，大力推進觀念創新、體制創新和科技創新。創新林業建設目標包括8項指標，分別是林地所有權林權證發證率(D1)、林地使用權林權證發證率(D2)、集體山林股份權益證書發證率(D3)、林業科技進步貢獻率(D4)、林業科技成果轉化率(D5)、林業信息化實現率(D6)、林木種子基地供種率(D7)、林木良種使用率(D8)。

經評估，已完成3項指標，5項指標可如期完成，完成率最低為林業信息化實現率(87.5%)。廣東省作為“全國林業信息化建設示范省”之一，編制出臺了《廣東省林業信息化發展建設“十二五”規劃》，基于3S的森林資源與生態狀況年度監測信息系統、林權管理地理信息系統、森林防火監控系統等信息化系統與設施日臻完善，預期規劃期內林業信息化實現率可以達到80%。

表4 創新林業建設規劃指標評估結果 %

2.5 “和諧林業建設” 模塊指標評估和諧林業建設是要擺正人與自然的關系，有效化解林業內部不和諧的因素，維護生態安全，促進人與自然和諧發展。和諧林業建設目標4項指標，分別是城市建成區綠化覆蓋率(E1)、村莊綠化覆蓋率(E2)、林權糾紛調處率(E3)、森林案件查處率(E4)。已完成指標3項，分別是城市建成區綠化覆蓋率(E1)、林權糾紛調處率(E3)和森林案件查處率(E4)。2013年，廣東省林業廳組織編制了《廣東省鄉村綠化美化建設規劃》，在“萬村綠大行動”取得成效的基礎上，再建成13 000個美麗幸福村莊，新增鄉村綠化面積12萬hm2。經綜合評估，村莊綠化覆蓋率(E2)可在規劃期內達到30%以上。省林改辦于2012年1月組織20個檢查驗收組開展林改檢查驗收工作，對因涉林糾紛的跨省、跨市、跨縣以及重復上訪、越級上訪的“三跨兩訪”問題繼續依法調處。

表5 和諧林業建設規劃指標評估結果 %

3 結論及建議

“十二五”以來，廣東林業圍繞“生態林業、民生林業、文化林業、創新林業、和諧林業”建設，推進新一輪綠化廣東，努力打造全國一流、世界先進的現代大林業和綠色生態第一省，努力實現美麗幸福廣東的“中國夢”，一系列工作獲得了省委省政府的高度肯定。該研究采用全面評估和重點評估相結合、內部評估和外部評估相結合、定性評估和定量評估相結合的方法，對生態林業、民生林業、文化林業、創新林業和民生林業共5個模塊40個指標進行綜合評估。結果表明：已經提前完成的指標共20個，占指標總數的50%；預計可以如期完成的指標共20個，占指標總數的50%。評估結果對完善與調整廣東省林業發展“十二五”規劃和研究編制“十三五”林業發展規劃具有一定的指導作用。“十二五”后期，全省各地應按照《中共廣東省委 廣東省人民政府關于全面推進新一輪綠化廣東大行動的決定》(粵發〔2013〕11號)的部署，實施綠色發展戰略，提升生態文明建設水平，將林業工作擺上重要議事日程，進一步探索多元化生態補償機制，建立穩定林業資金投入機制，加快科技創新與推廣應用，完善林業發展的市場體系，確保各項規劃指標的順利完成。

我國規劃中期評估工作起步晚，面廣量大，至今尚未形成成熟的評估機制和評估體系，諸多方面亟待改進與完善。《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》第二十一條規定：“國民經濟和社會發展五年規劃經人民代表大會批準后，在實施的中期階段，人民政府應當將規劃實施情況的中期評估報告提請本級人民代表大會常務委員會審議。規劃經中期評估需要調整的，人民政府應當將調整方案提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準”[5]。因此，隨著規劃中期評估立法的進一步強化，規劃中期評估會受到各級政府的進一步重視，完善指標監測體系、規范各種評估方法和加大評估成果應用成為未來工作的大勢所趨。針對上述情況，結合廣東省森林資源與生態環境監測現狀，應加強林業發展規劃指標的定期監測，嘗試將部分指標進行整合，提高公眾對規劃指標評估的參與度，并納入下一期“五年規劃”編制和中期評估工作中。對規劃指標中的定性指標，在下一次評估中可嘗試采用紅綠燈方法進行評估[6]，并對時間進度進行重點分析預測。

[1] 鄢一龍，王亞華.經濟社會發展規劃實施評估方法[J].經濟研究參考，2009(50)：50-55.

[2] 鄢一龍，王洪川，楊竺松.“十二五”時期經濟與社會發展主要指標中期評估[J].經濟研究參考，2013(55)：20-29.

[3] 廣東省綠化委員會，廣東省林業局.廣東省林業發展“十二五”規劃(2011-2015)[EB/OL].http：//www.gdf.gov.cn/index.php?controller=front&action=view&id=10014670.

[4] 廣東省統計局，國家統計局廣東調查總隊.廣東統計年鑒(2012)[M].北京：中國統計出版社，2012.

[5] 中國民主法制出版社.中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法[M].北京：中國民主法制出版社，2006.

[6] 李強，胡江.“十二五”規劃中期綠色發展規劃評估[J].經濟研究參考，2013(55)：48-56.

Medium-term Assessment of the Twelfth Five-Year Forestry Development Plan in Guangdong Province

YANG Yuan-zhi, WU Huan-zhong, JIANG Jie

(Forest Inventory and Planning Institute of Guangdong Province, Guangzhou, Guangdong 510520)

The medium-term implementation of the twelfth five-year forestry development plan in Guangdong Province was comprehensively assessed and focused on plan indices by quantitative methods and qualitative methods. The assessment process consists of two separate stages, including external evaluation and internal assessment. The assessment conclusion and suggestion on improving and strengthening the plan implementation were pointed out. The trends and methods of medium-term assessment of forestry development plan were discussed finally.

Forestry development plan; Twelfth five-year plan; Medium-term assessment; Plan indices; Guangdong Province

廣東省林業發展“十二五”規劃項目。

楊沅志(1981- )，男，湖南瀏陽人，林業高級工程師，碩士，從事林業發展戰略與規劃研究工作。

2015-02-02

S 7-9

A

0517-6611(2015)09-166-03