美國金融消費者保護局的實踐經驗及啟示

陳瑞

2008年金融危機后，金融消費者利益的保護引起了人們的高度重視，美國隨后成立了金融消費者保護局。2014年4月9日，美國金融消費者保護局（CFPB）和美國貨幣監理署（OCC）宣布與美國第二大銀行美國銀行達成和解協議，美國銀行由于誤導消費者購買額外信用卡產品，以及非法對用戶未曾收到過的信用卡監測和報告服務收費，將支付7.72億美元罰款和退款。CFPB自成立以來，主動出擊、積極作為，在具體運作過程中積累了大量經驗，在后金融危機時代對加強華爾街金融監管、強化金融消費者的保護和提振美國經濟起到了積極作用。筆者以為，美銀案例以及CFPB的實踐經驗對我國進一步加強金融消費權益保護、維護金融穩定乃至社會穩定具有很強的借鑒意義。

一、美銀案例概況、CFPB成立背景及主要做法

（一）美銀案例概況

CFPB稱，2010-2012年間，美國銀行向消費者推銷了兩種信用保護附加服務，該服務允許消費者在失去工作或面臨其他經濟困境時獲得部分卡債減免，電話銷售員通常會就這些產品進行誤導性宣傳;同時該行還在2000年-2011年期間違法向190萬個賬戶收取信用檢查和報告服務費，但并未提供服務。對此，美國銀行沒有承認也沒有否認違規操作，只是聲稱已在2011年12月停止銷售身份信息防盜產品，在2012年8月停止上述支付保護產品，并已向大部分相關消費者退款。最終，美國銀行與CFPB和OCC達成和解，即美國銀行向CFPB和OCC分別支付2000萬美元和2500萬美元罰金，其余7.27億美元退還給消費者。美國銀行最后還表示，其對消費者承諾的退款金額實際為7.38億美元，要大于和解中達成的金額。此次和解是美國金融監管機構在信用卡附加服務方面贏得的最大一宗和解案，CFPB在和解中要求的退款金額也為歷史之最。

（二）CFPB成立的背景

2008年國際金融危機凸顯金融消費者權益保護不足。危機發生后，以美、英為代表的發達國家和一些國際金融組織充分認識到保護金融消費者權益對于維護社會公眾對金融體系的信心和金融體系穩定的重要性，忽視對金融消費者的保護，會破壞金融機構賴以發展的公眾基礎，從而危及整個金融穩定乃至社會穩定。因此，有關國際組織和政府紛紛通過改革相關立法和監管體制，進一步加強金融消費者保護，以修復現行金融監管體制的制度性缺陷，使得金融消費權益保護與宏觀審慎管理、微觀審慎監管成為金融改革的三條主線。2010年4月英國拆分金融服務監管局，成立金融市場行為監管局，履行金融消費者保護職責。2010年7月21日，美國頒布了20世紀30年代以來最全面、最嚴厲的金融改革法案——《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》，這部法律從根本上改變了美國現有金融監管格局，對金融消費者權益保護做了全面規定，并整合原本四分五裂的個人消費者保護體系，在美聯儲內部設立了一個專業性消費者保護機構——金融消費者保護局，即CFPB。該法的實施對美國金融體系產生了強烈沖擊，并將影響全球金融監管改革的下一步走向。

（三）CFPB的主要做法

1.出臺全方位的消費者保護規則。CFPB已經頒布諸多規則，比如更新IT系統、修改業務流程、相關員工培訓等，涉及住房按揭貸款、學生貸款、電子匯兌、信用報告等領域，每頒布一項規定，都對推動金融消費者權益保護起到了積極作用。

2.加大問責和處罰力度。通過派駐“金融警察”、永久性查帳和內部營運督導以及約談公司主管等方式，對聯邦金融機構侵害消費者權益的行為予以制裁，加大對違規行為的問責力度。CFPB從2011年中期開始運營至今已就信用卡附加產品違規方面開出5張巨額罰單（包含罰款和退款，下同），其中2012年7月向美國第一資本金融公司開出2.1億美元罰單，2013年9月向美國第一大銀行摩根大通開出3.89億美元罰單。此外還對“美國運通”、“發現金融服務”等行業巨頭課以罰款。

3.建立網絡投訴機制。CFPB建立了網絡投訴機制，消費者可通過CFPB網站提交投訴，并可查閱投訴受理進程，目前受理的投訴主要是在銀行賬戶和服務、信用卡、信用報告、轉賬、住房按揭貸款等領域。網站上還有專門鼓勵機構內部人士“爆料”的相關內容。

4.提高信息透明度。CFPB要求對包括信用卡和抵押貸款在內的金融產品成本、杠桿率、風險狀況以及消費者應明確知曉的事項進行及時披露。確定金融理財產品的合理杠桿率并以此為標準，其他越過合理杠桿率的產品會受到更多的監督。

5.進行金融消費者保護監測和研究。 CPFB內部專設研究部門，研究、分析并報告金融市場上有關金融消費者產品和服務的現狀和未來發展趨勢。研究重點分為兩類。一是金融機構在執行金融消費者權益保護法規方面的情況，包括其他聯邦機構、法院、投訴等涉及的同類問題。二是金融消費者保護問題的分析。此類報告向消費者介紹金融產品和服務的特征、成本、收益和風險，保障消費者的充分知情權，同時，報告還披露金融產品和服務交易的管理情況，包括產品和服務的成本、費用及數據處理等。

二、對我國的啟示

（一）為維護金融穩定，應進一步加大金融消費權益保護的法制建設力度。金融市場上，作為市場交易的雙方，金融機構的穩健經營和金融消費者的權益保護是金融業穩健發展的兩個方面，有著不可分割的聯系。隨著我國金融產品和服務形式的多樣化、差異化發展，金融消費日益滲透到社會公眾日常生活領域。由于違規成本低，各地金融消費糾紛日益增多。上海高院《2013年度上海法院金融商事審判白皮書》顯示，金融機構違規經營包括期貨公司以委托理財為名違規從事融資業務;保險公司放任他人代被保險人簽名造成合同無效;銀行在辦理消費信貸業務時捆綁銷售保險產品，金融機構員工為完成銷售任務進行不當宣傳和推銷，為促成交易放任借款人提供虛假信息等。這些糾紛大大損害了金融業的社會形象和社會信譽，侵蝕了金融機構穩健經營的基礎。而長期以來，我國金融監管制度主要是站在金融機構的角度來設計，對金融消費權益保護缺乏系統、規范的制度建設，至今沒有一部專門的法律法規。新修訂的、被寄予厚望的《消費者權益保護法》只字未提金融消費權益保護，其中籠統涉及的“有關國家機關應當依照法律、法規的規定，懲處經營者在提供商品和服務中侵害消費者合法權益的違法犯罪行為”，也因缺乏金融領域下位法的配套而成了“空中樓閣”。導致各個監管機構正在推進的金融消費權益保護工作，因缺少法律法規的強力支撐顯得約束不足、懲處無力。國際國內經驗教訓告訴我們，金融消費權益保護的法制建設已十分迫切。

（二）為維護社會穩定，應進一步加大金融消費權益保護的工作力度。美國銀行因為“誤導性宣傳”、“欺騙性銷售”、“不合理收費”等理由便遭來巨額處罰，折射了美國糾維金融業社會形象、穩定金融業社會公眾基礎的堅定決心。正如CFPB負責人理查德·科德雷所說：“我們一直就企業的信用卡附加產品違規行為發出警告”，“美國銀行既欺騙消費者，又對不佳的服務進行不合理收費。我們不會容忍這些行為，并將在懲罰市場中無理對待消費者的企業繼續保持警覺”。反觀國內，金融機構侵犯消費者權益的案例越來越多。上海高院白皮書顯示，2010年-2013年，上海法院受理一審涉金融消費權益糾紛案件59181件，占同期一審金融商事收案總數的61%，且收案數量呈逐年飆升態勢，如2010年-2013年汽車消費貸款糾紛案件數量分別為70件、155件、6037件、7097件。盡管如此，卻鮮有金融機構因侵犯消費者權益而被監管部門處罰的案例。于是，當消費者認為被“欺騙”或權益受到損害時，常常尋求自己的力量來解決，除了訴諸法院等正常手段外，圍堵銀行等非正常手段也成了消費者普遍采取的方式之一。今年2月19日松花江號信托違約后，投資者先后于3月24日和4月28日圍堵建行總行，理由是“在購買的時候，我們享受了‘一站式服務非常的‘強勢和‘有保證。甚至有很多支行行長親自出面進行推薦，說此款信托計劃是經過建設銀行總行審批通過的信托計劃，企業資質優良，是建行AAA級客戶，還款完全沒有問題，是一款‘無風險高收益的理財產品。”有分析人士認為，銀行內部人員或者部門為了本部門和個人利益最大化，不惜隱瞞產品風險，有意夸大產品的安全性和收益，以忽悠儲戶購買，從而讓自己獲益，甚至銀行員工在銀行不知情的情況下，冒充銀行名義向客戶銷售產品，而客戶由于在銀行網點辦理，有銀行信用擔保，有銀行員工作證，輕易相信夸大宣傳，最后產品兌付出現問題才恍然大悟。像這樣宣傳以銀行信用來“背書”、后果卻不以銀行信用來兜底的金融消費糾紛在各地常有發生。現實情況表明，進一步加大金融消費權益保護工作力度，建立一個理性和諧的金融消費秩序，避免金融消費糾紛陷入醫患糾紛式的兩難境地已刻不容緩。

（三）為維護消費者的合法權益，應進一步豐富金融消費權益保護的執法方式。從上述案例來看，美國對金融機構違法違規的處罰方式是：處以罰款，并將違法所得退還消費者，即“打一棒子，并讓你怎么吃進去的怎么‘退回去”。而我國一般是：沒收違法所得，并處罰款，即“打一棒子，并讓你怎么吃進去的怎么‘吐出來”。“退”與“吐”一字之差，雖然對違規主體的處罰表面都一樣，但結果卻大不相同：美國是既罰又退，受害者得到了補償，我國只罰不退，受害者沒有補償;美國除了巨額罰金外，還要讓違規者花費大量的人力、物力、財力將違法所得退還給幾百萬的受害者，我國則違法所得與罰金一并繳納，簡單“省事”得多，“財大氣粗”的金融機構或許會對罰款“不屑一顧”：“不就是出點錢嘛”。在最新的2014福布斯全球企業2000強榜單上，我國工、建、農、中四大國有商業銀行分列1、2、3、9位，即便中國銀行其利潤也高達255億美元，比摩根大通多82億美元。經過改革開放后特別是近十年來的快速發展，我國金融機構已不再“弱不禁風”“不堪一罰”。顯然美國的方式更能讓違規者“記憶深刻”，懲治與教育的效果更好。因此，金融消費權益保護工作不僅要讓違規者受到懲罰，還要讓受害者得到補償，更要讓違規者付出金錢以外更多的代價，達到“殺猴給雞看”的警示效果。

（四）為提高金融消費權益保護的效率，應加快金融消費權益保護網絡的建設。從CFPB保護金融消費權益的經驗來看，完善的網絡發揮了重要作用。因此，建議金融監管部門盡快建立金融消費權益保護網站，建立金融消費網上投訴機制，讓消費者足不出戶即可實現投訴，以降低投訴成本，提高消費者維權的積極性。金融消費權益保護部門要結合日常受理的投訴案件，定期通過網站向公眾發布金融消費權益保護監測與分析報告，確保對正在違規或將要違規的金融機構起到警示作用，對廣大被“蒙蔽“的消費者起到警醒的作用。同時，要求金融機構提高信息透明度，規定金融機構開發的各類金融產品，其成本、杠桿率、風險狀況以及消費者應明確知曉的事項須提前在該網站進行披露，讓消費者明明白白消費，達到“股市有風險，投資須謹慎”的教育效果，從而建立一個“公開透明、風險自擔”的金融消費環境。