對慶城縣農村“三權”流轉問題的調查與思考

向琳+雷秀梅

摘 要：隨著農村“三權”制度改革工作不斷深入，十八屆三中全會也賦予農民更多的財產權利，主要指依法維護農民的三大基本權利，即：土地承包經營權、集體經濟收益分配權、宅基地用益物權。如何讓農村資源有序流動起來，真正實現農村資源資本化是本次農村“三權”制度改革的初衷，“三權”流轉問題是農村三權制度改革中的關健環節，作者基于對慶城縣“三權”流轉的專項調查情況，分析了其中存在的問題，并提出相關建議。

關鍵詞：農村金融；要素市場

一、慶城縣“三權”流轉的主要情況

（一）基本情況。慶城縣轄5鎮10鄉2個辦事處，153個行政村，1053個村民小組，總人口26.27萬，其中：農業人口18.56萬，農戶5.97萬戶，農村勞動力15.1萬人，土地總面積2692平方公里，全縣農村集體土地860.62萬畝，其中：耕地102萬畝（二輪承包地82畝，園地15萬畝，機動地5萬畝），林業用地234.5萬畝（其中集體林地231.8萬畝），天然草場251.59萬畝（可利用草場222.5萬畝、人工多年生牧草50.32萬畝），“四荒地”等其它土地272.53萬畝，農村宅基地6萬戶。

（二）“三權”流轉現狀。近年來，慶城縣堅持以“依法、自愿、有償”的原則，對農村集體土地和農村集體資產的產權進行確權；目前，地籍調查達5.5萬戶，地籍測量2.5萬宗，確權登記發證工作將在2014年底前全面完成，現已確權的農戶土地在雙方達成協議后流轉。政府在土地流轉工作中采取4+6模式，即四項措施、六種模式，為縣內土地承包經營權流轉搭建了平臺。

四項措施：一是搭建土地流轉縣鄉村三級服務平臺。建立縣級指導中心，成立7個試點鄉級服務站，8個村級服務點，配備信息員172名。二是采取多種方式促進土地流轉。主要采取轉包、轉讓、出租、季節性流轉、農地入股、互換等方式促進土地流轉。三是農民專業合作社促進土地規模經營。將合作社的先進經營模式、現代農業耕種理念貫穿于農村土地流轉工作中，轉變群眾流轉土地的觀念。四是政策激勵促進土地規模經營。結合農業農綜開發項目，招商引資和鼓勵科技工作者帶薪承包土地。目前，已培育種殖規模大戶86個，發展特色區域產業238個。

六種模式：一是租賃開發型。即把土地經營權租賃給業主開發實行市場化運作，讓農戶通過收取租金或在業主處務工等形式獲得收入。二是股份合作型。農戶提供土地和勞動力，業主負責種苗、技術和營銷，并按規定比例合作經營，收益按比例分配。三是大戶承包型。將外出務工、經商人員主動放棄經營土地承包的，由村組集體經濟組織負責轉包給懂經營、會管理、有技術的專業大戶，根據地理特點，從事特色開發，發揮土地效益。四是戶際聯營型。根據農戶自愿，基于共同的發展需求，建立以特色產品為主導的專業合作社，由協會充當業主，實現產、供、銷一條龍服務。五是買斷經營型。將荒地、荒山、荒坡等沒有開發利用的公共資源和集體低產果園等公開拍賣。目前，已盤活土地資產8200余畝，發展規模養殖、種植產業144個。六是委托代耕型。部分外出務工或從事非農產業農戶，在不改變土地承包經營權的基礎上，將承包地委托給信譽好、善管理、有技術的種田能手代種。目前，全縣土地委托代耕已達2.43萬畝。止2014年3月末，備案、審查、登記土地流轉合同860起，提供土地供求信息128條，累計流轉農村土地9.12萬畝，占總承包耕地面積74.12萬畝的12.3%，其中幫聯戶承包經營土地實現流轉3825畝。

二、農村“三權”流轉中存在的主要問題

慶城縣在農村“三權”流轉過程中，政府積極推動并進行了有益探索和實踐，但由于縣內自然條件、經濟收入、制度建設、農村傳統觀念等因素限制，“三權”流轉工作總體進展較緩慢，“三權”流轉還存在以下問題亟待解決。

（一）“三權”流轉機制不完善，政府監管乏力。由于縣內不完善的市場機制，傳統的計劃手段仍舊在“三權”流轉中起著主導作用，流轉機制的建設落后于縣內經濟的發展。其中，“三權”價格評估及確權登記進展較緩，制約了“三權”應用權流轉（目前農村集體土地和集體資產、宅基地還停留在確權階段）；科學合理的土地價格體系的缺乏，使得集體土地的收益面臨流失的隱患；而專業中介服務機構與產權交易中心交易不健全，場所和監管機構的不完善，政府對交易行為缺乏有效監管，導致縣內農村“三權”流轉難以在短時間內實現規范運作。

（二）農村社會保障及勞動力轉移跟不上，遏制了土地流轉。盡管目前農村的養老、醫療、社會救助等社會保障體系在不斷健全和完善，但縣內農民主要還是依靠土地來解決吃飯和依賴土地的產出品收入解決看病、上學、養老等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障來看待，對于流轉土地存在后顧之憂。通過調查，大部分農戶存在害怕租出的價格低，外出又找不著事干時，生活無保障。有的農民工因為文化低、素質差、沒技術、年紀大，一年四季靠農忙在家務農、農閑外出打工兩頭跑來維持生計，正因為農民工的轉移就業能力差從而制約了縣內土地流轉。

（三）農村各種補貼補給對象不合理，制約流轉后土地經營者的積極性。農業生產受自然條件影響很大，是一個高投入，高風險的產業，雖然國家對農業給予了很大的扶持，如：不征收農業稅、特產稅等，且以種糧補貼、良種補貼、綜合補貼、農機購置補貼等形式支持農業的發展，但這些補貼都以一折通的形式直接補給了每一個農戶（也就是土地所有者），部分農戶領了國家的補貼，卻并不從事農業生產，他們外出務工，或者將土地流轉，或者將土地留給在家的老人粗放經營，或者將土地閑置撂荒。而從事農業規模化生產經營的人對土地增加經營投入，卻享受不到國家給予農業生產的補貼，挫傷了流轉后土地經營者的積極性。

（四）流轉的土地經營效率不高，制約土地規模化優勢發展。近年來農用工具及生產資料不斷上漲，租金和雇傭工成本一再攀升，造成土地流轉后業主的經營成本一再提高。同時，還要承擔來自新技術、新品種推廣和農產品市場波動的風險。業主承包經營收益低，特別是遇到干旱、洪澇災害等自然災害，業主損失越加嚴重。特別是慶城受地理、經濟條件限制，當前機械化水平難提高的情況下，農業經營過程中很大一部分還要靠手工勞作。由農民身份轉換成的農業工人，在耕種過程中粗放經營、濫用肥力、損害耕地的可持續性，抵消了農地規模經營給農業帶來的收益。在山區，出現流轉后土地規模經營每畝單產小于在家庭聯產承包責任制時期小農經營的產量，存在業主規模經營農地效率不高、效益下降的現象。

（五）制度不健全制約農民集體收益權合理分配。從調查情況看，慶城縣現在集體很多的收益實際上跟財產是分不開的，農村集體當中的土地以及集體當中的一些資產，都與財產或者資產有關系。目前制約縣內確權步伐難以跟進的主要因素就是存在集體產權不明晰，支配權，運營分配權、話語權等往往集中在少數人手中，這種分配方式往往忽視了集體和農民個體的利益，讓少數人獲得了利益。除此之外，縣內民主管理、財務公開等制度仍不健全，直接制約了農民集體收益權的合理分配。

三、阻礙金融機構有效支持“三權”流轉市場發展因素

（一）“三權”流轉的多樣性與目前涉農金融機構信貸風險防控之間存在不匹配現象。“三權”流轉一般是指出租、轉包、轉讓、互換、股份合作等交易活動，具有多樣性、復雜性等特點，使金融機構對信貸風險的可控性降低，發放“三權”流轉貸款更為謹慎，從而影響“三權”流轉貸款的發放。而農民以“三權”承包經營權為抵押的融資方式容易產生法律糾紛，往往要付出更大的交易成本，產生更大的風險。但如果沒有金融的支持，“三權”流轉難以實現規模效應，金融約束與“三權”流轉存在不匹配問題。

（二）農村“三權”專業評估機構缺乏。目前，農村宅基地、土地及集體經濟權價值確定制度尚未建立健全，由誰評估、如何評估、參照標準、公正監督等事項隨意性大，評估的宅基地價值差異較大，公允度難以讓宅基地確權人和金融機構認可。

（三）農村“三權”作為抵押品處置難度較大。一是如法律法規約束土地不能作為貸款抵押物，《擔保法》和《物權法》中均規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，但法律規定可以抵押的除外”。二是現行法律規定土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益，上述規定導致金融機構借口以土地經營權質押的債權變現難度大，風險高等特點難以開辦以土地經營權質押貸款業務，嚴重阻礙涉農金融機構放貸的積極性。

（四）“三權”流轉后農業經營規模擴大，農業風險增大與農業風險保障機制的不匹配。如，土地流轉后農戶經營在原有農業的基礎上一般發展規模種植，進行農業產業化操作，需要更多的信貸資金投入，以形成產業化鏈條，取得規模效應。但由于農業屬于弱質產業，不能擺脫“靠天吃飯”的本質，規模經營后其風險累積。由于目前縣內農業風險保障機制不健全，相關配套扶持政策不到位，社會保障體系不完善，農業保險發展又相對滯后等問題，制約了金融機構支持農村“三權”流轉的金融服務質量和水平。

四、意見和建議

（一）發揮政府在“三權”流轉中的引導作用。政府要強化經管部門的職能，加強隊伍建設，認真履行“三權”流轉的指導、服務和管理職責，依法規范管理“三權”流轉工作，確保規范有序進行。科學制定農村“三權”利用與流轉的長遠規劃，農業、林業、土管、財政、金融、科技等部門要通力協作、密切配合，為“三權”流轉以及生產過程提供技術、信息、資金、科技服務，以流轉促調整，以流轉增效益。

（二）提高農民對“三權”流轉的積極性。一是將農村醫療保險、養老保險、失業保險統一納入社保，逐步建立覆蓋城鄉居民的最低生活保障制度、失地農民基本生活保障制度等適合農村經濟發展水平的社會保障制度，降低農民對土地的依賴程度。二是完善農村養老保障制度，擴大農村養老保險的覆蓋范圍，提高養老保險額，建立養老金的正常調整機制和省級調劑制度。三是進一步加快改革農村戶籍制度，打破農民身份的限制，取消農民進城就業的各種不合理限制，把已經放棄經營土地、進入城市就業的農民納入城鎮社會保障體系，實現城鎮對接，避免再次返鄉爭地，從而穩定流轉關系。

（三）加快“三權”登記，金融機構要積極開展農村“三權”抵押貸款。一是產權明晰是流轉的前提，政府應加強“三權”的確權工作效率，依法確定“三權”的權屬范圍，明晰“三權”使用權的產權主體，保障交易的安全性。二是金融機構要完善農村金融服務，積極開展農村“三權“抵押貸款，要通過逐步實現貸款對象從一般農戶向專業戶、農村中小企業轉變，貸款重點從支持一般種養業向支持農業產業結構調整以及支持農戶發展市場農業、訂單農業和高附加值農業轉變。三是加大信貸產品創新力度，滿足農村土地流轉信貸需求，金融機構要探索開發大額農貸品種。要研究適合農村“三權”流轉后新興農副產品加工方面的有針對性的貸款品種，針對農村“三權”流轉后新興的農業規模種植、農副產品加工方面對大額信貸資金需求，研究開發相應的大額農貸品種，如農產品訂單質押貸款等。嘗試將農業產業化龍頭企業、農業科技園區、種養殖業大戶等生產規模較大、科技含量和產品附加值高、具備較強的風險承擔能力的規模農業，允許以流轉經營權、預期收益、農產品訂單為擔保抵押物，創新金融產品，加大金融支持力度。

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The Investigation and Reflection on Rural “Three Rights”

Circulation of Qingcheng County

XIANG Lin LEI Xiumei

（Qingcheng County Sub-branch PBC， Qingcheng Gansu 745100）

Abstract： Along with the deepening of rural “Three Rights” system reform， the third Plenary Session of 18th CPC also grants farmers more property rights， mainly referring to protecting farmers three basic rights according to laws， namely land contractual operating rights， the collective economy income distribution rights， and residential land usufructuary rights. How to make the rural resources orderly flow and really realize the rural resources capitalization is the original intention of the rural “Three Rights” system reform， and “Three Rights” circulation is the key link. The paper analyzes the existing problems based on the special investigation on “Three Rights” circulation in Qingcheng county， and puts forward related suggestions.

Keywords： rural finance；production element market

責任編輯、校對：張宏亮