房地產交易法規的反洗錢審視

孫婧雯

摘 要：房地產業已成為特定非金融行業中最易被洗錢分子所利用的行業，建立健全房地產業反洗錢法規制度已成為當務之急。本文從反洗錢的角度系統梳理了房地產交易的現行法規，為房地產業反洗錢專項制度的建立探索基礎，并為反洗錢法規與房地產交易法規的有效銜接提供依據。

關鍵詞：房地產；反洗錢；交易法規

隨著金融業反洗錢監管制度的不斷完善，洗錢風險向特定非金融領域和機構轉移的傾向變得日益明顯。統計《中國洗錢犯罪案例剖析》和《中國反洗錢報告》（2010年至2012年）公開披露的113個洗錢案例，其中26個案例涉及房地產行業，比例高達23%，房地產業已成為特定非金融行業中最易被洗錢分子所利用的行業。然而，我國對房地產業的反洗錢義務尚未作出明確要求，因此建立健全房地產業反洗錢法規制度已成為當務之急，而在建立房地產業反洗錢專項制度之前，需要系統梳理房地產交易的現行法規，以便為房地產業反洗錢專項制度的建立奠定基礎，并與之有效銜接。一、現行房地產交易法規梳理房地產業作為經濟發展和社會穩定中具有重要影響和作用的產業，為維護其健康發展，國家出臺了一系列法律法規。2007年出臺的《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國城市房地產管理法（修正案）》構成房地產業的基本法律。2001年建設部發布的《商品房銷售管理辦法》是房地產交易的基本規范性文件。2004年建設部印發的《房地產市場信息系統建設工作綱要（試行）》，從系統要求、數據采集與整合、系統管理等方面對房地產市場信息系統建設提出了規范性要求，其中涉及了一定的收集客戶信息要求。2008年建設部頒布的《房屋登記辦法》和《房屋登記簿管理試行辦法》中明確了房屋的權屬登記問題。作為對《房屋登記辦法》的進一步細化，住建部于2012年4月頒布了《房地產登記技術規程》，該規程分別從登記程序、登記歸檔、登記資料利用等層面對房屋登記做了詳細的規定。2011年住建部聯合相關部委發布的《房地產經紀管理辦法》對房地產經紀機構和經紀人的職責與義務作了明確規定，是進一步完善房地產法規的重要組成部分。此外，各地也相繼出臺了地方性法規，目的在于對新建商品房預售資金實行監管，加強房地產中介服務管理，規范和完善房地產市場秩序。二、房地產交易法規對開展反洗錢工作的基礎作用雖然現行的反洗錢法律法規主要是針對金融機構而言的，但其所秉承的“了解你的客戶”的基本原則，所涵蓋的客戶身份識別、交易記錄保存和可疑交易報告等反洗錢工作要求同樣也是FATF明確要求應用于特定非金融行業反洗錢法律法規構建的基本內容，可據此審視房地產交易法規。（一）客戶身份識別。在房地產交易中實行實名制購房是我國一直堅持的制度，體現在房地產交易的各環節中。建設部已在2006年發布的工作要點中提出落實房地產預售及銷售階段的合同聯機備案和實名制購房制度，并表示通過修訂有關法規和加強配套制度建設進一步完善。《商品房銷售管理辦法》第16條、《城市房地產轉讓管理規定》第7條和第8條規定了在簽訂房屋買賣合同時必須登記交易雙方的身份信息，如果買方是自然人，則要核對并登記身份證件號碼。《城市商品房預售管理辦法》第10條規定，商品房預售合同要向政府有關主管部門進行備案。預售合同為事先制定好的格式合同，身份信息為必填項。對外國人在中國購買房屋，2006年7月，建設部聯合其他部委發布的《關于規范房地產市場外資準入和管理的意見》對外國公民和機構在中國購房做出了嚴格的身份要求和驗證程序。（二）交易記錄保存。對于房地產交易來說，房屋買賣合同是買賣雙方的交易記錄。為使政府部門掌握有關房屋買賣的信息，《中華人民共和國城市房地產管理法》第45條規定商品房預售合同要向政府有關主管部門進行備案。2008年5月實施的《房屋登記薄管理試行辦法》第十三條規定登記簿應永久保存，采取相應的安全防護措施并制作電子備份。2012年頒布的《房地產登記技術規程》中5.1.1規定，登記事項登簿后，房地產登記機構應將登記申請材料、登記審核材料和具有保存價值的其他材料收集、整理、歸檔，定期或永久保存。除被列入可銷毀范圍的登記檔案為定期保存外，均應永久保存。這些規定均為重現交易記錄奠定了前提基礎。三、房地產交易法規在反洗錢方面的提升空間（一）現行房地產法規的立法角度尚未考慮反洗錢因素。一方面，縱覽所有房地產的法規條款，未能找到一處直接出現“洗錢”或“反洗錢”詞匯的條文。另一方面，所有對違法違規行為進行預防和打擊的房地產法規，重點主要集中在擾亂房地產交易秩序，維護市場健康穩定等方面。如《城市房地產管理法》第一條明確提出“為了加強對城市房地產的管理，維護房地產市場秩序，保障房地產權利人的合法權益，促進房地產業的健康發展，制定本法”。雖然黑錢流入房地產市場也可能會擾亂房地產市場秩序，但現有的法律法規并未明確將通過房地產交易洗錢列為預防和打擊對象。（二）現行房地產相關法規僅要求收集客戶的少部分信息，難以滿足反洗錢工作的需要。《商品房銷售管理辦法》第十六條規定了商品房買賣合同應當明確的主要內容，其中僅在第一款“當事人名稱或者姓名和住所”中提及客戶個人信息。然而，這種籠統的規定導致房地產機構掌握的客戶信息量過少，無法真正做到了解客戶。另外，《房屋登記簿管理試行辦法》第九條明確了房屋所有權的內容，其中包括了房屋所有權人、身份證明號碼、戶籍所在地、房屋所有權取得方式等信息。對該辦法的解釋中，明確規定了前述概念具體包括的含義。該辦法雖然較《商品房銷售管理辦法》對客戶的信息更全面，但同樣與反洗錢的需要距離較遠。（三）現行房地產相關法規對客戶的資金來源關注不夠，注重客戶的資金安全。在整個房地產法規體系中，涉及資金管理的內容并不多，主要對房地產開發商在預售房時取得的資金管理和客戶交給房地產經紀機構的資金安全。如2006年建設部與中國人民銀行聯合下發了《關于加強房地產經紀管理規范交易結算資金賬戶管理有關問題的通知》，通知要求要建立存量房交易結算資金管理制度，規范交易結算資金專用存款賬戶開設和資金劃轉，加強交易結算資金專用存款賬戶管理。這些要求的主要目的是為了建立主體誠信、行為規范、監管有力的房地產經紀市場秩序，維護房地產經紀活動當事人的合法權益。僅有的提及資金來源的《商品房銷售管理辦法》，在第十六條第四款中明確要求購房合同應包括“商品房價款的確定方式及總價款、付款方式、付款時間”等內容。然而，遺憾的是，該辦法中所提到的“付款方式”并非一般意義上理解的“現金、銀行轉賬、刷卡”等支付渠道，而指的是“一次性付款、按揭分期付款”等購房款的繳付形式，因此，從購房合同中的“付款方式”上，幾乎無法得到客戶的資金來源信息。（四）現行房地產相關法規中，有利于反洗錢工作開展的法規不健全、推行緩慢。早在2005年5月，建設部等七部委就曾聯合出臺《關于做好穩定住房價格工作的意見》，其中第七條規定：實行實名制購房，推行商品房預銷售合同網上即時備案，防范私下交易行為。2006年7月的《關于進一步整頓規范房地產交易秩序的通知》再一次明確要求房地產管理部門應嚴格預售合同登記備案制度，落實購房“實名制”。應該說，“購房實名制”的推行是非常有利于反洗錢工作的，它為了解客戶、進行客戶身份識別提供了前提。然而，房地產業的法規體系中只有實名制而沒有相應的配套措施，很容易出現管理漏洞，也使這項制度在反洗錢中發揮的作用大打折扣。2004年建設部辦公廳印發的《房地產市場信息系統建設工作綱要（試行）》提出了房地產市場信息系統建設的基本工作思路，即“以城市為單位，通過一定的信息平臺，依托房地產管理的各業務系統，將分散于房地產開發、轉讓、租賃登記備案、權屬登記等管理環節的市場信息有機整合起來，”。在以后的五年中，各地已基本建立了當地自己的房地產市場信息系統。然而，從反洗錢的角度審視上述基本工作思路，“以城市為單位”的指導思想幾乎已經成為“建立全國聯網的聯機備案系統”的制度性障礙。這樣，僅能掌握每個購房者在當地的房產情況，而無法發現洗錢分子在全國范圍內不同地區購置多套房產的犯罪行為。另外，在調查中也發現，雖然各城市建立的房地產市場信息系統基本包含了上述工作綱要提及的模塊，但仍存在一定差異，同樣不利于將來各地不同系統之間的聯網整合，在反洗錢方面的作用也將受到一定限制。上述分析不難發現，我國房地產業現行的交易法規體系預防和打擊洗錢犯罪的作用是有限的。當然，《反洗錢法》出臺較晚也是造成這種狀況的客觀原因之一。如何改變這種狀況已成為需要重點研究的問題。較大范圍的修改既收效緩慢也是不現實的，在《反洗錢法》的指導下，針對房地產業另外制定出臺符合行業特色的專門的反洗錢法規才是合理之舉。四、房地產業反洗錢法規建設的建議國際反洗錢組織FATF關于反洗錢工作的最新40項建議中，共有9項建議涉及包括房地產業在內的特定非金融機構，其中建議10、11、12、15、17中規定的客戶盡職調查和交易記錄保存義務，建議18、19、20、21規定的可疑交易報告義務以及建議28明確的監管原則，這些建議要求各國對特定非金融機構建立反洗錢工作體系。然而，目前我國房地產業的法規建設重在產權界定的清晰性和交易合法性的行政審批環節，缺乏對房產購置資金來源的合法性以及資金交易的監測手段。例如，現行規定已經要求買賣房地產的客戶在房地產交易登記中心辦理產權登記時，應當提供真實有效的身份證明文件，但考慮到可疑交易的分析排查需要，需要房地產開發企業或房地產經紀機構協助客戶除提供真實有效身份證明文件外，房地產開發企業或房地產經紀機構也應對實際控制客戶的自然人和交易的實際受益人身份、資金來源、交易目的、職業等背景信息進行了解和登記。要求房地產機構在客戶盡職調查方面達到上述標準，首先要克服制度障礙，可選擇的思路有兩條：其一，全面修改房地產業的相關制度，加入反洗錢內容，比如明確客戶身份識別的主要要素和資金監測的主要內容；其二，由反洗錢行政主管部門會同相關部委聯合出臺較高級別的包括房地產業在內的特定非金融機構反洗錢高級監管原則，再由具體行業主管部門結合實際情況予以具體化。相比而言，第二種思路較之第一種思路對現有房地產業的管理體系影響較小，更便于實現和實施。在《反洗錢法》的框架下，中國人民銀行應會同房地產業的行業主管部門，共同制定房地產業的客戶身份識別、大額交易和可疑交易報告等制度，清晰房地產業反洗錢義務主體和職責，明確監管機構職責。房地產業的反洗錢義務主體應該包括房地產開發商和二手房交易中介機構等房地產機構。在客戶身份識別方面，規定房地產機構核對登記購房者的真實身份信息，留存單位營業執照、稅務登記證、法定代表人或負責人等身份證明文件，登記自然人姓名、身份證件種類及號碼、住址、職業、收入水平以及交易房產基本信息，并留存有效身份證件影印件。與此同時，住房與城鄉建設部應及時修改統一的制式購房合同，增加客戶身份信息量，補充可進一步了解客戶的必要信息。大額交易和可疑交易報告制度，應明確規定大額交易和可疑交易報送主體、時間和途徑，可原則性地列舉房地產交易中的可疑交易特征和可疑行為特征。具體如：（1）在購房手續辦理過程中，客戶突然提出要求變更買受人姓名的；（2）按揭購房后，突然提前償還剩余房款的；（3）直接以50萬元以上現金支付房款的；（4）不關注房產質量、物業等要素，大概了解后直接購房的；（5）一次性以同一身份證購買三套（含）以上房產的；（6）通過他人賬戶支付房款，而不能合理解釋付款人和買受人關系的；（7）購買房產后無合理原因強烈要求全款退房的；（8）持有他人身份證件購房，且不能解釋購房人和身份證件所有人關系的；（9）持有假身份證件購房的；（10）以明顯高于或低于市價進行房地產交易等。此外，中國人民銀行和住房與城鄉建設部也應與房地產業的行業自律組織中國房地產業協會加強溝通與合作，發揮行業自律組織的作用，引導行業協會利用自身的資源優勢，制定房地產業反洗錢工作指引，幫助房地產業反洗錢主體有效履行反洗錢義務。參考文獻[1]法律出版社法規中心.中華人民共和國房地產法律法規全書（2014）[M].北京：法律出版社，2014。[2]唐旭等.中國洗錢犯罪案例剖析[M].北京：群眾出版社，2009。[3]童文俊房地產中介機構洗錢風險分類與管理研究[J].上海金融學院學報，2013，（3）：45-49。[4]中國人民銀行.中國反洗錢報告（2012）[M].北京：中國金融出版社，2013。[5]中國人民銀行反洗錢局.反洗錢法規實用手冊（2014）[M].北京：中國金融出版社，2014。The Review on Real Estate Transaction Laws and Regulations from the Perspective of Anti-money LaunderingSUN Jingwen（School of Business of Xian International Studies University， Xian Shaanxi 710128）Abstract：Real estate industry has become the easiest conduit for money laundering among the designated non-financial businesses， hence it is extraordinarily necessary to establish and improve the anti-money laundering laws and regulations on real estate industry. The paper reviews and summarizes the current laws and regulations on real estate industry from the point of view of anti-money laundering， which lay a basis for establishing anti-money laundering laws and regulations on real estate industry， and provides reliable guidance for an effective connection between anti-money laundering laws and regulations and real estate transaction laws and regulations.Keywords： real estate； anti-money laundering； transaction law and regulation責任編輯、校對：楊振峰