制度供給的失衡與地區間小學教育均等化問題研究
——基于地區間生均教育成本差異的視角

胡德仁

(1.中國人民大學，北京100872; 2.河北省財政廳，河北 石家莊 050051 )

當前小學教育在區域之間處于不均衡發展的狀態。造成這種不均衡發展的原因很多，現行的很多制度忽視了地區間生均教育成本上的差異，制度供給的失衡是造成地區間教育不均衡的重要原因。影響地區間教育均等化的主要因素有兩項，一是生均教育經費，二是生均教育成本。目前有關研究主要集中在生均教育經費差距方面。在討論地區間教育均等化以及財政轉移支付時，如果不考慮生均教育成本差異的影響，直接將各地區生均教育經費差異進行比較，教育資源配置均等化的真實情況就會被掩蓋，得出的結論也會失去真實性，因此地區間義務教育成本差異的研究具有重要意義。

一、文獻綜述

目前關于地區間教育均等化和差異的探討，大多沒有考慮不同地區間生均教育成本的差異。有的雖然考慮到地區間生均教育成本的差異，但是不夠全面和準確。美國學者從20世紀70年代開始了對義務教育地區成本差異的調查研究，而中國在這一領域的研究幾乎是一片空白。付堯和袁連生研究認為，除學校投入的教育資源差異外，不同地區的價格差異也會引起義務教育成本的差異。[1]楊曉霞和劉暉研究認為，中國地域廣闊，地區之間經濟發展不平衡，并由此帶來地域間價格水平的差異。不同的地區，同樣數量的教育經費的購買力也是大不相同的。如果不考慮到這些因素，直接進行比較，往往可能夸大義務教育發展水平的差異程度。因此，在衡量區域之間義務教育均衡發展水平時，地區價格差異因素同樣是需要考慮的重要方面，必須根據不同地區物價水平對名義教育經費進行調整，才能得到真實的區域間發展差異情況。[2]從理論上講，計算生均教育成本調整系數需全面考慮所有影響成本的因素，對各種因素分別賦予一定的權重，加總構成最后的成本調整系數。杜育紅設定教育文化行業全國平均工資為1，用各省區教育文化行業平均工資除以全國平均工資，所得系數為成本調整系數。用生均經費除以成本調整系數，就可以計算出按實際購買力衡量的生均經費。[3]我們認為僅僅依據各省區教育文化行業平均工資除以全國平均工資作為生均支出成本的調整系數不夠全面。有的研究雖然綜合考慮到這些因素，如鐘曉敏等人建立的模型中，生均教育成本調整系數對人口密度、城市化水平等因素給予了考慮，但其權重的確定具有一定的主觀性。[4]影響生均教育成本的這些因素中，哪些是主要因素，哪些是次要因素，不應根據研究者的主觀判斷來確定，而應根據科學計量模型來確定。

不同地區之間教育服務的提供存在很大的成本差異，充分考慮生均教育成本差異會使均等化的比較更具有現實意義。政策制定者在未來的政策制定中可以根據各地社會經濟狀況的不同或學生特點的差異，建立學生密度、教師工資水平等恰當的成本指數，并應用于地區間教育均等化的政策之中。[5]所以本文先探討如何測算各地區生均教育成本。

二、生均教育成本差異理論和模型構建

在學校教育領域中，學校規模存在著一個適度規模。[6]當學校的生均規模小于適度規模時，教育產出的增長率將大于教育投入的增長率，此時的邊際成本小于平均成本，平均教育成本還可以降低，可以再擴大學校規模，平均成本隨學校規模的擴大而下降;而當學校規模超過適度規模時，教育產出的增長率將低于教育投入的增長率，甚至有可能出現負增長，平均成本將隨著學校規模的擴大而上升。為了使培養出質量相同的學生所花費的教育成本最低、生均成本最低，按照規模經濟理論，就要擴大學校規模，產生規模經濟效益。[7]國內外一些學者的研究表明，在中小學校同樣存在著規模效益問題，即學校的辦學成本隨著學校規模的變化呈現出逐漸下降的趨勢[8]，反之亦然。

本文測算生均教育成本的思路為：先測算出各地區的生均標準人員經費和生均標準公用經費，將各地區生均標準人員經費和生均標準公用經費相加可以得到各地區生均教育成本。[9]將義務教育經費分為人員經費和公用經費來分別測算，有助于更加精確地測算地區間義務教育成本差異。[1]本文中生均教育成本只考慮人員經費和公用經費，因為基本建設支出每年的變動較大，難以進行回歸分析。

某地區生均教育成本=該地區生均標準人員經費+該地區生均標準公用經費

(1)

(一)各地區生均標準人員經費的測算

生均標準人員經費取決于資源價格、學校規模和學生需求等因素。[5]不同學區的資源價格不同，有如下幾個原因:生活成本、勞動力市場狀況、地方設施和雇員的工作條件。生活成本越高的地區，學區需要支付越高的工資來吸引高質量的雇員。當地勞動力市場狀況也會影響學區所需支付的工資水平。失業率越高的地區可供選擇的工作機會越少，學區也就更容易以較低的工資吸引教師和管理人員。

根據公式(2)來測算各地區生均標準人員經費。即：

某地區生均標準人員經費=該地區標準教師人數×該地區平均工資水平/該地區學生數

(2)

這里之所以選擇標準教師數而不是實際教師人數，是因為只有根據各地區的學生人數、學生密度等因素測算的標準教師數才真正符合小學教育需要，而實際教師人數則有可能存在冗員等不合理因素，依此測算生均標準人員經費不利于控制編制的增長。關于標準教師數量的測算，我們假設一個地區的標準教師的數量應該與學生人數呈正相關關系，與該地區學生密度呈負相關關系。這樣的理論假設是基于這樣的考慮，學校的布局一般根據兩個因素：一是學校的地域配置，二是學校的規模。[10]學校地域配置的主要原則是方便學生上學。從每個學生來說，上學的距離當然是越近越好。但是，如果學校配置過于密集，由于學生有限，每個學校就不可能有一定的規模。學校沒有規模，資源(資金、設備、人員等)分散使用，辦學的成本就會加大。在教育總的投入不變的前提下，如果辦學成本加大，分配到每個學校的資源就會不足，進而影響到教育的質量。從另一方面說，如果規模過大，學校數量過少，學生上學的距離就會過遠。對于小學生，尤其是低年級的學生，上學的距離過遠顯然是不合適的。所以，學校的合理配置是在小學生上學(一般是步行)可接受的距離內，并使學校有一定的規模。這就造成一些學生密度低的地區為了照顧學生就近入學，學校往往達不到一定的規模，師生比較高。如一些偏遠山區，由于受到自然條件的限制，學生密度較低(本文引入學生密度的概念，學生密度=學生人數/區域面積)，人們居住分散，交通不便，造成學校數量多、規模小、師生比較高。[6]

雖然近年來有些農村小學通過寄宿制來解決班級規模較小的問題，但是寄宿制需要增加生活老師和其他成本。根據《中國教育藍皮書2009》中《中國中西部地區農村寄宿制中小學調查》，寄宿制帶來的新增成本占整個學校總經費的16%。[11]總體來說，學生密度低的地區師生比相對較高，如果假設成立，標準教師數量對學生密度的回歸系數應該是負的。通過這些假設我們構建這樣的模型：

lnjsi=c(1)+c(2)×lnxsi+c(3)×lnmdi+ε

(3)

其中，jsi、xsi、mdi分別代表各地區標準教師數量(這里用各地區小學教職工數量來表示各地區標準教師的數量)、學生數、學生密度。其中各地區教職工數、學生數的數據來源于《河北經濟年鑒(2014)》；學生密度根據各地區學生數和區域面積計算得出；各地區區域面積的數據來源于《河北經濟年鑒(2014)》。將2013年的數據分別代入模型(3)，用EVIEWS5.0進行回歸，可以得到以下的回歸結果：

lnjsi=-1.270845+0.882203×lnxsi-0.069051×lnmdi

(-3.110771) (20.288600) (-2.849883)

R2=0.788073 調整的 R2=0.784887

從回歸結果上看，模型(3)回歸結果的擬合程度均在78%以上，學生數和學生密度對標準教師數量的影響均在1%的水平下顯著。學生人數與教職工人數呈正相關，學生密度與教職工人數呈負相關，符合理論假設。

現行的小學教育教師編制標準只規定了師生比這一指標，即在教學點和教師配備時只考慮學生數，而沒有考慮學生密度，在制度供給上出現“失衡”。[12]中國現行的2001年中小學教師編制標準規定，城市、縣鎮、農村小學的師生比分別為1:19、1:21和1:23。

現行編制標準制定的理論假設是建立在規模效益理論之上的。[13]學生密度高的地區，學校生源充足，校均規模大，辦學規模效益明顯，屬于規模效益下的資源配置，可以以在校生數為唯一依據核定教師編制。學生密度低的地區，學校生源不足，校均規模小，很難產生規模效益，如果仍以在校生數為唯一依據核定教師編制，就難以滿足這些地區的實際需要。現行的教師編制標準假設同一類別的學生在同一所學校就學，同一類別的教師在同一所學校任教。現行標準的唯一依據是學生數，而實際上，所有學生按區域分散在不同學校就學，不可能全部集中在一所學校上學。特別是在學生密度低的地區，由于地域廣、校點較多、規模較小，所以，相同數量的學生在學生密度低的地區就讀需要的教師要多于學生密度高的地區。因此，現行的教師編制標準不應以在校學生為唯一依據來核定教師編制。

根據模型(2)可以得到各地區生均標準人員經費。為了驗證測算的生均標準人員經費是否科學合理，根據上面的理論分析，假設生均標準人員經費與工資水平呈正相關、與學生密度呈負相關的關系。我們可以構建這樣的模型：

lnryi=c(1)+c(2)×lngzi+c(3)×lnmdi+ε

(4)

其中，ryi、gzi、mdi分別代表各地區標準人員經費、各地區工資水平、各地區學生密度。將各地區人員經費和現行的工資水平和學生密度的數據分別代入模型(4)，用EVIEWS5.0進行回歸，可以得到以下的回歸結果：

lnryi=-2.038183+0.968515×lngzi-0.104891×lnmdi

(-11.00752) (53.55694) (-21.56031)

R2=0.965638 調整的R2=0.965121

模型(4)回歸結果的擬合程度均在96%以上，工資水平和學生密度對生均標準人員經費的影響均在1%的水平下顯著，生均標準人員經費與工資水平呈正相關，與學生密度呈負相關，符合理論假設，說明測算的生均標準人員經費是科學合理的。

(二)各地區生均標準公用經費的測算

公用經費包括取暖費、交通費、電費、維修費、辦公用品等，一般說來，在生均教育成本的構成中，公用經費所占比重較小，人員經費的比重在72%以上。影響地區間公用經費差異的因素主要是規模因素和價格因素。 一般來說，學生密度低的地區，為了照顧小學生上學方便，小規模學校和寄宿制學校的比重會更高，小規模學校和寄宿制學校的辦學成本相對較高。而現行公用經費標準的制定是建立在非寄宿制學校成本基礎之上的，確定之初并沒有更多地考慮寄宿制和小規模學校成本結構的特殊性。[14]因此，在現行標準下，沒有寄宿生、很少寄宿生或者大規模的學校基本上可以維持正常開支，而存在寄宿生且寄宿生人數偏多的學校，現有的撥付標準顯然難以保障正常運轉。根據部分學校的經驗數據，管理一名寄宿生所耗費的公用經費相當于1.5名非寄宿生，同時，學校寄宿生比例也是影響生均成本的主要因素之一。基于此，學校生均公用經費標準的核算必須區分大規模學校和小規模學校，寄宿制與非寄宿制學校，在達到一定寄宿率(假定為50%)以上的學校之間，按1：1.5的比例撥付非寄宿生與寄宿生公用經費；對于低于一定寄宿率(如50%)的學校，寄宿生雖然很少，但是滿足寄宿條件的基本設施和人員配備并不會成比例地減少，因此應當依據補償原則，適當提高生均公用經費的比例。

通過以上分析，我們認為小規模學校和寄宿制學校的辦學成本相對較高，而學生密度低是造成小規模學校和寄宿制學校的決定性因素，因此可以認為各地區生均標準公用經費與學生密度是負相關的 。這樣假設主要是考慮規模經濟的原因和寄宿制、小規模學校的需要。為保障學生規模不足100人的村小學和教學點正常運轉,很多地區都提高了小規模學校的生均公用經費標準,對不足百人的村小學和教學點按百人撥付公用經費。因為學生密度低的地區小規模學校和寄宿制學校的比重會較高，并假設地區間公用經費差異最大級差為1.50。

三、地區間小學教育均等化程度的度量

(一)地區間小學教育均等化程度的度量方法

由于地區之間自然條件、教師的收入水平和學生密度的差異很大，生均教育成本的差異也較大，僅僅通過對生均教育經費的測算，很難反映地區間生均教育成本方面的差異，無法實現有效的均衡。所以本文引入生均教育經費指數的概念。即：

生均教育經費指數=生均教育經費/生均教育成本

以這些指數作為度量地區間教育投入均等化的依據。這樣的測算更實際，更能反映各地區財政保障能力。

(二)研究方法

四、主要結論與政策建議

(一)主要結論

當前小學教育在區域之間處于不均衡發展的狀態，造成這種不均衡發展的原因很多，制度的短缺與不健全是根本，現行的教育財政制度供給上存在失衡的現象，沒有考慮到地區間生均教育成本上的差異。應綜合考慮生均教育經費和生均教育成本兩個變量對地區間教育均等化的影響，用生均教育成本因素修正只考慮生均教育經費帶來的偏差，計算出地區間教育不均等的真實差距。基本的結論是，綜合考慮生均教育經費和生均教育成本兩個因素的影響，地區間教育不均等要小于名義上的不均等。充分考慮生均教育成本差異使地區間小學教育均等化的比較更具有現實意義。

(二)政策建議

本文結論的現實意義在于：很多研究教育均等化的文章只考慮生均教育經費上的差異，沒有考慮到地區間生均教育成本上的差異，也沒有考慮到現行的教育財政供給制度上的失衡是造成地區間小學教育非均衡發展的重要原因。從人員經費(教師配備)上看，教師編制制度不考慮各地區學生密度上的差異，難以滿足學生密度低的地區的需要；從公用經費上看，所有的地區均實行一個標準，難以滿足學生密度低的地區，尤其是小規模學校和寄宿制學校的需要。現行的義務教育經費保障機制只是簡單地把全國劃分為東部、中部、西部實行不同的政策，只考慮地區間財政能力的差異，而沒有考慮各地區的財政需求。因此，筆者認為地區間教育均等化的制度設計既要從供給角度考慮地區間財政能力的差異，又要從需求角度考慮不同地區的生均教育成本的差異，二者相結合確定均等化補貼辦法。以有效的制度供給推動小學教育均衡發展。

本文的不足之處在于：一是影響生均教育成本的因素很多，本文只考慮到各地區教師工資水平和各地區學生密度這兩個主要因素，有些次要因素沒有考慮進去。二是本文教育經費投入是以教育事業性經費支出為依據，主要包括人員經費和公用經費，而沒有考慮基本建設支出。因為教育事業性經費支出是維持性支出，每年變動不大，用回歸來分析比較有說服力；而基本建設支出每年的變動較大，難以進行回歸分析。三是本文研究認為學生密度是影響地區間公用經費差異的主要因素，但是在測算上采取的是經驗估算，沒有經過模型推導。這些不足之處有待于在以后的研究中進一步深化。

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