匹配目標與預算 強化績效目標管理
——上海市黃浦區(qū)市政管理委員會非機動車管理績效目標管理項目解讀

●上海市黃浦區(qū)財政局 上海市黃浦區(qū)市政管理委員會 上海聞政管理咨詢有限公司

匹配目標與預算 強化績效目標管理
——上海市黃浦區(qū)市政管理委員會非機動車管理績效目標管理項目解讀

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合理編制績效目標、科學測算財政資金需求是預算績效管理的核心和基礎。上海市黃浦區(qū)財政局向來重視績效目標管理的推廣及應用，在以績效為指導思想的預算管理改革的探索過程中，黃浦區(qū)在明確預算的基礎上開展績效目標管理，通過目標與預算的匹配性分析、及時調整績效目標來強化財政資金績效理念。隨著預算單位的績效意識逐步增強，為進一步明確黃浦區(qū)市政管理委員會2014年度非機動車管理項目財政資金績效目標，提高預算編制的科學性和合理性，黃浦區(qū)財政局聯(lián)合上海聞政管理咨詢有限公司開展了2014年度非機動車管理項目財政資金績效目標管理輔導工作。

本文結合2014年度黃浦區(qū)市政管理委員會非機動車管理績效目標管理項目，從績效目標與預算編制匹配性的角度解讀黃浦區(qū)績效目標管理模式。

一、項目背景

非機動車規(guī)范停放管理是城市管理的一個重要環(huán)節(jié)，直接關系到市民群眾的出行安全和市容面貌的整潔有序。黃浦區(qū)將非機動車停放點列入公益性項目，實行免費服務，采取定點、定時、定員的管理模式，區(qū)內(nèi)基本做到自行車線內(nèi)停車、排列整齊、有序停放。

2013年黃浦區(qū)非機動車公益性管理經(jīng)費共計投入4000余萬元。2013年全區(qū)共有非機動車停放點1168個 （其中原黃浦976個，原盧灣192個）；劃線總長48390米 （其中原黃浦22390米，原盧灣26000米），共漆畫2次；鞏固了文明站點27處，新創(chuàng)建了文明站點37處，突破了管理難點10處；五個特定區(qū)域周邊的非機動車亂停放現(xiàn)象明顯改觀。根據(jù)市容環(huán)境衛(wèi)生狀況社會公眾滿意度測評報告，2013年，黃浦區(qū)非機動車市民滿意度比上年同期上升3.4%，比全市平均值高出2.5%。2014年非機動車公益性管理經(jīng)費預算安排與2013年基本持平。

二、評價思路

考慮到此次績效目標管理是在“二下”之后開展，項目的預算已經(jīng)經(jīng)過人大批復，因此評價組重點關注績效目標的可行性，即既定預算下目標的確定及目標指標的梳理。從流程上來看，黃浦區(qū)在開展績效目標管理時，采用“預算單位填報——專家論證——財政批復——結果應用”的模式。在源頭處通過績效目標評審（即專家論證）預判和監(jiān)控、在結束時評估和應用（考察實際情況與績效目標的對應關系），從而將項目從編報預算到實施完成的過程串聯(lián)起來。具體而言，黃浦區(qū)績效目標管理包括兩大核心內(nèi)容：績效目標可行性分析與績效目標及指標的完善。

（一）績效目標可行性分析

在進行績效目標可行性分析時，通過綜合考慮項目的實際情況與財政承載力，運用歷史的、行業(yè)的、計劃的及其他相關數(shù)據(jù)，對績效目標的可達成性進行分析和研究，并最終得出目標是否可行。一般來說，績效目標可行性判斷通過預算分析、項目績效目標分析以及預算和目標匹配性分析來達成。

1、預算分析。項目預算分析部分主要考察預算測算的科學性、合理性，具體考察內(nèi)容包括：預算構成是否能細化出子項目預算構成，測算方法是否科學、合理、預算測算依據(jù)是否充分。

2、績效目標分析。依據(jù)SMART原則對該績效目標進行分析，評價項目總目標、分目標和年度目標的明確性、可衡量性、可達成性、相關性和時限性。

3、項目預算和績效目標匹配分析。匹配性分析是可行性分析中的重點，分析的側重點在于：其一，預算編制是否有充分依據(jù)、測算依據(jù)是否合理；其二，預算投入是否能保證相應產(chǎn)出；其三，預算直接投入所達成的相應產(chǎn)出能否實現(xiàn)預期效果；最后，預算投入是否能保障目標的實現(xiàn)，績效目標是否和項目預算相對應、是否偏離。

（二）績效目標及指標完善

指標是目標的分解，績效指標的設定需要根據(jù)項目績效目標進行細化。績效目標指標完善工作的起點是明確項目績效目標，包括項目總體績效目標、項目年度績效目標和項目分績效目標，在對項目可行性分析的基礎上，按照 “投入——產(chǎn)出——結果——影響力”的邏輯路徑將績效目標指標量化。

三、評價過程與結論

（一）預算分析

根據(jù)評價思路，評價組首先對2014年非機動車管理項目預算的測算依據(jù)進行了分解。項目預算主要為日常管理服務費，而日常管理服務費又由人工服務費、綜合整治費和劃線費構成。綜合來看，項目預算測算依據(jù)明確，相關標準合理。

人工服務費主要由人員工資、設施維護費等構成。其中，人員工資按照相關文件要求 （具體如表1所示）匡算，設施維護費、辦公場地租賃費等則在《關于統(tǒng)一黃浦區(qū)非機動車停放管理標準的若干規(guī)定》中有明確規(guī)定，皆以數(shù)量×標準形式測算。

表1 人員工資費用標準及依據(jù)

人員數(shù)量上，根據(jù)《關于統(tǒng)一黃浦區(qū)非機動車停放管理標準的若干規(guī)定》，車管員原則上以非機動車停放管理范圍長度核定，按每人300米計算。實際配備過程中，根據(jù)管理標準、站點設置、管理時間、管理難度等綜合因素設定（包括定點和流動車管員）。管理人員原則上按照與車管員人數(shù)1∶30的比例配置。黃浦區(qū)非機動車停放管理長度共計261322米，共設置1168個站點，應配車管員871人，實際配備定點車管員783人、流動車管員49人；根據(jù)實際人數(shù)應配備管理人員27人，實際配備考慮其中一家協(xié)管單位下設6家分公司而略有上浮，為31人。

綜合整治費主要用于主要道路廢棄車輛的收繳、對各停車點亂停放車輛的整治、重大任務的保障和臨時任務保障等，主要包括車輛租用費、汽油費、日常維護費用、整治場地租賃以及人工補貼，據(jù)實結算。人數(shù)配置上，根據(jù)《關于統(tǒng)一黃浦區(qū)非機動車停放管理標準的若干規(guī)定》，原則上約10人左右，配備2-4輛整治車輛，具體人員、車輛根據(jù)實際情況確定。

劃線費采用包工包料的包干方式，按7.7元/米計算，1年漆畫2次，總長度為64780米。其中，原黃浦38780米，原盧灣26000米。

（二）完善績效目標

項目的總目標為區(qū)市政委嚴格按照相關管理辦法執(zhí)法監(jiān)管，非機動車停放站點協(xié)管單位規(guī)范管理、服務，確保黃浦區(qū)道路非機動車停放有序、市民出行安全通暢。在預算分析的基礎上，評價組進一步對項目的績效目標進行梳理和細化：通過分解日常管理服務費，得出經(jīng)費保障的直接產(chǎn)出，提煉產(chǎn)出目標，同時結合項目歷史情況、立項依據(jù)與產(chǎn)出情況，推導出效果目標，再從對項目長期發(fā)展產(chǎn)生影響的關鍵要素中提煉影響力目標，最終，細化出相關分目標如下：

投入目標：按照年度工作計劃和合同及時落實各項預算和管理措施。

產(chǎn)出目標：2014年 12月底之前，確保1168個公益性站點有序運營，按時完成64780米1年2次的劃線任務，在原74個“三個一批”推進工作的基礎上，再創(chuàng)10個示范點、建10個達標點、突破10個管理難點；創(chuàng)建10條示范道路、4個示范區(qū)域，支持重大活動有序開展，及時應對臨時狀況。

效果目標：道路停車協(xié)管單位管理、服務規(guī)范，市容面貌得到改善，無有責投訴，區(qū)政府推薦人員就業(yè)解決安置率不低于80%。

滿意度目標：公眾滿意度和交警滿意度不低于80%。

影響力目標：公眾政策知曉率不低于80%，建立宣傳推廣、投訴反饋、上崗培訓、聯(lián)動機制等長效管理機制，通過制度、人員等措施保障站點持續(xù)運營。

（三）預算與目標的匹配性分析

就預算與目標的匹配性而言，縱向來看，2014年與2013年預算的差異系原黃浦劃線增加以及人員工資調整（基本工資由1570元/月調整為1740元/月，2013年 1-3月與 2014年1-3月的差額）所致。總體來看，2014年財政預算與2013年基本持平。2013年的預算保障了該年度各項績效目標的實現(xiàn)，在2014年度項目規(guī)模與2013年度項目規(guī)模相近的情況下，2014年預算也可以在很大程度上保障該年度各項績效目標的實現(xiàn)。因此，從縱向上看，2014年的預算與績效目標的設定具有歷史的匹配性。

橫向來看，非機動車日常管理服務經(jīng)費可以保障產(chǎn)出目標的實現(xiàn)。其中人工服務費可以保證非機動車停放運營站點數(shù)、站點車管員配備率等達到指標目標值。綜合整治費可以保障日常整治達到指標目標值。劃線費可以保證站點劃線清晰度達到指標目標值。因而只要科學合理地運用人工服務費、綜合整治費和劃線費，項目的產(chǎn)出目標便能得以完成。同時，預算可以保障效果目標、影響力目標的實現(xiàn)，即預算的投入對項目保質保量完成并產(chǎn)生相應效果和影響力起到了關鍵作用。項目的順利完成，可以實現(xiàn)的績效目標包括：黃浦區(qū)非機動車停放規(guī)范有序度提高，提供一定就業(yè)崗位，公眾和交警的滿意度上升；長效管理、人力資源、信息共享機制的健全等。

（四）績效目標評審

在績效目標申報工作完成后，黃浦區(qū)財政局組織了區(qū)內(nèi)重點項目進行績效目標的專家論證，非機動車管理項目因預算測算清晰、績效目標明確、目標與預算匹配性較高得以順利通過。

四、案例總結

加強績效目標管理是預算績效管理工作的重要內(nèi)容，也是合理安排財政資金的重要依據(jù)。績效目標的設定與論證能夠在安排財政資金時明確資金使用后所需達到的目標，并能夠為事后圍繞目標完成程度、預算執(zhí)行情況、經(jīng)濟社會效益等進行全面評價提供支撐，績效評價結果將作為下一年預算安排的重要依據(jù)。通過績效目標管理，事后績效評價不再流于形式，績效目標實現(xiàn)程度、措施的落實情況以及最終效果得以直接體現(xiàn)。

總體而言，上海市黃浦區(qū)的績效目標管理過程規(guī)范、管理科學，具有一定推廣價值和借鑒意義。

首先，注重目標與預算的匹配。本項目評價的關鍵點在于確定預算下績效目標合理性的判定。評價組在具體實施的過程中，從縱向和橫向兩個維度測度目標與預算的匹配性。縱向來看，通過與歷史年度項目預算、執(zhí)行、測算依據(jù)及調整原因的比較，分析預算是否能保障該年度各項績效目標的實現(xiàn)，以考察目標的設定與預算是否具有歷史的匹配性。橫向來看，通過預算編制與績效目標達成的關聯(lián)度分析，考察預算資金保障產(chǎn)出目標的實現(xiàn)程度；同時，觀察預算投入對項目保質保量完成并產(chǎn)生相應效果和影響力起到的作用，以此分析目標與預算的匹配程度。通過分析預算是否聚焦于目標的實現(xiàn)、是否合理，績效目標是否和項目預算相對應、是否偏離，預算部門在分析項目目標對象現(xiàn)狀的基礎上，充分考慮各種因素的影響，合理預測，制定出項目實施后達到的目標，并明確為達到績效目標擬采取的工作程序、方式方法、資金需求和其他資源需求。

其次，重視專家論證，不斷提高績效目標設置科學性。一是加強組織和管理，由財政部門統(tǒng)一組織專家論證，提高預算單位對績效目標編報工作的重視程度；二是由被動參與到主動負責，專家論證的對象主體是預算單位，強調了績效目標管理工作中預算單位的主體地位，避免了傳統(tǒng)預算績效管理模式僅發(fā)揮外部約束力的局限性；三是建立專家?guī)欤押脤I(yè)關，根據(jù)不同項目邀請專業(yè)領域專家、行業(yè)專家及業(yè)內(nèi)實務專家等，保障專家意見的專業(yè)性和嚴肅性。通過重點關注績效目標是否合理科學、項目績效是否符合經(jīng)濟性、效率性和效益性要求、從績效的角度考察預算的合理性，績效目標設置的科學性不斷提高。■

（本欄目責任編輯：王光俊）