以政府購買服務的理念推進開放大學轉型發展

胡 鵬

以政府購買服務的理念推進開放大學轉型發展

胡 鵬

建設開放大學是國家教育體制改革和制度創新的重大試點項目，是構建國家終身教育體系、建設人力資源強國的一項重要戰略舉措。政府購買教育服務不僅是政府職能轉變的重要體現，更重要的是一項社會治理機制創新，以政府購買服務的理念促進地方開放大學轉型發展，是一種基于機制創新的積極嘗試。近年來，常州市政府著眼于開放大學的非學歷教育服務，開展了以政府購買服務，促進常州開放大學轉型發展的探索與實踐，并從認識、實施條件、過程管理和政策支持等方面進行了反思。

政府購買服務；開放大學；終身教育體系；轉型發展

開放大學代表著我國高等教育的新理念、新方向，是我國構建全民終身學習的學習型社會，建設人力資源強國的重要力量。廣播電視大學30多年的辦學積淀為開放大學的轉型發展奠定了良好的基礎，但在市場經濟條件下，開放大學辦學依然面臨著許多新問題，以改革、創新的思維引入政府購買教育服務理念，探索開放大學轉型發展新模式、新路徑，對于促進開放大學建設具有創新意義。

一、關于政府購買服務

政府購買服務是指通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。政府購買服務被認為是發揮市場的力量，改變公共服務體系供給不足、政事不分、服務水平和效率低下的一劑良藥。

政府購買公共服務由來已久。18 世紀的英格蘭已經開始購買路燈保潔服務。20世紀初,英美等國由于擔心腐敗問題影響政府合同外包,制定了政府合同的規范程序。20 世紀70 年代,面對不斷擴大的社會需求、公共服務開支的急劇膨脹與政府服務低效之間的矛盾,西方國家對社會公共服務體制進行了大規模的變革，政府購買社會公共服務在西方獲得了快速發展。到70年代末,各國政府普遍與私人部門尤其是非營利組織建立了公私合作關系。90 年代,政府購買公共服務已經成為西方各國政府的基本政策工具,購買涉及精神健康和智障項目、毒品和酒精治療項目、日托設施的經營、老年人項目、兒童福利項目等廣泛內容。[1]

1994年，深圳市羅湖區率先實行環境衛生服務外包，這也是我國最早的政府購買服務。1996 年,上海市浦東新區社會發展局開始向民辦非企業單位——羅山會館購買服務,開創了我國政府購買社會組織服務的先例。2000 年以來,各地政府在公共交通、居家養老、醫療衛生、社工服務、公交服務、行業性服務、學前教育、農民工就業培訓、進城務工人員隨遷子女在依法舉辦的民辦學校接受教育等多個領域開展了購買服務工作,向社會組織購買公共服務的新機制在迅速孕生。但總體來說，目前我國政府購買服務還沒有形成一個成熟的制度體系，主要表現為購買服務規模小、覆蓋范圍窄、采購目標單一、法律法規滯后、社會組織提供服務能力不足等。

二、政府購買教育服務的理論基礎

1.教育的屬性

教育是人類社會特有的社會活動。在不同歷史階段和不同社會形態下，教育的屬性也在不斷發生變換。全面、客觀、準確地認識和把握教育的屬性，對于更有效地推進教育發展，使教育更好地融入現實社會并實現其自身價值，是政府的重要行政職能之一。改革開放之前，國內學界關注較多的是教育的政治屬性。20世紀80年代，確立了教育的多種屬性，即生產力屬性、上層建筑屬性以及文化屬性等。90年代起，當社會主義市場經濟被確定為中國的主要經濟制度時，又在更大的范圍內引發了關于教育的經濟屬性、市場屬性、產業屬性等相關問題的探討，并進一步擴展到對教育的社會屬性、教育在實現社會公平中所發揮的職能、教育的公益性等主題進行研究。[2]

研究教育的屬性問題，不僅僅是為了研究其到底有哪些屬性，最重要的是運用屬性的這些基本特點去解讀紛繁復雜的教育實踐活動。對于教育屬性的每一次確認，都會對教育實踐產生重大的指導意義，也對處理教育與政府、教育與市場以及教育與社會的關系產生重大影響。近年來，關于教育公益性與產業性的討論較多。但實際上，教育的產業性與公益性并不是非此即彼、互相排斥的關系，兩者之間不但不互相矛盾,而且存在著密切的聯系：產業性是公益性的前提和基礎，公益性是產業性的目的和方向。[3]中外教育實踐表明，無論采用何種教育政策，都是政府為實現教育目標而采取的一種特定教育制度安排，也都是教育屬性的一種彰顯。

2. 教育產品的屬性

教育產品，是指教育部門和教育單位所提供的產品，這種產品又稱教育服務。在經濟學中，產品的屬性是判斷該產品應該由政府或市場提供的主要依據。對教育產品的屬性的討論是建立在公共產品理論基礎上的。公共產品理論最先由美國著名經濟學家薩繆爾森在1954年系統論述，此后在經濟分析(特別是公共選擇和公共經濟學領域)中被廣泛運用。[4]根據公共產品理論，一般認為高等教育產品屬于準公共產品。[5]這一結論，對于確定政府與市場兩者在市場經濟條件下的責任和定位、它們的活動范圍和發揮作用的領域給出了邊界，也為政府對教育資源配置方式的選擇提供了一個重要的理論依據。

3.教育產業化與教育市場化

教育產業化泛指利用市場手段擴大教育資源、利用市場機制經營教育的各種舉措。20世紀90年代末，教育產業化的思潮對國內各類教育形成了比較大的沖擊。在高等教育領域，教育產業化帶來的高校擴招、學費上漲也屢屢成為媒體和公眾關注的焦點。教育產業化在一些地方、部門已經異化成了教育商業化。[6]雖然后來，教育部否定了教育產業化，但其所帶來的價值混亂，至今尚未根除。2014年8月，中國青年報的一項調查顯示，超過70%的被調查者認為教育的高收費并沒有換來更高的教育教學質量。[7]

在西方國家，有一個與教育產業化相似的名詞：教育市場化。教育市場化主要用于高等教育領域。1997年，亞太經濟合作與發展組織(OECD)給高等教育市場化下了這樣一個定義：“把市場機制引入高等教育中，使高等教育運營至少具有一個顯著的市場特征：競爭、選擇、價格、分散決策、金錢刺激等。它排除絕對的傳統公有化和絕對的私有化?！盵8]作為新公共管理改革的一個重要組成部分，高等教育市場化改革主要通過引入市場機制來配置資源、調整結構，提高高等教育的活力、質量和效率，實現政府治理方式的改變。概括起來，有三個主要特征：一是減少國家、政府對高等教育經費投資的比例，增加市場、個人或家庭等對高等教育的投資。二是加強學校與社會的聯系。三是加強私立或民辦高等教育的角色和作用。

三、政府購買教育服務的實質及關鍵

政府購買教育服務實質就是政府改變對公共服務項目包辦一切的傳統做法，通過公開招標，各教育機構進行公開競標，政府經過嚴格的招標程序對教育機構進行擇優選擇，以真正達到使教育服務發揮效用的目的，并根據合同規定的服務質量和數量由政府對服務的提供者支付相應的服務費用。政府購買教育服務的實施，不僅僅是一種制度創新，而且對實現政府職能轉變，促進教育發展提供了一個新思路、新途徑。

根據國家財政部、民政部和工商總局聯合下發的《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜〔2014〕96號)文件精神，政府在購買公共服務中的責任主要存在于兩個方面：一是組織實施購買公共服務。二是對公共服務的提供者、購買資金、流程、績效進行監督管理。

政府購買服務的關鍵點有以下四個方面：

第一，確定購買項目。政府購買服務的內容應為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項?？赏ㄟ^建立專家評估機制，對擬采購項目的合理性、合法性、專業性及相關實施細則進行論證評定，以保證購買服務的科學與有效。

第二，明確購買方式。購買公共服務，本質上是一種財政性資金的轉移支付方式。政府購買服務應與推進學校的改革與發展相結合，按照“費隨事轉”原則，相應調整財政預算保障方式，杜絕出現既通過財政撥款養人辦事，同時又花錢購買服務的行為。按照資金支付方式，可分為全額、差額兩種方式。按照采購類型，可分為專項采購、打包采購、應急招標采購和個別招標采購，一般來說前兩者為主，后兩者為輔。

第三，審核服務提供方的資質和能力。服務提供方一般應具備以下條件：一是依法設立，具有獨立承擔民事責任的能力；二是治理結構健全，內部管理和監督制度完善；三是具有獨立、健全的財務管理、會計核算和資產管理制度；四是具備提供服務所必需的設施、人員和專業技術能力；五是參與政府購買服務項目前無重大違法違紀行為，社會信譽良好。

第四，強化項目的監督評估。建立由服務對象及專業機構組成的綜合性評價機制，推進第三方評價，按照過程評價與結果評價、短期效果評價與長遠效果評價、社會效益評價與經濟效益評價相結合的原則，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價。

四、以政府購買服務的理念推進常州開放大學轉型發展

(一)常州開放大學轉型發展的目標指向

開放大學的建設以廣播電視大學為基礎。廣播電視大學辦學30多年來，為社會培養了大量人才。其發展過程大體分為三個階段：第一階段(1979-1992年)開展大規模的高等學歷補償教育，采用了以政府為主導的發展模式；第二階段(1993-1999年)針對社會緊缺人才培養和市民整體素質的提高，采用了按需辦學的發展模式；第三階段(2000年至今)為地方構建終身教育體系和學習型城市建設，采取了政府支持和學校參與市場競爭相結合的發展模式。[9]在上述的每一發展階段，都可以清晰地看到政府對廣播電視大學發展的重視與支持。

常州是全國較早開展學習型城市建設的城市之一。申報設立開放大學是構建常州終身教育體系和建設學習型社會的需要，同時也是常州市、縣兩級廣播電視大學實現戰略轉型的歷史機遇。常州市政府按照“江蘇開放大學建設領導小組”的部署，認真指導市、縣(市、區)兩級廣播電視大學完成開放大學建設方案的制定、論證和報批工作。兩年來，以推進終身教育為根本任務，常州開放大學和溧陽開放大學、金壇開放大學、武進開放大學相繼掛牌成立；市、縣(市、區)兩級開放大學轉型發展在目標、任務、內容等方面既體現了各自特點，又相互配合補充，凸顯了開放大學轉型發展的系統性。

《常州開放大學建設方案》中明確：常州開放大學著眼于滿足經濟社會發展和人的全面發展需要，以終身教育理念為先導，以現代信息技術為支撐，以體制機制改革為動力，為社會大眾尤其是缺少高等教育和其他學習機會群體搭建起開放、靈活、突破時空的全新公共學習服務平臺。兩年來，常州開放大學著力建設大學實體和終身學習平臺，鞏固優化覆蓋城鄉的四級社區教育網絡和學習支持服務體系，突出“三棲”專職教師(同時具備全日制學歷教育、開放學歷教育和社區教育能力的教師)隊伍和全民終身學習資源建設，完善教學質量保證體系和學習成果評價體系，著力打造人人皆學、時時能學、處處可學的終身學習環境。

(二)以政府購買服務推進常州開放大學發展的實踐

2013年9月，國務院辦公廳印發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)指出，要在全國各地逐步推進政府向社會力量購買服務工作，并提出到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務的制度；2014年12月，國家財政部、民政部和工商總局聯合下發了《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜〔2014〕96號)文件，對購買主體和承接主體、購買內容及指導目錄、購買方式及程序、預算及財務管理、績效和監督管理等方面做出了明確規定；2015年3月，李克強總理在全國“兩會”的《政府工作報告》中提出，提供基本公共服務要盡量采用購買服務方式，第三方可提供的事務性管理服務交給市場或社會去辦。

上述文件和李總理的講話精神為常州的實踐探索提供了政策依據。近兩年來，常州市政府從滿足社會公眾對終身教育日益增長的需求出發，以“有限政府、無限服務”為社會治理理念，按照“市場化運作、契約化管理、多元化評價”的基本思路，以政府購買服務的理念、方式，變管理為治理、變管理為引導，促進常州開放大學加快轉型發展。常州開放大學的教育服務主要有學歷教育和非學歷教育兩大類，市政府著眼于開放大學的非學歷教育服務，圍繞組織體系完善、數字平臺建構、服務品牌培育、課程資源開發、師資隊伍建設等方面，積極開展了政府購買服務的創新實踐。

1.推進開放大學組織體系完善

組織體系建設是開放大學轉型發展的保障。常州市政府以專項資金支持，引導常州開放大學建立理事會制度、建設“四大支持聯盟”。2014年，籌劃組建由分管副市長任理事長、市有關部門和單位負責人參加的常州開放大學理事會，起草完善《常州開放大學章程》。在理事會的指導、協調下，按照合作共贏的原則，籌建教育、行業、企業、國際合作四大支持聯盟；成立了由常州工學院、常州機電職業技術學院、常州劉國鈞高職校、常州旅游商貿高職校等8所院校參加的常州開放大學教育支持聯盟。理事會、“四大支持聯盟”的組建及有效運行，將極大地密切開放大學與社會的聯系與互動，提升學校服務經濟社會發展的能力，豐富開放大學的優質教育資源。

向社區延伸教育服務是開放大學相對于普通高校的比較優勢，也是其發展的重要方向。在市教育行政部門的引導下，常州市建立了“社區大學、社區學院、社區教育中心和居民學?！?四級覆蓋城鄉的社區教育網絡，通過四級網絡撬動更多的社會教育資源服務社區教育，常州開放大學以社區大學的實體形式在四級社區教育網絡的建設中發揮了主導作用。市教育局以年均60萬元以上的社區教育費用，委托常州開放大學每年組織全市社區教育專職干部進行專題培訓，提升社區教育干部的業務能力；研究社區教育需求、指導開發社區教育課程、組織送教上門，指導開展高品質的社區教育活動。目前，四級社區教育網絡體系中，共創建全國社區教育示范區2個、全國社區教育實驗區1個、省社區教育實驗區4個、省級標準化社區教育中心31個、市級標準化社區教育中心54個、市級標準化居民學校247個、市數字化學習先行街鎮8個。市教育局對市級創建達標的項目單位另外予以專項經費支持，其中市標準化社區教育創建每個給予8萬元經費。

2.推進開放大學數字平臺建構

高水平推進教育信息化是建設一流開放大學的技術支撐。當前，數字化學習、翻轉課堂、慕課、微課程等新型的教育教學形態不斷涌現，云計算和大數據技術的快速發展和應用使教育服務成為真正細分的、精準的服務變成現實。為了整合資源、統籌規劃、防止重復建設，市教育局出臺《關于加快推進社區教育信息化建設的工作意見》和《常州市數字化學習先行社區(鎮、街道)評估標準》，明確由常州開放大學統籌指導社區教育信息化創建工作，整合建立了全市終身學習信息化平臺，在此基礎上，對“常州終身學習在線”改版升級，完善市、轄市(區)終身教育站群系統，探索與其他數字資源的共享公用，樹立數字化學習先進典型，完善網上學習行為統計、監控、激勵等機制，2014年支持首批專項經費80萬元。為滿足居民終身學習提供網絡技術支撐和海量信息服務，激發廣大居民的在線學習熱情，市教育局委托常州開放大學負責建設“常州學習城”信息化平臺，并申報2015年市政府的信息化工程項目建設計劃。

3.推進開放大學服務品牌培育

培育優秀的社區教育培訓服務品牌是開放大學轉型發展的重要抓手。為滿足居民的多樣化學習需求，市教育局出臺扶持政策，由常州開放大學統一組織參加教育支持聯盟的院校開展面向社會的教育惠民專項培訓，培訓的績效考核由開放大學負責，并根據考核結果給予各承訓院校一定的獎勵；在常州開放大學主導的教育支持聯盟和四級社區教育網絡中，組織開展“一校(院)一品”社區教育項目建設，所需經費由政府以專項資金方式全額支持，目前已建成并通過教育行政部門審核驗收的“一校(院)一品”社區教育項目達到了11個。兩年來，常州開放大學已形成教育惠民培訓、送教進社區和“一校一品”三個品牌服務項目。

4.推進開放大學師資隊伍建設

師資隊伍轉型發展是開放大學轉型發展的關鍵。根據開放大學的定位和任務，開放大學的教師必須具有全日制學歷教育、開放學歷教育和社區教育的“三棲”能力。常州市以政府購買服務的理念重點引導教師加強社區教育能力建設，針對社區教育的需要和特點，除了強調教育資源的開發能力外，更加強調教育資源的收集、整理、篩選、整合、改造、提升能力。市教育局先后出臺《關于增評常州市名師工作室(社區教育類)的通知 》《關于做好首批常州市名師工作室(社區教育類)運行工作的通知》，由開放大學選拔推薦，首批認定了3個社區教育名師工作室，跨區域、跨單位的25名社區教育骨干教師參與共建培養計劃，每個名師工作室每年給予26 000元研修、工作經費，由開放大學負責考核發放。常州市以政府購買服務的理念，進一步推進開放大學“三棲名師”、社區教育“金牌講師”和社區教育“名師工作室”建設工程，明確社區教育的優秀教師由常州開放大學統一調配使用；對于被認定的“三棲名師”“金牌講師”“名師工作室”領銜人，政府給予一定的工作津貼和經費。目前，常州開放大學已建成擁有300多名專兼職社區教育教師的師資庫，全市涌現了一批“三棲名師”、社區教育“金牌講師”和社區教育“名師工作室”典型，有力地提升了開放大學服務社區教育的能力和水平。

5.推進開放大學課程資源開發

課程資源建設是開放大學內涵發展的核心。常州市通過設置政府專項經費，加強開放大學非學歷教育課程資源建設。2014年度，政府資助的“一校(院)一品”社區教育項目建設成效明顯，共開發與生活、生產相結合的特色課程50門、微課程19個，受益居民近2萬人次；“常州終身學習在線”建設兩年多來，已有17 000講網絡課程可供市民不受時空限制的自由選擇(自由注冊、免費學習)；新成立的市社區教育名師工作室隊伍，在開放大學的指導下，根據考核要求，完成了一定數量的社區教育課程的開發和優化。

常州開放大學成立兩年來，綜合辦學實力、服務能力在原來廣播電視大學的基礎上有了明顯的提升，基本形成了系統運作、資源共享、開放辦學的優勢與特色。常州市在通過以購買服務的理念促進開放大學轉型發展的過程中，購買服務項目經歷了從無到有，從小到大，從零散、被動到制度化設計、目標考核的過程；政府購買教育服務工作也由此積累了一些經驗，取得了一定實效。實踐證明，推行政府購買教育服務是創新教育服務提供方式、加快開放大學轉型發展、推進學習型社會建設的重要途徑，對于深化教育領域綜合改革，推動政府職能轉變，整合利用社會資源，釋放開放大學辦學活力，增加教育服務供給，提高開放大學教育服務水平和效率，都具有重要意義。

五、對政府以購買服務理念促進開放大學轉型發展的思考

開放大學的轉型發展和地方政府購買教育服務是兩個不同的主題，在構建終身教育體系、建設學習型社會的教育惠民新形勢下，這兩個主題緊密聯系在了一起，但由于參與主體的復雜性和目標的多樣性，推進此項改革也需要更多的創新和智慧。

1. 提高對政府購買公共服務的認識

黨的十八大強調，要加強和創新社會管理，改進政府提供公共服務方式。政府購買服務，就是希望通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。政府購買公共服務對于推進政府職能轉變、推動資源高效整合利用以及支持社會組織又好又快發展具有重要意義。但有一點必須明確的是，政府購買公共服務僅僅是將公共服務的提供方式社會化，而并沒有將政府應該承擔的責任社會化。

2. 準確把握政府購買開放大學教育服務的實施條件

開放大學轉型發展具有良好的基礎和有利條件，既有國家層面的制度設計和政策支持，也有上海、江蘇等省級開放大學轉型發展的成功經驗可供借鑒。但是良好的愿望并不一定能成為現實，要將開放大學的轉型發展與地方經濟社會發展緊密結合起來，防止簡單的移植和模仿。要明確開展此項工作的必要條件：一是多方配合，共同在國家法規、政策、制度的框架下積極推進此項工作。二是具有明確的購買教育服務的名稱、質量要求和標準，突出終身教育資源平臺、教育惠民的重點公益性項目、服務社區教育的隊伍能力建設等既關系社會教育實效又與開放大學轉型發展密切關聯的教育服務項目。三是能對購買教育服務進行全過程的控制。四是能對購買過程、實施成效進行正確的評價和有效的監督。

3. 加強對政府購買開放大學教育服務的過程管理

要建立三個機制：一是建立科學規范的教育服務招標采購機制，明確采購方式、供方資質和能力、采購程序等，主要用以規范采購行為。二是建立項目評估機制，對擬購買的開放大學教育服務項目、內容進行評估、論證，以保證購買服務的科學與有效。三是建立項目監督評估機制，制定詳細的評估標準，對開放大學提供的教育服務質量、成果進行總體計量考核。項目監督評估也可以委托第三方進行。通過第三方評價機制的確立，促使常州開放大學必須緊緊圍繞市場需求來設計教育服務的菜單，在辦好學歷教育的同時，引領全體教師，充分發揮主觀能動性，實現創造學習需求、引領學習需求和滿足學習需求的工作目標；同時，也最大限度地發揮政府購買服務的“鲇魚效應”。

4. 加強國家級、省級開放大學對市、縣級開放大學轉型發展的指導和支持

原全國廣播電視大學系統是一個由中央電大、省級電大、地市級電大和縣級電大教學點共同組成的實行統籌規劃、分級辦學、分級管理的遠程教育體系。在新的時代建設開放大學，是體制機制的創新，更是辦學模式與教育服務方式的創新?！秶议_放大學建設方案》中明確，國家開放大學由總部、分部、學院和學習中心等組成，國家開放大學內部自成體系并按照“統一戰略、共同平臺、資源共享、相對獨立、各具特色”原則運行。市、縣級開放大學轉型發展在得到屬地政府大力扶持的同時也需要來自國家級、省級開放大學的支持，比如師資培訓、教學資源開發乃至重大項目共建、技術以及硬件等支持，從而形成地方政府與上級開放大學合力支持的倍增效應。

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責任編輯 馮麗櫻

To Promote Open Universities Transformation Based on the Concept of Government Purchasing Education Service

HUPeng/EducationBureauofChangzhouCity

The construction of open universities is a key pilot project of the reform and innovation of the national educational system and an important strategy of developing a lifelong education system and building a strong country with rich human resources. Government purchasing education service is not only an important symbol of the government functions transformation but also an innovation of public administration system. To promote the local open universities transformation according to the concept of government purchasing education service is an active trial of mechanical innovation. In recent years,the municipal government of Changzhou,focusing on non-degree education service of open universities,has taken the initiative to explore on how to promote the open universities transformation and development with the help of government purchasing education service. Some policies and proposals are put forward for the relevant problems in the course of transformation.

government purchasing education services; open universities; lifelong education system; transformation and development

G724.82

A

2095-6576(2015)02-0012-06

2015-03-08

胡鵬，常州市教育局副局長，副教授，理學碩士，主要從事高等教育、職業教育、終身教育研究。(1435065648@qq.com)