對省級財政支出績效評價的看法和建議

●張明珠

對省級財政支出績效評價的看法和建議

●張明珠

財政支出績效評價能夠為提高財政管理績效提供扎實的數據基礎，是財政管理體制改革中的重要內容。文章首先回顧和總結了近十年的財政支出績效評價政策依據；然后在簡要介紹省級財政支出績效管理必要性的基礎上，著重分析了省級財政支出績效評價的基本情況，并對形成的根源進行了深入探討；最后提出了一些政策建議。

財政支出 績效評價 預算績效管理

自中央提出“推進財政管理體制改革”“建立預算績效評價體系”的要求以來，財政支出績效評價成為了財政管理體制改革中的重要內容。財政支出績效評價能夠為提高財政管理績效提供扎實的數據基礎，為健全公共財政體制、推進經濟和社會的健康發展產生積極影響。隨著改革的推進，財政支出績效評價也已經進入了新的發展階段。回顧與總結經驗與不足，對于今后的財政改革發展具有重要的促進作用。

一、財政支出績效評價的相關政策梳理

黨的十六屆三中全會指出，要“推進財政管理體制改革……建立預算績效評價體系。”2006年財政部下發了《關于完善和推進地方部門預算改革的意見》中，要求“探索建立地方預算績效評價體系，”

2007年黨的十七大報告中進一步明確要“完善公共財政體系，深化預算改革，強化預算管理和監督。”

2009年財政部根據黨的十七大和十七屆三中全會精神，將當前財政工作的重點之一確定為“全面推進財政管理科學化精細化，嚴格預算管理，強化財政監督，提高財政資金績效。”2009年6月財政部印發了《財政支出績效評價管理暫行辦法》明確了績效評價的對象、范圍和評價重點。自此，財政績效評價從中央部門到各省全面推開。

2011年4月財政部為全面推進預算績效管理工作，不斷提高財政科學化精細化管理水平，規范財政支出績效評價行為，重新修訂并且印發了《財政支出績效評價管理暫行辦法》。新增內容有：要對部門整體支出進行績效評價；預算部門要將績效目標編入年度預算，并隨預算調整而進行調整；各級財政部門和預算單位要結合本地區、本單位實際情況，勇于探索，先易后難，優先選擇民生支出和社會公益性較強的項目等進行預算績效管理試點，積累經驗，在此基礎上穩步推進基本支出績效管理試點，單位整體支出績效管理試點和財政綜合績效管理試點。

2011年7月，財政部下發了《關于推進預算績效管理的制度意見》，這是我國關于預算績效管理的第一個綱領性文件。《指導意見》指出，推行預算績效管理要將績效管理理念融入預算管理的全過程，使之與預算編制，預算執行，預算監督一起成為預算管理組成部分，逐步建立“預算編制有目標，預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制。

二、省級財政支出績效管理的必要性

1.有利于緩解財政收支矛盾。近年來，我國各省財政收支不平衡問題日益顯現。其主要原因是在收入增加的同時，省級財政支出擴展，且財政支出的效率不高。特別是建立完善社會保障體系，發展科教文衛等公益事業都需要巨額的資金投入。為了緩解財政收支矛盾，有效控制財政運行風險，確保各項事業順利進行就需要“向管理要效益”，強化對財政支出的績效管理，提高財政支出的效率。

2.有利于解決省級財政資金管理缺失的問題。加強省級財政支出績效管理對于提高財政資金的配置效率，挽救財力損失非常迫切。財政支出績效評價有利于改進省級財政支出分配方式，提高省級財政支出使用效率和資源配置效率的最大化目標，使財政支出規范化、科學化和合理化，

3.有利于優化省級財政支出結構。長期以來，省級財政支出結構不合理，支出效率低下，財政資金使用部門要錢隨意，花錢隨便。開展績效評價可以規范部門要錢和花錢行為，引導財政性資金投入到經濟性、效率性、效益性好的項目，從而實現財政支出結構的自我優化。

4.有利于健全省級公共財政體制。在公共財政框架下，預算的編制，預算的執行和預算的監督相分離是公共財政體制的基本要求。

三、省級財政支出績效評價的成效

根據國家財政部的要求，按照“建制度、重試點、抓研究、建隊伍”的思路，2001年全國在各省開始了財政支出績效評價試點工作。在經歷了試點階段——擴大試點階段——升華階段后，摸索出一些經驗，取得了初步成效。

1.推動了省級財政支出績效評價制度的初步建設。以山西省為例，2004年根據財政部的部署，山西及時制定了《省級項目支出績效評價辦法（暫行）》，并在教育、科技、環保、農業綜合開發等領域積極開展試點工作。隨后根據試點工作的進展，又制定了具體的績效評估辦法：《省級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》、《山西省環境保護專項資金績效評價及項目竣工驗收管理辦法》、《山西省農業綜合開發項目績效考評管理暫行辦法》、《省級農口部門項目支出績效考評試行辦法》、《山西省財政廳省本級財政預算管理程序和辦結時限的規定》等文件。

2.省級財政支出項目績效評價由選擇性試點到全面鋪開，財政支出績效評價效果已經顯現。以廣東省為例，從2003年試點以來，對教育、交通的專項補助和貼息貸款項目資金使用情況，商業企業集團公司資產重組財政專項補助資金項目等，開展財政支出項目績效評價效果良好。

3.建立了穩定且專業的財政支出績效評價機構。為了做好本部門的具體評價工作，各省財政專門建立了財政支出績效評價機構，同時還充分發揮資產評估等社會中介組織專業優勢，引入中介機構，接受相關單位委托對財政支出項目進行績效評價。山西省財政廳著手引入中介機構，邀請資產評估機構參與績效評價，提升了本省的績效評價水平，初步形成了“財政委托、協會引導、中介機構參與”的具有山西特色的財政支出績效評價模式。

4.財政支出的績效評價體系得到完善并日趨細化。山西省財政根據財政部的關于財政支出績效評價暫行辦法和指導意見，結合本省實際出臺了一系列規章制度，對績效評價項目的確定，組織機構的建立、評價方案的選擇、評價工作的實施、評價報告的撰寫等做出明確規定和初步規范。

5.初步建立了財政支出績效評價信息庫。省級財政在評價時注意總結收集資料，對并資料進行分析、加工整理，提高了績效評價的科學性和效率性，為以后工作積累了有價值的素材。有的省還建立了參與評價的中介機構庫，績效評價專家庫，績效信息評價網站。

四、績效評價工作中存在的問題

從總體上看，績效評價工作起步順利，基本滿足了當前工作的需要，但與既定的目標還存在一些差距，面臨一些新的問題：

1.從各省的情況看主要以財政支出項目評價為主，綜合評價還未開始，評價結果多數停留在預算執行結果和問題分析上。

2.專業的評價人才嚴重缺乏。省級財政支出績效評價的對象涉及項目、單位、部門乃至全省的財政資金，參加財政績效評價的工作人員，既要熟悉財政預算知識，又要熟悉相關領域的專業知識；既要擅長組織項目管理工作又要了解國家政策和部門職能；既要擅長信息處理又要掌握評價技能，但現實中這樣的復合型人才十分缺乏。

3.財政支出績效評價的結果沒有起到指導實踐的作用。大多的財政績效評價沒有建立在財政預算和部門預算的基礎上，有些預算取決于領導的重視程度。績效評價結果僅僅作為部門項目建設運營的檔案保存，沒有成為指導財政實踐的重要參考指標。

五、對省級財政支出績效評價的建議

針對上述提到的問題，應從以下方面強化工作：

1.進一步完善省級財政支出績效評價的制度建設。各省要盡快出臺與預算編制相關的法規制度和辦法，使財政支出績效評價工作都能遵循一定的制度規范。要在落實財政部《財政支出績效評價管理辦法》的基礎上，研究制定一系列涉及績效評價細化、量化的制度規范，在財政資金運行的各個環節都有章可循。

2.健全省級財政支出績效評價層次體系。績效評價指標體系必須有針對性。如果不了解財政績效評價的特點，簡單套用一般項目評價方法，很難達到財政績效評價的目的。從各省開展績效評價的情況看基本上遵循了“項目—單位—部門—綜合”以及先重點項目后一般項目的路徑。使績效評價循序漸進，由點到面，確保了財政支出績效工作進展穩妥順利。由此看來，評價工作的分類有明顯的層次性。工作中要先選擇社會公眾比較關心的重要的公共支出項目作為評價的重點，以較好地回應大眾的關切，在此基礎上，逐步拓展整個財政支出的績效評價。

3.設立財政績效評價的組織框架機構。首先要具有強有力的、高度權威的領導，這是財政支出績效評價進展的組織保證。省級應成立由人大、政府、財政、審計、咨詢專家、社會中介機構共同參與的領導機構，專司其事，統籌領導全省的財政支出績效評價工作。各單位部門對此項工作要有專人負責。其次要有素養的合格人才。要創造條件把優秀人才吸引過來，吸收專家和學者參與績效評價。對現有人員要強化培訓，提高他們的政策法規的把握能力，評價過程對所涉及知識的理解能力，先進技能的掌握的運用能力，數據參數的搜集能力和相關理論的研究能力。

4.完善財政支出績效評價的指標體系和標準體系。財政支出績效評價體系指標設計要把握原則性、目的性與系統性相結合的原則，全面性和精簡性相結合的原則，完整性和導向性相結合的原則，科學性和可操作性相結合的原則，定量分析和定性分析相結合的基本原則。

財政支出績效評價作為一種公共產品，還需要我們展開更全面深入的研究。

[本文摘自于山西省軟科學研究計劃資助項目《資產評估對山西財政支出項目績效評價貢獻的實證研究》，項目編號：2014041012-4。參加研究人員主要有白麗洪、劉淑琴、張明珠、吳春葉等。]

[1]白文杰.省級財政支出績效評價研究.浙江大學出版社，2014.05

[2]上海金融學院城市財政與公共管理研究所.城市公共財政績效評價實踐與探索.中國財政經濟出版社，2013.05

[3]朱志剛.財政支出績效評價研究.中國財政經濟出版社，2006.12

（作者單位：山西省財政稅務專科學校 山西太原 030024；作者簡介：張明珠，碩士，山西省財政稅務專科學校講師，研究方向：財政理論與實務）

（責編：李雪）

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1004-4914（2014）12-059-02