商業銀行代理國庫集中支付業務的調查與思考

唐岳輝

一、 商業銀行代理國庫集中支付業務存在的問題

1、商業銀行代理業務規范性較差，存在操作風險

按照省級預算單位財政國庫管理制度改革的規定，商業銀行代理國庫集中支付業務時，需要嚴格按照制度規定進行業務處理，但對于商業銀行來說，由于國庫集中支付業務屬于代理性質，根據有關資料顯示，大部分商業銀行在辦理國庫集中支付時，存在開戶資料不全、無國庫集中支付授權協議書、預算單位存在基本賬戶、無財政授權支付銀行開戶情況匯總審批表、人民銀行開戶情況無備案、授權書上印鑒與印鑒卡上預留印鑒不符等問題，這種管理上的混亂，不僅直接影響國庫集中支付業務處理的質量，而且極易導致資金風險。

2、 財政資金劃撥渠道繁瑣，資金使用效率受到制約

一是商業銀行代理國庫集中支付業務的處理流程為：財政部門要向預算單位下達預算支出額度，并抄送人民銀行國庫部門和代理行，預算單位收到財政預算支出額度后，向代理行發出支付令，代理行根據支付令首先墊付資金到零余額賬戶，再從零余額賬戶劃撥資金到收款單位賬戶。代理行根據國庫單一賬戶的清算方式，將墊付資金與人民銀行國庫部門進行清算。這種資金劃撥結算渠道復雜，延緩了資金到賬時間。二是代理行根據國庫單一賬戶的清算方式，將墊付資金與人民銀行國庫部門進行清算，同時與財政、人民銀行國庫和預算執行單位進行對賬。這種通過代理先墊付后清算的財政資金劃撥方式，人為拉長了資金鏈。三是商業銀行向人民銀行進行資金倒清算時，資金劃撥方式通常為小額支付往來，一般來說這項業務集中在每天下午，時間集中、業務量大，而且由于網絡或時間來不及等原因，時常發生無法及時清算導致資金掛賬，不僅加大了人民銀行前臺工作量，且無形中延誤了資金劃撥速度，延長了財政資金在途時間。

3、 科學的監管體系尚未形成

首先，對代理銀行監管制度建設滯后制約監管效力。一是對代理銀行有效監督的制度體系尚未建立?，F有國庫集中支付業務的有關制度比較零散，不同規章制度之間缺乏有效銜接，增加了監管難度。自從2001 年3 月國務院授權財政部、中國人民銀行印發《財政國庫管理制度改革試點方案》以來，由于各級財政部門由此制定的配套辦法各有不同，對代理銀行的要求和業務操作模式也不盡相同，而且隨著業務的發展，修訂辦法層出不窮，代理銀行需遵循的辦法規定多，經辦人員難以全面掌握，對人民銀行履行監管職責也提出了嚴峻的考驗。二是違規行為處置依據不充分。現行監管制度對監管內容、范圍、職責進行了規定，但對監督的具體操作流程、監督發現問題的處理并未作出明確規定，不利于明確責任和規范執法處罰。三是實行國庫集中支付制度后，資金支付首先發生在代理銀行，再與人民銀行國庫單一賬戶清算，人民銀行國庫部門只能通過代理銀行提供的有關憑證和清單，核對清算金額、預算單位、預算科目是否與財政部門送達國庫的授權支付、直接支付額度通知單一致，而對財政資金使用的合法、合規性無法實施監督。

其次，代理銀行違規操作現象時有發生。一是存在“先清算，后支付”的違規行為。根據商業銀行代理國庫集中支付業務的相關規定，代理行受理預算單位提交的支付憑證后，應先支付資金，然后匯總向國庫部門申請清算資金。然而在實際操作中，因為財政國庫集中支付系統與代理銀行自身核算系統制約關系不夠嚴密，代理銀行業務操作有一定的隨意性，存在代理銀行通過超額清算或先清算后支付等方式套取財政資金的問題。國庫部門收到代理銀行的劃款申請后，只要清算金額在額度控制范圍內，庫款余額又足夠支付，人民銀行國庫就會及時劃轉資金，至于代理銀行的清算金額是否是當天實際發生的墊付金額相一致以及代理銀行是否已經支付，國庫部門僅靠憑證審查無法知曉。二是在零余額賬戶與其他賬戶之間劃轉資金。代理銀行對預算單位將“零余額”賬戶的預算資金轉往在其它賬戶情況不加控制，使得預算資金游離于零余額賬戶之外，脫離了人民銀行國庫的監督范圍。三是零余額賬戶不能實現零余額管理。由于部分代理銀行存在“先清算、后支付”、超額清算以及不及時將退付資金劃至國庫單一賬戶等違規操作，造成零余額賬戶日終留有余額的嚴重違規現象。

再次，考評機制、監管措施與監管工作要求存在一定差距。一是尚未全面建立起科學有效的綜合考評機制?，F行監管工作缺乏綱領性制度，各項監管措施較為零散，綜合考評配套措施少，不能形成應有的監管合力，制約了監管效能進一步提升。二是缺乏優勝劣汰機制。多年來，人民銀行沒有統一實施類似年檢、年檢不過關責令退出等機制，代理銀行無論代理水平高低、有無違規問題，始終享有代理銀行資格，在一定程度上使得代理銀行違規問題屢查屢犯，從而導致監管效能打了折扣。

4、 法律法規相對滯后，部分條款略顯粗放

一是現行的《預算法》、《國家金庫條例》、《財政總預算會計制度》及《人民銀行結算賬戶管理辦法》等頒布時間較長且未進行修訂，與國庫集中支付改革不相適應，影響改革的進一步推進。二是國庫集中支付制度只是粗略地規定人民銀行有代理財政性資金支付清算業務進行監督管理的職責，但缺少具體的監督管理細則和違規行為處罰辦法，國庫無法依據現有制度條款對代理銀行業務違規行為進行認定和處罰。三是大部分代理銀行未結合自身實際制定與國庫集中支付業務相關的內控制度，影響業務辦理的規范性和資金的安全性。

二、 規范商業銀行代理國庫集中支付業務的建議

1、加強業務處理的規范性

國庫會計作為人民銀行會計的一個分支，業務處理嚴格按照《中國人民銀行法》、《國庫會計管理規定》、《國庫會計核算業務操作規程》、《國庫資金清算業務處理手續》等規章制度進行，尤其近年來國庫會計科技含的增加，會計核算的準確、及時、高效、規范性不斷加

強，為此，國庫集中支付業務納入人民銀行會計核算體系后，能夠依托嚴密的內控制度，規范的會計核算操作，科學的會計核算系統，有效克服商業銀行代理存在的弊端，能夠促進國庫集中支付業務規范有序運作，能夠有效規避由于業務操作帶來的風險隱患。

2、增強財政資金使用效益

隨著大小額支付系統、同城票據交換、國庫內部往來的開通，以及財稅庫行橫向聯網的逐步推行，人民銀行國庫部門已經擁有快捷、高效的資金匯劃體系，從人民銀行直接經理國庫集中支付業務流程中可以看出，財政部門直接對人民銀行國庫下達支付令，人民銀行國庫利用現代化的支付手段（大、小額支付系統平均每筆業務到賬時間為3秒鐘），直接將資金撥付到商品、勞務供應商，縮短財政資金運行時間，減少中間環節，操作手續簡便，大大提高財政資金使用效益。

3、扎實構建科學有效的國庫監管體系

首先，進一步完善商業銀行代理國庫集中支付業務的相關制度。一是結合國庫業務發展需要，對相關法律法規進行完善和重新定位，強化國庫服務與監管的雙重職能，細化對集中支付代理銀行各類違規行為的罰則，明確國庫的監督處罰權及具體的實施程序。二是逐步推廣人民銀行國庫直接支付財政資金方式。目前地市級以上人民銀行國庫部門已加入了現代化支付系統，絕大多數縣級國庫都加入了同城票據交換系統，具備了與商業銀行同等的資金清算能力，根據現行制度、技術條件以及國庫發展趨勢，在財政、人民銀行及相關部門計算機信息化、網絡化建設不斷推進的前提下，逐步取消通過零余額賬戶由商業銀行支付這一中間環節，由人民銀行國庫直接支付并清算財政資金，實現資金支付無在途、無沉淀、無中間環節，最大限度提高財政資金的使用效益。

其次，規范國庫單一賬戶體系，嚴格賬戶的審核和報備。要加強對財政部門開立賬戶的監督，清理不合規賬戶，堅決管住“增量”，逐步規范“存量”，逐步將財政資金全部納入國庫單一賬戶管理。各級人民銀行會計部門、國庫部門應加強協調配合，對財政專戶、零余額賬戶的開戶管理，建議在開立財政資金專戶時必須經國庫部門先行審核，再由會計部門審批開戶，形成內部管理合力，實現賬戶審核關口前移。嚴格預算單位零余額賬戶報備制度，動態掌握集中支付代理銀行賬戶的開立和變更情況，從源頭上進一步加強對各項預算資金的監控。

再次，建立完善統一的代理業務綜合考評機制，全面實現監管工作系統化、規范化。一是修訂完善商業銀行代理業務綜合考評辦法。圍繞業務監管設計內控制度建設、人員管理、流程控制、資金清算、賬務核對、監督檢查等若干考評指標，制定具體量化評分標準，切實增強綜合考評的可操作性。二是健全考評機制。制定綜合考評實施辦法，優化監管流程，制定“日常監測、登記臺賬——量化評分、定期匯總——季度反饋、督促整改——年終考評、落實獎懲”程序，依照考評標準進行量化評分，按季匯總，年終總評，并予以通報。三是依托風險評估深化考核評價機制。圍繞代理業務，分別設置內控制度建設、人員業務操作、業務風險防控、系統網絡安全建設等類別指標，區分業務操作環節，根據風險防控需要進行風險項目細分，根據其危害程度賦予相應的風險系數，結合年度綜合考評情況，對上述風險項目分別賦值并加權匯總，最終計算出風險總分。對照標準實施風險評估，以確定代理銀行風險級別或等次，并督促風險行切實采取有效措施，強化內部風險防控、規范業務操作，實現向安全行的轉化。

4. 完善相關法律法規制度

必須建立完善的法律法規體系，為商業銀行辦理業務提供法律依據和保障，方便銀行經辦人員辦理業務。首先，要對現有國庫集中支付的有關法規規章進行整合，對歷年發布的文件進行研究梳理，將零散的各種法規制度形成統一的法規體系。其次，加大國庫集中支付法規內部以及與其他規章之間的配合力度，實現有效銜接。要以建立完善的國庫集中支付法規體系為起點，不斷提高其法律層次，逐步實現由部門規章向《國庫集中支付法》的過渡，與《預算法》形成統一的法律體系，提高對包括商業銀行在內的各方當事人的約束力。此外明確處罰代理機構違法違規行為的程序和標準，確保人民銀行國庫監管措施的落實。

5. 加強財政國庫集中收付網絡信息化建設

在現有的網絡基礎上，加大建設力度，盡快與人民銀行、代理銀行和預算單位互聯互通，充分利用現代計算機應用技術，進一步建立起管理先進、網絡通暢的財政管理信息系統和銀行清算系統。實現財政部門、人民銀行（國庫）、預算單位和代理銀行之間的資源共享，以便實時處理預算資金的信息傳輸和資金清算，加快資金周轉速度，提高財政資金使用效益，保證國庫資金的安全。