基于文化規劃的絲綢之路經濟帶發展策略探究

收稿日期：2015-01-17

基金項目：國家社科基金重點項目“轉變文化產業發展方式的目標、思路和支持系統研究”(10AZD009);國家社科基金藝術學重大項目“國家文化治理能力和體系現代化建設研究”(14ZD04)

作者簡介：孫鳳毅,男,中央財經大學副教授,中國傳媒大學 文化發展研究院博士生,主要從事文化經濟研究。

基于文化規劃的絲綢之路經濟帶發展策略探究

孫鳳毅1，2

(1.中央財經大學,北京 100081; 2.中國傳媒大學 文化發展研究院,北京 100081)

規劃本身屬于公共產品,不論是文化規劃還是產業規劃,都屬于一項公共政策或者說是一項政府公共政策,規劃的最終目的在于充分利用好城市或地區的區位資源優勢,促進經濟增長,滿足城市和城市化背景下人們的居住和就業需求,實現社會公共利益的最大化。我們所說的絲綢之路經濟帶,是在古絲綢之路概念基礎上提出的一個新的經濟發展區域,是在點軸理論、區域經濟理論基礎上所形成的特色文化產業要素空間有效配置或布局的帶狀經濟發展區域;它依托“絲綢之路”品牌價值優勢和沿線豐富的文化旅游資源以及現代交通干線便捷條件而形成的特定經濟發展區域。它的形成與發展除了借助區域內自然與人文資源稟賦帶來的優勢外,更需要在國家層面或大區域發展層面的統籌規劃、合理布局。因為一個經濟發展區域如果想要對外部資源有吸引力并獲得持續發展的動力,其根本前提是要具有連續性的專項規劃、宏觀區域發展規劃以發揮地區優化與提升資源配置能力的功能,很好地滿足區域內各方長久利益,實現區域內各方經濟社會利益的最大化。

為實現這樣的目標,絲綢之路經濟帶建設在制定規劃時,應當是宏觀層面戰略而非具體項目,實施過程中不宜就事論事,必須統籌考慮文化規劃與產業規劃,注意到社會經濟文化因素及其互動關系，若忽略或單一強調、放大某一方面,則可能增加不必要的發展成本,甚至付出代價。絲綢之路經濟帶,作為一個經濟合作區域,涵蓋地域廣闊,涉及省份或國家地區眾多,為了更好地促進區域經濟穩步健康發展,在推動絲綢之路經濟帶建設,著重進行產業規劃的同時,更應當重視文化規劃,以文化為紐帶,把絲綢之路經濟帶與絲綢之路文化對接起來,加強區域內的經濟、文化的交流與合作。既要重視制定區域內本地特色經濟發展的產業規劃,更要在空間集聚內協調文化發展規劃、周密安排,借助新絲綢之路經濟帶建設已經上升為國家戰略層面的契機,加快實現從“交通走廊”向“文化產業帶”轉變,逐步構建起跨地域、跨行業的協調發展、特色各異、功能互補、差異開發的新絲綢之路文化產業帶,綜合制定絲綢之路經濟帶的產業規劃與絲綢之路文化發展規劃,“雙輪驅動”,共同將絲綢之路打造成為世界知名的文化產業發展經濟帶。

一、絲綢之路經濟帶的文化規劃的內涵與外延

西方國家的文化規劃最早出現于20世紀90年代,在北美、澳大利亞和歐洲開始廣泛興起,在中國的實施是從20世紀80年代開始的。由于文化規劃是一個新興的領域,不同的學者有著不同的定義,英國De Montfort大學國際文化規劃和文化政策研究所對于文化規劃的界定得到廣泛認可:文化規劃是城市和社區發展中對文化資源戰略性以及整體性的運用。文化規劃是針對文化發展和文化資源的規劃,涉及的范圍包括城市設計、公共藝術、交通、安全、文化工作場所和文化產業園區、相關的文化產業鏈以及文化設施的不同層級等等。*Hubbard. P.(1996): Urban design and city regeneration: social representation of entrepreneurial landscapes, Urban Studies,33(8).pp.1441-1461。文化規劃不僅僅同物質環境的規劃相聯系,同時也同經濟與產業發展目標、社會公正、娛樂休閑規劃、住宅和公共領域相聯系。

文化是絲綢之路經濟帶最重要的資源稟賦,成為絲綢之路經濟帶的“血脈”,是促進經濟發展和社會進步的橋梁和紐帶;文化的交流與匯通是推進絲綢之路經濟帶建設的有效捷徑。絲綢之路經濟帶蘊藏著豐富的歷史、人文和自然景觀,“古絲綢之路”文化成為經濟帶共同的文化紐帶,以絲綢之路文化為核心的經濟發展與文化資源分布具備了明顯的經濟帶特征。絲綢之路沿線本身的區域交通優勢和文化構造帶上的連續性也使其具備了獨一無二的區域文化產業帶的優勢;因此,以文化為核心的產業規劃可以充分發揮絲綢之路經濟帶的區域資源優勢和輻射帶動作用,打破行政區劃和區域空間割據的限制,在更大范圍內整合特色文化資源,促進特色文化產業各要素的自由流動和優化配置,逐步構建起跨地域、跨行業的資源共享、協調發展、特色各異、功能互補、差異開發的區域性特色文化產業帶,使其成為推動地區經濟發展的重要引擎,從而,把絲綢之路經濟帶與絲綢之路文化帶有效地銜接起來,推動地區經濟加快發展。

與此同時,以文化為核心的產業規劃有著深厚的文化傳統底蘊,但同時又充滿著持續的創新活力,它在展示傳統“古絲綢之路文化”的同時還不斷融合創造著新鮮的現代絲綢之路文化,它除了開發并傳播本土的絲綢之路文化外也吸收引入其他地區的文化觀念與藝術形式。所以,絲綢之路經濟帶的文化規劃應當以公共利益與產業規劃為導向,科學合理地確定戰略規劃布局,采取“以點帶軸、以軸帶面”方法,依托大城市和城市群,努力找到各方利益匯聚點,尋求絲綢之路經濟帶內的合作“最大公約數”,提高資源要素區域流動的可達性程度,促進區域特色文化要素的空間有效配置,最終形成絲綢之路經濟帶與文化產業帶一體化協調發展的內在機制。

絲綢之路經濟帶的人們居住在同一區域,公共利益無處不在。區域內的經濟帶建設不可能脫離城區而單獨存在,它們的設置和運行需要緊密依托所在城市的各自要素資源及其集聚區的支撐。至于公共產品性質的設施,特別是道路等作為產業規劃的組成部分需要各方參與做文化規劃。作為絲綢之路經濟帶的城市或地區規劃者,如果將勞動者、市民、企業家和客戶作為利益關聯者看待并納入城市或地區的規劃中,通過文化規劃與產業規劃綜合考慮,不但有助于提高資源的使用效率,推動經濟持續增長,而且還能夠有效地分享和利用公共性質的財產,滿足大多數人的利益。事實上,絲綢之路經濟帶的文化規劃本身就是一個大型的公共產品,區域內的各種集聚以及與區域內外相互之間總是存在正、負外部性,成功的文化規劃關鍵在于識別、限制與引導經濟外部性,以利于居民生活質量的提高與經濟發展;對絲綢之路經濟帶進行產業規劃與文化規劃的統籌規劃的目的就在于對公共利益和公共產品做空間性、地域性與經濟性的合理計劃和引導,將絲綢之路經濟帶內的重要城市與地帶貫穿起來,形成一條充滿活力的文化產業經濟帶,帶動整個西北區域經濟發展。

二、絲綢之路經濟帶的文化規劃者需要具有創新思維

我們知道,規劃的實現最終要通過不同層面的政策來完成。規劃是宏觀層面的戰略步驟和方案,而政策是準則和指南,是規劃的實施手段之一。由于文化規劃涉及太多的外部性和公共產品,市場失靈是常見的現象,需要政府介入以組織市場、降低開發的交易成本、保障長期利益和平衡各方權益。規劃具有鮮明的公共產品性質,需要政府部門的參與,但這并不是說一定要用指令性計劃或強制性手段加以管理。在絲綢之路經濟帶建設中,政府的作用在于引導,而非主導;政府的參與可以是間接的,也可以用市場化的手段提供服務。

絲綢之路經濟帶建設重點在于做好實施政策設計,處理好戰略利益與商業利益的關系,對具有戰略意義的發展規劃提供政策支持。因此,絲綢之路經濟帶的文化規劃與產業規劃的實施者們需要具有創新思維能力。通過政策的不斷創新,更好地推動文化規劃與產業規劃目標的實現。在同一座城市里,各個政府職能部門因投入與產出和利益分享程度差別而產生不同的立場,影響到規劃質量和執行力度與進度。城市之間經濟發展水平和財力有差別,規劃的受益面不均勻,產業之間存在競爭關系,如果不存在行政隸屬關系,協調規劃的難度更大。當城市之間、產業結構之間出現相似跡象時,每個城市政府為了實現自身利益最大化,會做出與鄰近城市競爭的行動,表現在城市規劃上、特別是產業布局結構雷同。這樣的規劃思路與跨地區產業間實現專業化分工的趨勢是相悖的,與絲綢之路經濟帶建設初衷相背離,而這些都需要我們的決策者有新的思維方式面對新問題。

不應熱衷于追求當期當屆利益,脫離地區產業實際。盡管政府管理部門和開發商們都意識到了絲綢之路經濟帶建設潛藏著巨大社會利益和商機,然而絕大多數因絲綢之路經濟帶建設而興起的文化產業園區皆因缺乏合理的產業規劃和盲目投資導致了社會資源的嚴重浪費,即便有些文化產業園區能夠勉強運行,但為此付出的社會代價遠超過了園區所創造出的社會經濟價值。其中重要的原因是政府官員們受短期利益目標的約束,熱衷于追求當前特別是當屆任期內的利益,過度雄心壯志導致某些因絲綢之路經濟帶建設而盲目上馬的文化產業園區開辦和經營脫離區域內城市發展的產業支撐與相關配套設施的支持,走上盲目與無序擴張的道路,失敗自然難以避免。

缺乏執政新思維,誤讀規劃意圖。絲綢之路文化產業園區規劃的本意是吸引高附加值、產生高稅收的產業入駐,但是以稅收減免為激勵的產業園區規劃是很難完成上述任務的。政策優惠的核心應當是降低社會交易成本,而非稅收成本。至于那些僅僅是借絲綢之路經濟帶之名而開展的園區招商和經營效果主要依靠稅收杠桿調節,政府基本上不使用直接的干預政策,經營成功與否主要由私人企業和機構負責。換言之,依靠完善的產業價值鏈、穩定的政策和軟環境吸引來的文化企業才有持續經營的生命力。絲綢之路經濟帶的文化產業園區規劃與設置必須符合發揮規模經濟、范圍經濟與集聚經濟效應的原則,符合絲綢之路經濟帶建設的整體頂層設計與布局。

區域合作協調機制仍沒有建立。絲綢之路經濟帶的區域內各省市間應當錯位發展,合作大于競爭。然而,從目前的情況來看,由于絲綢之路經濟帶的頂層戰略規劃不到位以及區域協調合作機制缺乏,致使絲綢之路經濟帶的產業結構雷同,圍繞基礎設施建設、產業平臺搭建和項目招商等方面競爭激烈;發展定位不明確,導致各省際間難以錯位發展。經濟帶內核心城市的職能作用未能有效發揮,區域間的產業組織、產業集聚和產業政策協調能力明顯不足,區域性基礎設施網絡尚未形成,特別是在一些區域性平臺、跨區域快速通道建設中,缺乏必要的統籌安排,自成體系或相互傾軋。為此,需要在更高層面推進區域合作的體制機制、分工協作、功能互補、產業互撐、基礎設施共享、統籌規劃、利益補償、制度法規等方面的頂層規劃設計。

三、絲綢之路經濟帶的建設需要文化規劃與產業規劃兼顧

從根本上說,規劃的焦點并不僅僅是空間,持續發揮區域產業經濟發展潛力和擁有的資源才是規劃的主要著眼點。任何產業的形成和發展都是生產要素不同組合的結果。由于自然、歷史和開發程度等原因,各類生產要素在地區間的分布比例存在著差別,每一個城市或地區總會擁有相對豐富的生產要素,對于這些要素的密集使用會形成產業分工。有些產業形成和空間布局依賴于特殊的生產要素特別是勞動者技能,只在特定適宜的城市或地區存在,例如，世界級的影視制作中心在洛杉磯、演出產業在紐約和奢侈品制造與銷售在巴黎等等。任何產業都需要有其他產業作為支撐,并且依賴市場實現產品和生產要素之間的循環,而在同一地域上的集聚是市場和要素交易與流動的最基本形式,這種集聚發揮出規模經濟和范圍經濟的效應,換言之,產業集聚是絲綢之路經濟帶建設中城市發展及其分布格局演變的主導力量。

一個城市或地區的發展與該地區的文化資源之間有著緊密聯系。絲綢之路經濟帶蘊藏著豐富的歷史、人文和自然景觀,以絲綢之路文化為核心可以推動該區域文化經濟發展。而文化規劃恰恰是對于該城市或社區發展文化資源所進行的戰略性以及整體性的運用,這些文化資源也是該區域內制定產業發展規劃的主要依據。由于各地的自然環境、資源條件、社會經濟發展的條件、機遇、程度各不相同,區域內的產業結構、經濟的支柱與潛力、區位的優勢與劣勢等不同,形成不同的區位經濟特色;所謂特色就是指“比較優勢”,也就是差異化競爭優勢。絲綢之路經濟帶所擁有的文化資源天然地具有這種差異化、個性化特征,具有了打造特色經濟的優勢,成為區域經濟發展的新亮點。特色文化資源既可以提升了絲綢之路經濟帶內城市的產業核心競爭力,還可以避免該區域內的城市或地區發展出現“產業空心化”現象。特定區域內的歷史、地理、人文、藝術等地域特色文化資源的積累與存量可以通過產業規劃得以表現和強化,成為絲綢之路經濟帶內的城市或地區發展的無形資產,能夠創造出有效的經濟價值。

文化規劃應當首先從絲綢之路經濟帶內的所在城市或地區的產業發展戰略入手,其原因在于產業是該地區賴以存在和運轉的生命線,也是該城市或地區社會經濟質量提升和地域范圍擴大的動力。文化規劃的目的在于有策略地運用當地文化資源,通過合理的文化規劃與設計、經濟再生的結合,延續地區空間的文化特色,促進城市或地區的活力和競爭力。譬如,新疆具有豐富、神奇的自然資源,地形地貌多種多樣,自然景觀豐富多彩,有茫茫的森林、廣袤的沙漠、神奇的溫泉、迷人的地質奇觀。只要從文化的眼光和理念去審視,深入挖掘其文化內涵,進行文化提升和包裝,并用產業的理念去經營,市場的手段去推動,就會成為重要的極具潛力的特色文化產業。產業和文化需要作為一個整體來統籌規劃,文化規劃與產業規劃不是先各自做出來后再疊加起來的規劃,不是先做文化規劃,再補做產業規劃,產業規劃的重要性也不能理解為只是文化規劃的從屬或點綴。

在制定絲綢之路經濟帶的文化規劃過程中,應當注意避免的問題。近年來,在絲綢之路經濟帶的沿線省市中出現的一些文化產業園區規劃,之所以成功者寥寥,原因就在于僅僅從園區自身進行規劃,局限于功能區域的定位和類型劃分,而未從整個絲綢之路經濟帶的整體角度做出前瞻性的產業規劃。盡管為數眾多,但是真正實現當初設計構想并發揮實際效用并不高,一些文化產業園投資多則上百億,少則五六億,但只有少數能維持收支平衡,多數園區在短期內難以實現盈利,陷入經營困境。政府在進行絲綢之路經濟帶的文化規劃時,不僅僅要對絲綢之路文化進行規劃設計布局,還應該把區域經濟帶內的本地產業和資源特點與區域文化產業帶的產業定位有機結合起來,兼顧文化規劃與產業規劃,形成一個絲綢之路經濟帶文化產業發展的戰略共同體,進而實現資源共享、共贏、彰顯區域特色文化的發展格局。

收稿日期：2015-02-16