空賬和結余背后職工基本養老保險可持續發展研究

□吳 陽 陶四海 王喆華

近年來，我國的城鎮職工基本養老保險領域存在著互相矛盾的聲音。一種聲音認為，職工基本養老保險基金累計結余量很大，應該提高離退休職工的養老金待遇。另一種聲音認為，我國的職工基本養老保險存在著嚴重的“空賬”問題，并且空賬金額較高，制約著未來的職工養老金待遇問題。兩種矛盾的聲音中，期望待遇提高的主要是民間呼聲，而關注空賬運行的則主要是專家和學者。一種是從自身利益出發，希望提高職工的待遇，另一種則是希望能夠化解我國城鎮職工基本養老保險制度建設中的自身不足——空賬問題，以實現城鎮職工基本養老保險的可持續發展。這兩種表面上矛盾的聲音，實質上是不同層次問題的反映。但是，二者確實又有共同點，那就是一旦處理不當，二者都將影響城鎮職工基本養老保險制度的可持續發展。兩種聲音中，政府更多的是關注民間呼聲，適當提高養老金的待遇，但越來越認識到空賬的影響，開始重視空賬問題的解決。從現實來看，2013年全國基本養老保險空賬金額達到3．1 萬億元，［1］同時，城鎮職工基本養老保險基金累計結余2． 83 萬億元，國家在2015年第11 次提高職工養老金待遇。

一、養老金收支概況

2002年以來我國城鎮職工基本養老保險基金收入、征繳收入、各級財政補貼以及基金支出都呈現出增長趨勢，截至2013年基金總收入為22，680 億元(其中征繳收入18，634 億元，財政補貼3，019 億元)，總支出18，470 億元。［2］表面上看，2013年結余達4，210 億元(占當年收入的18．56%)，結余量較大，但是如果從征繳收入和基金支出來看，當年結余僅有164 億元(占當年征繳收入的0．88%)，收支基本平衡。

從整體趨勢看，2002 ～2013年間，全國城鎮職工基本養老保險征繳收入和基金支出都基本處于平衡狀態(見圖1)，可以認為我國城鎮職工基本養老保險收支總體平衡，并未有太多的結余。既然如此，職工基本養老保險基金的累計結余從何而來，這里就要結合我國職工基本養老保險制度的基本規定才能夠明確分析出來。一方面，我國的職工養老保險目前主要還是進行省級統籌，并且以前的統籌層次更低。另一方面，國家規定職工基本養老保險在統籌區域內進行收支核算。統籌層次的碎片化，以及區域內的核算規定，使得養老保險征繳收入很難實現全國的支出平衡。部分統籌區域發生透支，往往由政府財政進行補貼，以維持當地職工養老保險的可持續發展。這樣一來，整體的均衡可能被地方的不均衡打破，各地的財政補貼造成了職工養老保險基金結余累計積累的假象。實際上國內職工基本養老保險基金累計結余的背后更多的是財政補貼的積累，而不是真正的收支不均衡。

圖1 2002 ～2013年全國城鎮職工基本養老保險基金收支情況

面對職工基本養老保險基金累計結余的質疑，國家連續11 次提高職工的養老金待遇。目前，盡管職工養老金累計結余在上升，但是需要注意的是，養老金支出的增長率從2006年前低于征繳收入增長率，之后總體上高于征繳收入增長率。2007 和2011年征繳收入增長率突然高于支出增長率和勞動合同法及社會保險法的發布實施有很大關系，直接導致這兩年的參保人口迅速上升，收入大幅增加。

然而，2011年以后，征繳收入的增長率顯著低于支出增長率，并且相關差距呈現擴大趨勢。2012年支出增長率比征繳增長率高出3．9%，2013年繼續擴大到5．5%(見圖2)，如果繼續保持擴大勢頭，勢必將影響職工基本養老保險收支的總體平衡。

圖2 2003 -2013 =年全國城鎮職工基本養老保險基金收支增長情況

二、養老金結余狀況

職工基本養老保險基金的結余，尤其是累計結余問題，一直是社會比較關注的焦點問題。由于我國的職工養老保險的參保主體是企業職工，社會上普遍存在一種觀點，我國的企業職工養老保險待遇低，尤其是和機關事業單位的退休待遇相比，他們希望企業和機關事業單位的退休待遇能夠基本持平。在此背景下，職工養老保險基金的結余問題就比較引人關注。圖3 顯示，我國城鎮職工基本養老金累計結余額從2002年的1，608 億元上升至2013年的28，269 億元，增長了17．6 倍。如此龐大規模的養老金不但面臨著保值增值壓力，而且面臨著企業職工要求提高退休待遇的巨大社會壓力。

圖3 2002 ～2013年全國城鎮職工基本養老保險基金累計結余情況

圖4 2002 ～2013年全國城鎮職工基本養老保險基金當期結余情況

在累計結余的背后，我們進一步來看當年結余情況，圖4顯示，在連續10年的增長之后，2013年當年結余不升反降，比2012年減少了229 億元。當年結余的下降，使我們不得不對未來繼續增加養老保險退休待遇保持謹慎，以避免職工基本養老保險發生總體上的收不抵支，從而影響職工基本養老保險制度的可持續發展。

三、養老金空賬狀況

由于我國20 世紀90年代以前沒有建立全國性的養老保險制度，主要實施以單位自保為主的勞動保險制度。1993年開始試點建設企業職工基本養老保險，自1997年大力推行企業職工基本養老保險制度。新的企業職工養老保險制度實行“統賬結合”，但是當時退休的職工以前并沒有個人賬戶積累，而是直接采取視同繳費。為了解決基本養老保險制度從無到有，期間因為制度轉變所帶來的問題，許多省份對職工基本養老保險實行混賬管理，即挪用個人賬戶的基金來補充統籌基金的不足和支付缺口，由此形成個人賬戶“空賬”運行的問題。

空賬問題一經專家提出和媒體披露，立即引起了社會的廣泛擔憂，許多人開始擔心基本養老保險制度是否會發生崩盤。那么“空賬額”究竟是多少，是否值得社會過度關注呢?因為統計口徑的不同，目前關于個人賬戶的“空賬額”存在著不同的數額。

(一)審計口徑。按照國家審計署現行“審計指南”的定義:“個人賬戶空賬額= 個人賬戶記賬額- 個人賬戶做實額”。依據該定義口徑，我國城鎮職工基本養老保險個人賬戶空賬額2010年為1．7 萬億元，此后逐年增加，截至2013年達到3．1 萬億元(見圖5)，年平均增長22．2%。

圖5 2010 -2013年我國城鎮職工基本養老保險個人賬戶空賬情況

(二)會計制度口徑。根據《社會保險基金會計制度》，只要“基本養老保險基金”科目余額大于等于“個人賬戶養老基金”科目余額，個人賬戶就是全部做實的。［3］“基本養老保險基金”減去“個人賬戶記賬額”之差，如果是負數，就是全國個人賬戶空賬額，如果是正數，就是統籌養老基金結余。按照該口徑，2011 和2012年全國職工基本養老保險空賬額分別為5，362 億元和5，602 億元。

兩種不同的核算口徑，得到了不同的結果，并且數額相差巨大。按照審計口徑，2012年的空賬數額達2．7 萬億元，而按照會計制度口徑則當年僅有0．56 萬億元，約為前者的1/5。目前，很難說哪一種口徑就是絕對的合理，不同的口徑代表著不同的聲音。支持會計制度口徑的人認為，我國的空賬運行不是什么大問題，并沒有嚴重到影響職工基本養老保險制度運行的地步。而支持審計口徑的人則認為，如此高的空賬額，已經超越當年的基本養老保險收入，如果不加以控制，勢必會影響職工基本養老保險制度的可持續發展。

四、空賬和結余問題分析

面對高額累計結余，人們希望提高職工養老金待遇水平，但面對巨大的空賬數據，人們又對未來的職工基本養老保險制度產生了擔憂。那么我們國家的職工基本養老保險到底是結余，還是空賬呢?當前我們迫切需要做實個人賬戶，還是要提高職工養老金待遇水平。為解決該問題，我們對二者進行綜合比較分析。

在圖1 中我們已經發現，城鎮職工基本養老保險的歷年征繳收入和基金支出總體上基本平衡。所謂的累計結余更多的是政府財政補貼的結果。而空賬問題則主要是由于我國建立企業職工基本養老保險制度時，實施混賬管理，個人賬戶基金被挪為統籌基金使用所導致的結果。

根據我國的國情，以及職工基本養老保險制度的設計，個人賬戶的空賬問題只能由政府通過公共資產來解決，而當前我國的職工基本養老保險累計結余則恰恰主要是由于政府財政補貼所產生的。因此，我們可以考慮通過基本養老保險累計結余來做實個人賬戶。二者的結合，可以更真實地反映我國職工基本養老保險的結余或空賬情況。表1 顯示，2012年職工基本養老保險累計結余23，941 億元，同期個人賬戶累計記賬額29，543 億元，實際空賬金額為5，602 億元。

表1 2011 ～2012年全國城鎮職工基本養老保險基金結余和空賬情況

五、推進職工基本養老保險可持續發展的對策建議

(一)以累計結余解決空賬問題。建議以職工基本養老保險基金累計結余來做實個人賬戶的空賬。這種思路和做法，不但可以基本做實個人賬戶，也可以把養老金真實的累計結余金額顯示出來，使人們更好地了解我國當前職工基本養老保險制度的發展狀況，也能夠充分認識到我國當前的職工基本養老保險制度總體上收支是平衡的。一方面不會因為“虛假”的累計結余額而提出過高的待遇要求，另一方面，也不會因為“虛假”的空賬金額而對我國職工基本養老保險制度發展產生擔憂。

(二)盡快實現全國統籌。我國當前職工基本養老保險累計結余在很大程度上是因為沒有實行全國統籌導致的。部分統籌區域由于養老金收不抵支，政府財政進行補貼，以維持當年的收支平衡。如果從全國各地區職工基本養老保險的收支總量上看，基本上二者是平衡的，但是由于部分統籌區域透支和財政補貼，使得最后全國的收入總量明顯大于支出，從而導致大量結余現象的發生。實行全國統籌，不但有利于保障職工基本養老保險制度內的待遇公平性，而且有利于全國內統籌，真正實現區域內的收支均衡。黨的“十八大”也明確提出“實現基礎養老金全國統籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制”。

(三)以公共資產做實個人賬戶。對累計結余補充進個人賬戶后，個人賬戶仍然空賬的部分，政府可以通過公共資產來做實。一方面通過財政補貼來做實個人賬戶，另一方面也可以通過國有資產的收益來做實個人賬戶，解決我國職工基本養老保險空賬運行的問題。

(四)拓展養老金投資渠道，提高養老金收益率。政府要健全養老金投資體制，理順養老金投資管理機構，拓展投資渠道，通過直接投資和委托投資相結合的方式，盡力提高養老金的收益率。

［1］3．1 萬億養老金空賬怎么補，財政部長樓繼偉力挺名義賬戶制［EB/OL］．http://www．guancha．cn/economy/2014_12_29_304699．shtml，2014 -12 -29

［2］2013年人力資源和社會保障事業發展統計公報［EB/OL］．http://politics．people．com．cn/n/2014/0528/c1001 -250 77562．html，2014 -5 -28

［3］蓋根路． 企業基本養老保險個人賬戶究竟有多少空賬［J］．中國社會保障，2012，6:36 ～37