職業教育經費投入及其國際比較

韓永強

摘 要 2005～2011年的數據表明，我國職業教育經費投入總量仍然不足，投入結構不盡合理，投入水平低于普通教育。同時，我國職業教育投入占GDP的比重、生均經費、國家財政性教育經費投入占比等都遠低于OECD國家的平均水平。基于此，未來應進一步加大職業教育經費投入力度、優化投入結構、完善投入機制、縮小與普通教育經費投入的差距，以此為職業教育的健康發展提供良好的物質基礎。

關鍵詞 職業教育；經費投入；規模；結構；國際比較

中圖分類號 G719.21 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）28-0048-07

職業教育經費投入是指一個時期內投入職業教育領域的全部經費總額。職業教育經費投入是職業教育事業發展的物質基礎，也是衡量一個國家職業教育重要性及其發展水平的基本指標。職業教育經費投入不僅關系到一個國家職業教育在教育結構中的地位和發展質量，從長遠看，它對一個國家的產業發展以及整個經濟社會發展都會產生深遠影響。

一般而言，衡量一個國家職業教育的投入水平，至少要厘清三個關鍵維度，即規模、結構和發展。規模維度主要考察一定時期內職業教育經費投入的總量、占國內生產總值的比重以及生均經費水平。結構維度主要考察一定時期內職業教育經費投入的構成及經費在各領域、各地區的分配狀況。發展維度主要考察一定時期內職業教育經費投入的相對水平。圍繞國家經濟社會的發展需要，解決好職業教育經費投入規模、結構與發展間的關系，對于促進職業教育健康發展和加快建設現代職業教育體系都具有十分重要的意義。

近年來，我國相繼出臺了《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（2002）、《國務院關于大力發展職業教育的決定》（2005）以及全面建設現代職業教育體系等一系列旨在促進職業教育發展的政策措施，為加大職業教育經費投入提供了政策保障。基于此，本研究旨在通過考察2005～2011年我國職業教育經費投入及其變化趨勢①，揭示一系列職業教育利好政策實施以來我國職業教育經費投入方面所取得的成績和存在的問題。

一、職業教育經費投入的規模特征

（一）職業教育經費投入的總體規模

隨著我國職業教育規模的不斷擴大，職業教育經費投入也相應增加。2005年，我國職業教育經費投入為939.3億元。2011年，經費投入達到歷史峰值的2889.3億元，是2005年的三倍多。2005～2011年，職業教育經費投入占教育經費總投入的比重平均為12.1%，經費投入環比增速平均為20.7%。在職業教育總體經費投入中，中等職業教育平均占57.3%，高等職業教育平均占42.7%。從經費投入環比增長速度來看，高等職業教育平均為22.7%，中等職業教育平均為19.4%，略低于高等職業教育的經費增長速度。

通過與普通高中教育和普通高等教育經費投入進行橫向比較后發現，雖然職業教育經費投入增長明顯，但也僅僅與普通高中教育相當，與高等教育還有較明顯的差距，見圖1。從2005～2011年各級教育經費投入在教育總經費中的平均占比來看，中等和高等職業教育平均分別占6.9%和5.2%，普通高中教育和普通高等教育平均分別占11.4%和25.3%。然而，從職業教育的發展規模看，2005～2011年，我國中等職業學校學生數量平均占高中教育階段學生總數的45%，高職高專學生數量平均占高等教育階段學生總數的44.5%。顯然，幾近占高中階段教育和高等階段教育半壁江山的職業教育，其經費投入與發展規模嚴重失調。以教育經費投入最高的2011年為例，當年中等職業教育經費投入為1638.5億元，相當于同期普通高中教育經費投入的65.7%；當年高等職業教育經費投入為1250.8億元，僅相當于同期普通高等教育經費投入的22.2%。

綜上可知，職業教育經費投入雖然在總量方面持續增長，但與同層次普通教育相比，經費投入顯然相對不足。特別是職業教育作為成本較高的一種教育類型，經費不足勢必會影響其發展的速度、質量和水平。

（二）職業教育財政性教育經費占國內生產總值的比重

國家財政性教育經費是中央和地方各級政府及其所屬企業、學校等投入各級教育的經費總額，其是全國教育經費的主要構成部分。統計顯示，2005～2011年國家財政性教育經費占教育經費總投入的比重平均為70.5%。從這個意義上講，各級教育獲取財政性教育經費的多少，一定程度上體現出國家對該級教育的重視程度。在2005～2011年國家財政性教育經費投入構成中，中等和高等職業教育平均分別占3.2%和6.5%，普通高中教育和普通高等教育則分別占8.9%和17.2%。可見，職業教育的公益性屬性亟需引起國家和社會的進一步重視。

同時，國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比重是世界各國衡量其教育水平的基礎指標之一。因此，考察各級職業教育國家財政性教育經費占國內生產總值的比重，可以較好地反映職業教育經費投入規模和結構的合理性。

早在1993年國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》中就提出“國家財政性教育經費支出占GDP比例要達到4%”。從提出到2012年實現這一目標的過程中，各級教育財政性教育經費占國內生產總值的比重都基本呈現穩步增長的趨勢，見表1。2011年，中等和高等職業教育所占比重分別為0.27%和0.14%，較2005年分別提高了123%和60%。但從橫向比較看，中等職業教育比普通高中教育低0.11個百分點，而高等職業教育更是比普通高等教育低0.57個百分點。2005～2011年，中等和高等職業教育國家財政性教育經費占國內生產總值的比重平均只有普通高中和普通高等教育的74.4%和17.5%，上述比例與職業教育發展規模之間形成了巨大反差。

這表明，國家對職業教育的總體重視程度還遠遠不夠，全社會只有為職業教育提供與普通教育公平發展的機會，才能從根本上保證職業教育的發展質量和水平。因此，未來還應進一步增加中職和高職教育國家財政性教育經費投入的比重，這不僅對優化教育經費投入結構具有積極的意義，更重要的是，對普及高中階段教育、推進高等教育大眾化和實現職業教育公益性都將產生積極深遠的影響。

（三）職業教育生均經費水平

1995年頒布的《中華人民共和國教育法》以法律的形式規定了教育經費的“三個增長”，即“各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經常性收入的增長，并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經費逐步增長”。生均公共財政預算教育事業費支出和生均公共財政預算公用經費支出由此成為衡量各級教育投入增長情況的重要指標。

2005～2011年兩項指標變化趨勢表明，全國職業院校生均公共財政預算教育事業費支出和生均公共財政預算公用經費支出總體呈現增長態勢，見圖2。其中，2011年全國中等職業學校和高職高專學校生均公共財政預算教育事業費支出各為6148元和7594元，分別是2005年的3.1倍和2.8倍，年均環比增速分別為16.8%和20.5%；生均公共財政預算公用經費支出各為2213元和3559元，分別是2005年的6.6倍和4.2倍，年均環比增速分別為28.4%和31%。

然而，通過對2005～2011年各項數據的橫向比較后發現，各級職業學校生均經費依然普遍偏低。第一，就生均公共財政預算教育事業費支出來看，中等職業學校比普通高中學校平均僅高出330元，而高職高專學校比普通本科學校平均低4150元，且近年來差距還在不斷擴大，見圖3。如這一差距已經由2010年的5310元擴大到2011年的8891元。第二，生均公共財政預算公用經費支出也存在類似情況。統計表明，中等職業學校比普通高中學校平均僅高出256元，高職高專學校比普通本科學校平均低2384元。第三，從生均經費增長速度看，普通高中學校和普通本科學校生均公共財政預算教育事業費支出環比增速分別為19.3%和21.2%，生均公共財政預算公用經費支出環比增長速度分別為29.2%和27.9%。相比之下，中等職業學校生均經費增速低于普通高中學校，而高職高專學校僅略高于普通本科學校。

從發達國家的經驗看，職業教育的生均培養成本要比普通教育高得多[2]。如在德國，雙元制職業教育學生的年均成本是高職生和普通本科生的2倍左右[3]。而我國目前職教學生的生均經費水平卻與此相距甚遠。中職學生的生均經費僅與普通高中學生大致持平，高職學生的生均經費僅相當于普通本科學生的一半左右。

二、職業教育經費投入的結構特征

（一）職業教育經費來源構成

職業教育經費來源主要包括國家財政性教育經費、民辦學校中舉辦者投入、社會捐贈、事業收入及其他教育經費五大類。2005～2011年數據表明，無論是中等職業教育還是高等職業教育，國家財政性教育經費和事業收入是其主要經費來源，兩項合計占到職業教育總經費的九成多，且這種經費結構歷年都沒有發生實質性變化。在高等職業教育領域，這兩類經費平均分別占其教育總經費的43.6%和47.8%；中等職業教育領域則分別為67.1%和27.8%，見表2。這表明，國家仍然是職業教育的投資主體。但從事業收入所占比例看，學生和家庭所承擔的職業教育成本仍相對較高。其中，國家對中等職業教育的投入力度要明顯大于對高等職業教育的投入，這也使得接受高等職業教育的家庭要比接受中等職業教育的家庭承擔更多的教育成本。

同時，從職業教育經費來源構成變化來看，民辦學校中舉辦者投入和社會捐贈均呈持續下降趨勢。其中，高等職業教育民辦學校中舉辦者投入占比由2005年的16.3%下降到2011年的1.1%，中等職業教育這一比例則由2005年的5.2%下降到2011年的0.8%；中等和高等職業教育社會捐贈占比分別由2005年的0.34%下降到2011年的0.21%和0.15%。職業教育經費投入結構上的微觀變化雖然不會對我國現行職業教育經費投入結構產生實質性影響，但也從一個側面表明未來要形成職業教育多元投入體系仍然任重道遠。要突出職業教育的公益性特性，就必須降低家庭分擔職業教育成本的比重，而要實現這一目標，除進一步加大國家投入外，還必須吸引和利用社會資本分攤一部分職業教育成本，這也是全社會一直思考的重要問題。

此外，對2005～2011年全國教育經費來源構成的橫向比較表明，在國家財政性教育經費投入方面，中等職業教育占比最高，平均為67.1%。其次是普通高中教育為62.8%，普通高等教育和高等職業教育分別為50.6%和43.6%；在事業收入方面，高等職業教育占比最高，平均為47.8%。其次是普通高等教育為40%，普通高中教育和中等職業教育分別為32.4%和27.8%；在民辦學校中舉辦者投入和社會捐贈方面，各類教育之間沒有顯著差異。這說明，在高中階段以上各級教育中，近年來國家對中等職業教育的資助力度最大，學生負擔最小；而國家對高等職業教育的資助力度還有待進一步提高，高職學生的負擔還需進一步減輕，從而促進中職、高職教育的協調發展和現代職業教育體系的建設。

（二）職業教育經費投入的地區結構

在職業教育經費收入構成中，地方政府投入占了相當大的比重。同時，從各地對職業教育的投入來看，經費投入地區不平衡問題還比較突出。為了較客觀地揭示我國職業教育經費投入的地區結構特征，本文選取2005～2011年31個省份（自治區、直轄市）中等和高等職業教育經費收入數據，采用SPSS分層聚類的Q型聚類方法對我國職業教育經費投入的地區結構特征進行了分析。個案距離采用平方歐氏距離，聚類方法采用平均組間鏈鎖方法。考慮到不同地區間經費投入存在較大差別，因此對數據變量采取Z得分值標準化的方法進行標準化。

為個案x的樣本均值，s 為樣本標準差。

首先，對2005～2011年我國31個省份中等和高等職業教育經費收入數據進行聚類分析。根據類成員聚類表，按照地區職業教育經費收入總體水平，可以分為三種基本類型地區：高投入地區、中等投入地區和低投入地區。其中，高投入地區省份又可分為三個方陣。第一和第二方陣中各包括2個省份，第三方陣包括5個省份。中等投入地區省份構成第四方陣，低投入地區構成第五方陣。聚類結果及依此劃分的職業教育經費投入地區方陣見表3。

表4數據顯示，職業教育經費投入地區差異比較明顯。2005～2011年間，高投入地區省份每年平均投入職業教育經費總額為112億元，中等投入地區省份年均為45.3億元，而低投入地區省份年均僅為8.5億元。累計投入最多的省份為廣東省，年均投入182.9億元。投入最少的是西藏，年均投入為2.9億元。可見，職業教育總體投入的地區不平衡現象比較突出，這與一個地區職業教育的發展規模、經濟社會發展水平以及相關教育政策等因素有著密切關系。

事實上，各地的職業教育經費投入與其發展規模有著直接關系。在剔除職業教育發展規模因素的影響后，考察地區間生均經費的差異，可以較真實地反映該地區職業教育的發展質量和水平。為進一步揭示職業教育生均經費投入的地區結構特征，選擇2005～2011年間31個省份的生均教育經費作為基本指標進行聚類分析，聚類結果及依此劃分的職業教育生均經費投入地區方陣見表4。對各省份職業教育生均公共財政預算教育事業費支出和生均公共財政預算公用經費支出樣本的分析表明，剔除職業教育發展規模因素后，地區結構特征有了較大變化。其中，Ⅰ類地區中北京和上海的生均經費投入最高。2005～2011年，兩地生均公共財政預算教育事業費支出和生均公共財政預算公共經費支出年均分別為10636元和4340元；Ⅱ類地區年均分別為5387元和1597元；而生均經費投入相對較低的Ⅲ類地區年均僅為3228元和845元。Ⅲ類地區主要以中部和西部省份為主，尤其是中部六省全部位于Ⅲ類地區方陣中，這一現象應當引起足夠重視。

三、職業教育經費投入的國際比較

通過與OECD和歐盟主要國家職業教育經費投入進行對比后發現，我國職業教育經費投入還存在以下幾個方面的差距。

（一）職業教育經費總體投入

數據表明，OECD國家在2000～2010年間教育經費投入速度要快于GDP的增長速度。各階段教育經費投入占教育總投入的比重方面，學前教育投入占1/10，屬于義務教育階段的初等和中等教育投入占2/3，高等教育投入占1/4。各階段教育投入占GDP的比重方面，2005～2010年的數據表明，OECD和歐盟主要國家教育投入占GDP的比重總體呈現上升的趨勢。2010年各國教育投入占GDP的比重相對最高，其中OECD國家平均占比達到6.3%，較2005年提升了0.5個百分點。同時，半數OECD國家都超過了6%；歐盟主要國家平均占比達到5.9%，較2005年增長了0.4個百分點；G20集團有7個國家超過了7%[4]。從2005～2010年OECD國家各階段教育投入占GDP的平均比重來看，學前教育占0.5%，小學和初中教育占2.5%，高中階段教育占1.2%，中學后職業教育培訓占0.1%，高等職業教育占0.2%，普通高等教育占1.3%，見圖4。總體上看，OECD國家職業教育經費投入占GDP的比重平均約為1%。

與OECD國家相比，2005～2011年我國職業教育總投入占GDP的比重平均約0.6%。其中，高等和中等職業教育經費投入占GDP的比重分別為0.26%和0.34%。與OECD國家相比，我國高等職業教育經費投入占GDP的比重高于其平均水平，而中等職業教育經費投入與OECD國家還有較大差距，僅相當于其平均水平的不到一半。究其原因，這與我國教育投入占GDP比重總體較低有關。但從另一方面也說明，我國在逐步提高教育投入的同時，應重視提高各級職業教育特別是中等職業教育的投入，未來力爭使職業教育經費投入占GDP的比重達到1%。

（二）職業教育生均經費

考察2008～2010年OECD和歐盟主要國家的數據后發現，在中等教育階段，OECD國家職業教育和普通教育的生均經費平均每年分別為9131美元和8197美元，而歐盟國家這一數值分別為9542美元和8600美元，見圖5。OECD國家和歐盟國家中等職業教育生均經費比普通教育分別高出934美元和941美元。這表明，在中等教育階段，發達國家投入職業教育的生均經費要普遍高于普通教育。在中學后職業教育培訓領域，OECD國家和歐盟國家的生均經費年均分別為4717美元和5920美元。在高等教育階段，高等職業教育的生均經費要略低于普通高等教育。通過研究OECD和G20集團中的20個國家的數據發現，2008～2010年間，普通高等教育的生均經費年均為13039美元，而高等職業教育的生均經費年均為7598美元，約為普通高等教育生均經費的58.3%。

從同期我國中等和高等職業教育的生均經費看，2008～2011年，我國中等職業教育的生均經費年均為9028元，比普通高中教育高出649元。高等職業教育的生均經費年均為13480元，為普通高等教育的55.4%。上述數據表明，從絕對量上看，盡管我國職業教育的生均投入與發達國家相比還存在較大差距，但從一國職業教育整體生均投入結構來看，基本上與OECD國家的生均經費結構是一致的。綜合來看，職業教育生均經費在世界范圍內普遍呈現一個共同特點，即在中等教育階段，職業教育的生均投入要略高于普通教育。而在高等教育階段，職業教育的生均投入僅為普通教育的不到60%，這可能與高等職業教育學制短以及各國注重對高等教育領域R&D投入存在內在的關聯性。

（三）職業教育經費來源

從OECD國家教育經費來源構成看，公共經費在所有國家都是教育經費的主要來源。2005～2010年，OECD國家教育經費有84%來自公共經費，16%來自家庭、企業等非公共領域。在歐盟主要國家這一比重平均為89.6%和10.4%，見圖6。可見，發揮國家在各級教育領域投資的主體地位，是各國教育發展應遵循的共同規律。相比之下，2005～2011年，我國中等和高等職業教育來自非公共領域的經費比例平均分別為32.9%和56.4%。與OECD和歐盟國家同一階段教育相比，我國未來還應進一步增加職業教育國家財政性經費的投入，以突出國家在職業教育經費投入中的主體地位，進一步凸顯職業教育的公益性特性。

四、結論與建議

第一，雖然我國中等和高等職業教育總體投入持續增長，但與普通高中教育和普通高等教育相比還存在較大差距，主要表現為三個“偏低”：職業教育經費投入占教育經費總額的比重偏低，職業教育國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比重偏低，職業教育生均教育經費偏低。基于此，未來還應進一步加大職業教育的經費投入，不斷提高職業教育領域國家財政性教育經費支出的比重，切實保障職教學生的生均經費水平，使職業教育經費投入與職業教育發展規模相吻合。保證職業教育人才培養的質量和水平。

第二，我國職業教育投入結構還不盡合理，職業教育的公益性特性還沒有得到充分體現。為此，應進一步拓寬職業教育經費籌措渠道。一是要進一步加強國家在職業教育經費投入方面的主體地位，尤其要加大對中等職業教育的投入力度，充分發揮中等職業教育在普及高中階段教育方面的重要作用。二是要減輕家庭在分攤職業教育成本方面的負擔。要科學計算職業教育的生均培養成本，大力減輕中職學生的家庭教育負擔，逐步調低高職學生的學費標準。三是擴大企業等社會機構對職業教育投資的力度，特別是擴大高等職業教育非公共領域經費來源渠道，從根本上推進以政府投入為主、多渠道籌措教育經費的多元投入體系的發展。

第三，從教育投資主體來看，各國公共教育經費主要由中央和地方政府承擔。我國2005～2011年財政性教育經費中平均僅9.4%來自中央一級，而OECD國家2008～2010年來自中央政府的公共經費平均占51.7%，歐盟主要國家這一比例平均為55.3%。從這個意義上講，優化中央和地方政府的投入結構，充分發揮中央政府在教育投入方面的引領作用，對于解決教育投入的地區不平衡問題具有積極意義。與此同時，針對職業教育經費投入落后于普通教育以及地區投入不平衡等問題，應考慮建立根據經濟社會發展水平依法增加職業教育生均經費投入的機制，并進一步加強對中西部地區職業教育的經費投入力度，對經濟相對落后和地方財政相對困難的地區，應以專項撥款等方式給予政策傾斜。

第四，要從國際視野正視我國職業教育的投入問題。要清楚地認識到，我國與發達國家職業教育經費投入相比還存在較大差距。因此，要借鑒發達國家的相關經驗，完善我國職業教育經費投入機制。如，我國在普通教育和職業教育領域的投入結構是比較趨同的，但實行雙元制教育國家的職業教育投入體系則有所不同。又如，在德國的職業教育投入體系中，企業、非營利機構和家庭在職業教育領域中的投入力度要大于普通教育，而國家對普通教育的投入則大于職業教育。德國職業教育領域的這種多元投入體系，無疑對改善我國職業教育經費投入結構有一定的借鑒意義。

參 考 文 獻

[1]李興洲.我國高等職業教育投入探析[J].教育研究，2012（2）：49-51.

[2]Tsang， M. C. The Cost of Vocational Training[J]. International Journal of Manpower，1997， 18（1/2）：63-89.

[3]Hoeckel， Kathrin. Costs and Benefits in Vocational Education and Training[R]. Paris： EDU/EDPC/CERI，2008（3）：6.

[4]OECD. Education at a Glance 2013： OECD Indicators[M]. Paris： OECD Publishing， 2013：184.