高職教育財政投入公平與有效性研究

韓先滿

摘 要 以“十一五”以來湖南省高等職業教育財政專項投入為對象研究發現，從對示范校與普通院校的財政投入、對經濟發達地區和不發達地區學校的財政收入以及生均財政投入三個視角觀察，財政投入是不公平的。在財政投入的有效性方面，從財政投入對辦學規模、辦學質量、辦學能力的影響三個視角看，財政投入沒有產生明顯效果。

關鍵詞 教育財政投入；教育公平；高等職業教育；有效性

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）28-0055-05

2005年以來，國家不斷完善職業教育投入政策。經過多年實踐，各地逐步建立和完善了以政府投入為主、受教育者合理分擔、其他多種渠道籌措經費的投入機制。政府主渠道作用愈發明顯， 2013年，全國職業教育經費總投入約為3450億元，其中財政性教育經費約為2543億元，所占比例達74%。2004～2013年，中央財政共投入各類專項資金1113億元，支持了職業教育基礎能力建設、示范引領項目、學生資助項目和綜合獎補項目[1]。

關于職業教育的投入問題，有不少學者進行了研究，但基本上都主要關注投入機制、資金來源等方面[2]。關于職業教育投入公平問題的研究較少，劉曉早期關注過職業教育投入公平問題，但主要是從職業教育與普通教育比較的視角進行研究[3]。由于我國高職教育發展較晚，高職教育的財政投入體制處于不斷探索和完善之中，因此對于財政投入的公平性和有效性問題有必要加以研究。筆者以“十一五”以來湖南省高等職業教育財政專項投入作為研究對象，對財政投入的公平性和有效性問題進行了實證研究。

一、高職教育財政投入基本情況

與全國其他地區一樣，湖南省高職院校舉辦者復雜，有省教育廳辦學、省直其他部門辦學、地州市政府辦學、企業辦學和民間資本辦學，其公用經費由舉辦者承擔，其中省教育廳、省直其他部門和地州市政府辦學的公用經費屬于財政投入范疇。除此之外，省財政每年預算安排一定數量專項資金用于支持各類職業院校建設，也屬于財政投入。鑒于各高職院校舉辦者對學校公用經費投入標準不一、辦法不同，加上企業辦學和民間資本辦學的公用經費投入不屬于財政投入范疇，為便于研究，本文僅對省財政專項資金投入進行分析。

2006年以來，湖南省教育廳利用專項資金安排了一批建設項目，其中“十一五”項目已經建設完成，“十二五”建設項目安排基本到位。“十一五”期間的建設項目包括示范校、精品專業、精品課程、實訓基地（教師認證基地）和專業帶頭人4類，共有50所學校獲批項目495個（已經剔除升格為本科的學校，下同）。“十二五”期間的項目包括示范校、示范性特色專業、特色專業、實訓基地（教師認證基地）、職教集團、示范性特色專業群、校企共建實訓基地和中高職銜接六項以及職教信息化項目，共有53所學校獲批項目225個。各類項目投資力度不同，為簡化研究，本文以項目個數為對象開展研究。

二、高職教育財政投入公平性分析

財政投入的公平性可以從不同視角加以觀察，筆者主要從財政投入的校際分布、地域分布和生均財政投入三個視角進行觀察。圖1是項目在不同時期不同院校的分布及在校生數的分布情況，反映的是不同類型院校間財政投入的公平性問題。

從圖1可以看出，占總數14%的國家示范校“十一五”期間獲得了37%的財政支持，“十二五”期間獲得了30%的財政支持，比學校數比例14%分別多出23和16個百分點；占總數50%的省示范校“十一五”期間獲得了52%的財政支持，“十二五”期間獲得了64%的財政支持，比學校數比例分別多出2和14個百分點；而占總數36%的其他院校“十一五”期間僅獲得了11%的財政支持，“十二五”期間更是降到了只獲得6%的財政支持，分別比學校數比例低25和30個百分點。這里有兩個明顯特征，一是財政投入按照“扶優扶強”的思路自一開始就不公平，二是由于“十一五”期間的示范效應，一批條件相對較好的省示范校在“十二五”期間加大項目爭取力度，更加擠占了其他學校獲得財政支持的空間。高職教育屬于大眾教育而非精英教育，學生理應獲得公平的教育機會，包括公平享有辦學條件、師資條件、教育資源等，對于中部經濟欠發達地區來說，這些條件的改善主要依靠專項經費的財政投入。因此，從項目的校際分布視角看，財政投入是不公平的。

圖2是獲批項目在長株潭地區和其他地區的分布圖，反映的是不同地區院校間財政投入的公平性問題。從圖2可以看出，作為湖南省經濟相對發達的長株潭地區在兩個五年計劃期間獲得了絕大多數的財政支持，“十一五”期間占77%，“十二五”期間占76%，而長株潭地區的學校數只占總數的70%，分別多出7和6個百分點。對于實施大眾教育的高職教育來說，需要得到財政更多支持的其他地區沒有得到應有的支持，僅得到23%和24%的財政支持，比學校數占比30%分別低7和6個百分點，有限的財政資源被具有得天獨厚優勢的長株潭地區更多占有。因此，從項目的地區分布視角看，財政投入是不公平的。

圖3是各院校在校生數與獲批項目對比圖，反映的是生均獲得財政投入狀況。從圖3可以看出，獲批項目數與在校生數之間不存在相關關系，不是在校生多的學校就獲得了更多項目，這點從圖3下半部分的大幅震蕩可以清晰看出。盡管由于各類項目投資力度不同沒有對生均投入額度進行具體計算，但從圖3可以看出總體趨勢。另外從圖1和圖2中不同統計口徑在校生分布對比獲得的財政投入也可以看出同樣的問題，圖1中在校生占21%的其他學校在兩個五年計劃期間僅分別獲得11%和6%的財政支持，圖2中在校生數占28%的其他地區學校分別只獲得了23%和24%的財政支持。因此，從生均投入的視角看，財政投入的公平性也是存在問題的。

三、財政投入有效性分析

觀察財政投入有效性可以從學生、教師和學校三個視角進行分析。從學生的視角觀察財政投入后的就業率、對口就業率、就業質量、技能競賽成績、技能抽查成績、用人單位對畢業生的滿意度等，其中涉及就業情況的指標省教育廳每年會分檔公布，無法以院校個體為單位看出差異，涉及培養水平的技能競賽和技能抽查由于只覆蓋通用專業，占更大比例的其他專業沒有數據，其結果也不能說明財政投入的有效性。從教師的視角觀察財政投入后教師的科研能力、教學能力、社會服務能力的提升情況，具體表現在獲批科研項目數、教改項目數以及教師參賽成績等方面，筆者統計的結果發現各院校間沒有顯著性差異，因而也難以評價財政投入的有效性。學校的視角可以從辦學規模、學生滿意率、社會認可度等方面進行觀察。其中學生滿意率和社會認可度沒有一個權威的統計數據，但可以從學校的錄取分數線進行觀察，在校生數直接反映辦學規模，同時也間接反映學生滿意率和社會認可度，因此筆者主要以在校生數和錄取分數為基礎加以分析。

圖4是湖南省各院校近三年平均在校生數折線圖，反映各院校辦學規模。從圖4可以看出，各院校的辦學規模存在顯著差異，規模最大的學校在校生數為18422人，規模最小的學校在校生數僅為341人，相差53倍。

圖5是近三年在校生數柱狀圖，反映的是各學校自身辦學規模的變化，間接反映各院校個體的財政投入效果。從圖5可以看出，各院校辦學規模變化存在不一致性，有的學校增加較快，有的學校基本穩定，還有部分學校處于萎縮趨勢。

圖6是以在校生數為序列排列的獲批項目數折線圖，橫坐標自左至右對應在校生數自多至少，其反映的是學校獲得財政投入的力度，獲批項目數多說明財政投入力度大。從圖6可以看出，雖然總體上講辦學規模較大的學校都獲批了一些項目，但各院校獲批項目數處于震蕩狀態，與辦學規模并不存在正相關關系。也就是說，獲批項目多的學校并不一定辦學規模大，這從橫坐標左側一些學校的震蕩幅度可以明顯看出。對比觀察圖2反映的各院校個體辦學規模的變化，同樣可以看出，學校獲得財政投入的多少與辦學規模的變化沒有關系。因此從辦學規模視角看，可以認為財政投入沒有取得明顯效果。

圖7是按獲批項目數自多至少順序排列的各院校近二年錄取分數線，間接反映學生和社會對學校的認可度，橫坐標自左至右對應財政投入力度由大到小。

一般來說，財政投入多的學校辦學水平應當高，社會認可度相應高，體現在錄取分數線也要高。但實際上并沒有反映這一規律，雖然在橫坐標最左側的少數幾所獲批項目多的學校錄取分數也高，但從整個圖形看，部分獲批項目多的學校錄取分數線相當低，甚至不少學校踩底，即僅達到湖南省最低控制線200分，而不少獲批項目不多的學校錄取分數線卻較高。這說明，學校的社會認可度與財政投入沒有明顯正相關關系。

圖8是以“十一五”獲批項目數自多至少排列的獲批項目折線圖，反映的是在“十一五”項目建設基礎上各院校新獲批項目的能力，間接反映學校辦學能力提升的情況。

通過“十一五”的財政投入，學校的能力應當得到提高，“十一五”期間的財政投入效果應當在“十二五”期間得到體現，也就是說“十一五”獲得較多投入的學校，應當具備在“十二五”期間獲得更多項目的能力（盡管從公平的角度是不合適的）。然而，從圖8來看，并沒有實現這樣的效果，一批“十一五”期間獲得投入較少的學校在“十二五”期間獲批了較多項目，因此，從學校能力提升的視角看，財政投入也是沒有取得效果的。

四、原因分析與對策建議

（一）原因分析

一是政府管理理念有偏差。“大政府”思想根深蒂固，依靠政府力量管理微觀事物，造成結果事與愿違。過去一段時間，湖南省高職教育界與全國其他地區一樣異常繁忙，政府忙、學校忙、教師忙，政府忙于抓項目，學校忙于爭項目，教師忙于編項目。政府職能出現錯位，把學校建設、專業建設、課程建設、師資建設等本該學校辦的事情攬了起來，管得過多、過細，違背了基本辦學規律。

二是項目設計科學性不夠。項目制管理是政府推動經濟社會發展的有效辦法，目的是協調不同部門之間力量，形成推動某項工作的合力，在項目推進中達到預期目的。這就要求項目設計必須針對問題進行設計，聚焦整合力量和解決問題兩個關鍵因素，做到任務明確、可評可測、難易適中、時間確定。分析湖南省高職教育項目，可以發現存在著項目過多、邊界不清、目標不明、難以評測等缺陷。

三是項目管理嚴謹性欠缺。從項目立項、執行到驗收全過程的嚴謹管理是保證項目制有效運行的基礎。項目立項評價以科學性、必要性和可行性為依據，不應千篇一律、指標相同，項目執行要有具體任務、具體指標、具體要求，項目驗收要通過測量、檢查、評價，以實際數據評判建設效果。湖南省高職教育項目由于設計缺陷，很大程度上是立項看文采、執行靠自覺、驗收憑感覺，自由裁量度大，專家依賴度高，出現不少人情項目、印象項目。

（二）對策建議

按照高職教育作為準公共產品的特點，政府財政投入將在較長時間內成為學校辦學經費的主要來源，為保證財政投入公平，提高財政投入效益，提出以下對策建議：

轉換政府角色，對高職教育由操盤者向管理者轉變，把學校的事務交由學校辦理，改變管得過多、過細、事與愿違的狀況，政府主要負責建立標準、組織評價、公開信息，讓受教育者、用人單位和社會成為學校辦學行為的評價者、監督員。

優化財政投入渠道，增加預算安排，減少專項投入，科學合理設置項目，取消大量難以量化考核的投入項目，改由依據學校辦學規模、專業領域等進行財政投入，合理設置學校間、地區間投入差異，讓公共財政公平服務于大眾教育，提高財政投入的公平性。

減少項目評價自由裁量度，加強項目過程管理，嚴格項目驗收，扭轉重項目立項、輕項目建設傾向，防止以項目為名爭財政投入、挪用項目資金的現象繼續發生，努力減少人情項目、印象項目，杜絕話語霸權項目。

探索新型項目投入機制，改變“立項—投入—建設—驗收”的單一形式，試行“立項—預投—建設—評價—追投—驗收—獎補”的投入形式，讓更多學校具有公平獲得財政投入的機會，寬進嚴出，保障財政投入的效果。

參 考 文 獻

[1]教育部財務司有關負責人就職業教育財政投入答記者問[EB/OL].http：//www.tech.net.cn/web/articleview.aspx？id=20140701084725528&cata_id=N002.

[2]杜安國.中國高等職業教育財政研究[D].北京：財政部財政科學研究所，2010.

[3]劉曉.論職業教育的財政公平[J].當代教育論壇，2007（11）：35-36.