耕地紅線下“農民上樓”行動存在的問題及對策探討

潘澤江+潘昌健+林夢星

摘要：指出了在18億畝耕地紅線下，多地對城鄉建設用地增減掛鉤政策產生曲解，導致農民被“上樓”問題頻發。通過深入剖析“農民上樓”行動的推行模式及現今取得成效，分析了農民上樓行動當前存在的問題，并針對性地提出了相關建議和對策。

關鍵詞：耕地紅線;上樓風險土地增減掛鉤;宅基地收益管理

中圖分類號：F320

文獻標識碼：A文章編號：1674-9944（2014）12-0238-03

1引言

隨著我國城市化加速，激化了城鄉建設與糧食安全的“爭地”矛盾。為此，我國出臺了“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，以期維持18億畝耕地紅線與建設用地的動態平衡。政策的出發點是極好的，整理農村閑置宅基地，換取收益彈性更大的建設用地指標，引導集約用地，釋放了農村土地潛力、獲取了土地紅利、促進了城市化發展、增加了內需厚度，這對整個社會發展來說，無疑是值得倡導的。但部分地方在實施“增加掛鉤”過程中出現了曲解政策、做法失范、管理殘缺等問題，甚至利用農村集體經濟產權關系不明晰、村集體主體缺位、農戶信息不足等制度漏洞，“精巧”地設計了各種“曲線圈地”策略，搞土地財政，違背農民意愿，趕農民上樓，并從中套取巨大的差價增值，極大程度地損害了上樓農民的合法權益。本文將在保護耕地紅線的背景下，破解“農民上樓”行動該如何謹慎推進這一問題。

2推進“農民上樓”的模式與成效

農村普遍存在宅基地閑置現象。城市化進程的加速，使大多地區農村出現“空心村”，許多農民不斷演化成“城市務工者”，甚至部分農民已經在城鎮居住，農村確實存在宅基地閑置、農地丟荒等現象。重慶市政協副主席陳萬志在接受媒體采訪時說道：“農民工在城里打工擠工棚，農村獨門獨院無人住，或只有老人和孩子居住，是土地資源的巨大浪費?！?/p>

“農民上樓”行動在全國范圍內瘋狂展開。自試點以來，“農民上樓”行動在全國20多個省市如火如荼地展開。如山東諸城市將1249個村合并成了208個農村社區，每個社區約含5個村莊，有1500戶左右;河南省濟源市規劃至2030年末，全市將形成41個新型社區，其中，城市型社區3個，城鎮型社區9個，農村型社區29個，中心城區50個村莊進行城中村改造。中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文對此指出，和平時期大規模的村莊撤進運動“古今中外，史無前例”。

2.1農民上樓的主要運作模式

現行農民上樓的主要運作模式有4種。一是引導農民向城鎮集中居住。這種置換模式也被稱作“雙置換”，即將宅基地置換異地房產，農民變為城鎮（市）居民，同時將農地置換成城鎮（市）社會保障。二是建設新型農村社區。這種模式是重新建設新型農村社區，以城鎮（市）社區管理模式對新型農村社區進行社會管理。三是建設中心村。這種模式又稱為村莊歸并或者合村并居，以保存部分農村作為基礎點，向四周輻射建設農村居住區，其管理模式與新社區不同的是它更具有傳統農村的特點。四是農戶自建房。通過實物或者資金補助，將農村住房建設成樓房，同時將原有農房并居，節約出空余的宅基地用于復墾和其他建設。當然，實際操作中的模式是多種多樣的，而且多種模式并存。

2.2農民上樓后土地的主要處理方式

由于農民上樓后，整理出來的土地通常包含兩個部分：原宅基地和原耕地。原耕地多數情況下仍然用于糧食等作物種植，只是從事農業生產的主體不一定是農民了?？梢酝泄芙o供銷社，可以有償如獲得股權等方式轉讓給農業企業，也可以出租給農業專業組織，還可以返回村集體由農民自己種植。原宅基地處理方式可分為兩個去向：復墾或者用于城鄉建設。在城鄉建設中，主要側重于置換到產出高且效益好的二、三產業區去。為了獲得經濟規模和連片的好處，少部分原耕地也可以用于市政建設。

2.3推行“農民上樓”的積極成效

首先，通過將農村土地進行有序整理，置換用地指標，使工業、服務業大發展基礎得以擴大。比較關鍵的是有效地將工業項目往開發區集中了。其次，通過引導農民集中居住，建設新的農村社區，鼓勵農民向城鎮流動，促進了城鎮化發展。再次，通過將農田整理集中，多數地區實現了規模化經營，基本的農田得以保護，同時也提高了農業尤其是糧食產量和生產率。另外，整理所得到的新增耕地面積，等量置換了城鎮建設區指標，使中小城市規模得以擴大?？傮w上來講，實施增減掛鉤有利于優化用地結構、提高土地集約化程度，形成了農村經濟集聚，獲得了規模經濟效應，也釋放了農村建設用地的巨大潛力，增加了內需的厚度。

在各地地方政府主導下，“農民上樓”行動成效顯著，有力地促進了城鄉建設用地節約化和集約化，極大改善了農民居住環境。但同時，“農民上樓”也引發了很多社會風險。近期，關于征地、拆遷的糾紛和事件時有發生。如今年3月以來，河南、湖北、四川等地因征地用地發生了多起沖突案件。各地因征地補償不公、拆遷失范等引發的信訪、行政復議甚至行政訴訟案件急速增加。有些地方對此類問題的信訪比例已經超過50%。這類信訪事件往往具有一些鮮明的新特征如群體性、無序性、對抗性、越級性、擇機性、持久性和串連性等，值得引起高度重視。

事實上，“農民上樓”已引起高層的高度重視。李克強總理今年4月以來相繼就此事進行密集調研，多次做出重要批示：新型城鎮化要以人為核心，上樓應充分尊重農民意愿，還要注意防止城市病，不能一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片。黨的十八屆三中全會對于農村土地制度改革的決心更是堅定，提出要賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。

3農民上樓行動存在的主要問題

3.1趕農民上樓沒有充分保護農民合理權益

現行《土地管理法》規定，城鎮建設用地必須申請使用國有土地，如果要將歸農村集體所有的土地（包括農地和宅基地）用作經濟建設，就需要通過征用程序，將集體土地國有化后才能投入建設。這便使“征地”成為農村土地轉用的唯一合法通道。這樣一來，地方政府就壟斷了權力“租金”，部分地方政府以發展“效率”為借口，忽視“公平”，搞土地財政，設計精巧的“曲線圈地”策略，奪走農民使用權、收益權等合法權益。開發商可以利用“增減掛鉤”政策把得來的土地通過商業手段產生豐厚的利潤。由于農村大量青年村民外流務工，現行的村級組織只剩下“空殼”，集體農地宅基地使用權主體“缺位”，村級精英如村干部則強行“代表”宅基地行使使用權。三方追求自身利益的同時具有巨大的共同利益，形成了利益共同體，一致指向上樓農民。在這個非均衡博弈中，農民喪失知情權、話語權、參與權和決策權。又由于農民具有先天的軟弱性等特點，在博弈中難逃失敗的命運。endprint

3.2讓農民上樓并沒體現反哺

依據國土部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》要求，“增減掛鉤”建新地塊實行有償供地所得收益，“要用于項目區內農村和基礎設施建設，并按照城市反哺農村、工業反哺農業的要求，優先用于支持農村集體發展生產和農民改善生活條件。”但是，在征地時，各地方政府用盡可能低的價格和成本買地，并將其以盡可能高的價值賣出，利用土地“彈性”不同獲取巨大的價差利潤增殖，這部分被地方政府和其他利益相關者瓜分，置換過程中出現了補償極低、收益分配不公等問題，農民權益嚴重受損。一方面是上樓農民獲得極低水平的補償;另一方面是用宅基地置換而來的建設用地獲得幾十倍甚至上百倍的增值，但在實際執行中，這些增值并沒有完全、及時地返回農村。

3.3生活生產方式與居住方式極不匹配，上樓農民可

持續生計難以維持

首先，宅院經濟嚴重受損，如作為主要收入來源的“田邊地頭”經濟被切斷，上樓后連“喝口水都要錢”。其次，沒有有力的產業支撐，部分農民面臨失業，沒有新的就業機會，況且現有城鎮產業經濟現狀不足以容納大量缺少生計技術技能，缺乏創業資金和知識經驗的農民工、兼業農民和自主創業者。再次，補償水平低下，生活成本開支增加，養老負擔瞬間加重，家庭陷入生存危機。更嚴重的是，上樓農民要面對接踵而來的生產不便、農作效率下降：住所離農地距離變遠、農具無所放置、農資調用困難、無法使用農家肥、糧食儲存艱難等等。

3.4傳統農耕村落文明難以傳承，新型社區治理面臨

危機

首先，無數農村在廣袤的土地上消失，原生態農耕文明“淡出”，傳統鄉土社交關系面臨變遷，對農耕村落文明是一種毀滅性的損傷。其次，地方政府的強勢主導，生活在農村的農民的主體認識主體性缺失。農村社會發生了結構性巨變，徹底改變了農村的社會生態，從“熟人社會”轉型為“半熟人社會”，治理基礎（農民的生活方式、習俗、文化、人際交往等）沒有變，但治理模式發生改變，兩者不相適應將導致農村社會的管理危機，產生上樓致貧等。再次，村民自治與居民自治有巨大區別，城鄉社區功能差異巨大，城市社區的管理模式不能簡單“搬”到農村社區。實際上村級組織只剩下“空牌”，原有管理組織本身資源有限，資本和人才匱乏，約束能力大大降低，容易導致新型社區治理困境。

4對策與建議

4.1立法協調各方利益沖突，創新農地宅基地收益管理

當前，由政府強勢主導的“土地城市化”是造成收入不公平的重要緣由。上樓農民的合法土地收益被地方政府、開發商和村級精英人物“合謀”拿走。解決各方利益沖突，應引入第三方仲裁機構，為農民進行要價談判，限制地方政府對“劃撥權”的濫用，使博弈利益分配達到滿意的均衡狀態。第三方仲裁機構可由中央政府組建，解決開發商、地方政府和農民的利益糾纏，防止權力尋租，濫用劃撥權曲線圈地等行為。仲裁機構可由土地資源評估專業技術人員、社會工作者等組成，接受社會各種形式的媒體監督，依法切實維護上樓農民的合法權益。

4.2開通農地轉用第二條合法通道，準許農村集體土

地入市交易

借助市場力量，可以打破征地是農地轉用的唯一合法方式的局限，突破壟斷農地轉用，極大程度消減地方政府的權利尋租。借鑒成都重慶綜合試驗經驗，可通過立法確定農民的土地使用權，切實落實宅基地的使用權和收益權。具體可以：①成立城里農村土地交易所，在社會主義市場經濟框架下對農民土地使用權進行交易;②向農民簽發土地產權證明，將農地宅基地登記入冊，使農民農地宅基地使用權和收益權得到法律保護，在市場上讓農戶與購買商形成自由締約。

4.3強化產業支撐，杜絕“上樓”新貧困

首先，要提高產業支撐重要性的認識，沒有強有力的產業支撐、沒有較為完善的基礎設施，就不能盲目擴張推進農民上樓。其次，應關注城鄉社區功能差異，在新社區規劃設計過程中要同樣重視農業的基礎地位，要對集中居住的人口結構、集中空間作合理布局。應充分考慮養老產業的發展，使宅院經濟收入來源得以保障，社會養老和家庭自助養老同步發展。再次，在不適合發展工業的地區要大力發展第三產業，在適合工業發展的地區就要同時發展第二、三產業，拓展上樓農民就業新空間。

4.4完善城鄉建設用地“增減掛鉤”政策，提高上樓補償

首先，應出臺詳細法規，約束地方政府的行為，使“依法行政”得以真正貫徹落實。可以從“嚴懲”和“適度重賞”雙向出臺相應條例，規范化政策實施者的行為。其次，應強化“增減掛鉤”過程中土地財務信息的公開化和透明化，接受社會監督，切實維護好農民對農地宅基地的收益權及其他合法權益。再次，建立法律援助機構，向農民普及法律知識，讓農民更好地行使投訴建議權。最后，在政策實施過程中應提高上樓補償，按照市場標準對上樓農民進行補償，加強農村社會保障體系的建設，充分考慮到農地宅基地使用權和收益權的“永久性”，而不僅僅是簡單的一次性補償。

4.5規避上樓風險，謀求“新型社區”治理秩序

首先，要充分認識到農村社區和城市社區的功能差異和基本差別，切忌在治理基礎未變的情況下改變治理方式，農民上樓后其本質在短時間內并沒有變，改變農村式治理模式的風險是非常巨大的。其次，要維持農村社區秩序，不是說說就行的，而是需要投入的，最基本地要完善上樓農民的基礎服務設施，如教育、醫療、就業機會等。再次，應加強試點，結合當地社會、經濟、文化條件和基礎，采用不同上樓模式，因地制宜切忌“一刀切”和“齊步走”，借鑒國內外成功經驗穩步、有序地推進農民上樓。

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