預算資金績效評估研究

袁紹敏

摘要：黨中央、國務院高度重視預算績效評價工作，黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”；黨的十八屆三中全會要求“透明預算，提高效率，改進預算管理制度”，進一步明確要提高預算資金使用績效。如何建立科學的預算資金績效評估機制，進一步提高預算資金的配置效率，以盡可能少的投入提供更好、更多的公共產品和公共服務，越來越引起人們的廣泛關注，成為管理決策的重點。本課題旨在通過“內涵目的-現狀問題-頂層設計”的研究路徑，探討如何建立預算資金績效評價機制，以推動預算資金績效評估工作有序開展。

關鍵詞：預算資金；績效評估；研究

一、預算資金績效評估內涵

預算資金績效評估是指有關職能部門或第三方機構根據預定的績效目標，運用科學、規范的績效評估程序、評估標準和評估方法，對預算資金的效率性和效益性進行客觀公正評價的一系列活動。它的全過程包括事前預測、事中監督、事后評估及結果反饋運用。

（一）事前預測。各預算部門根據自身的履職情況，從實際需求出發，編制項目計劃書，主要內容應包括申報部門基本情況和項目發展總體規劃；制作項目可行性報告，主要包括項目必要性、實施方案、預期達到的績效目標、所產生的社會或經濟效益等；按照項目定額標準編制項目預算，預計資金需求及使用安排。這也是一個自我評估的過程。

（二）事中監督。在項目預算執行的過程中，財監、審計等部門要對其真實性、合規性等進行檢查監督；上級管理部門要對其執行進程中的均衡性、合理性進行指導或警示。

（三）事后評估。預算項目完成后，預算資金評估專門機構或第三方機構要認真地核實項目評估資料的真實性，按照規范的工作程序和明確的標準，運用豐富而科學的評價手段，對預算項目的績效作出客觀、公正、專業、權威的評估。

（四）評估結果反饋與運用。評估結果貴在應用，既是使部門預算績效管理落到實處、取得實效的關鍵，也是整個工作的落腳點。要建立預算資金績效評估結果通報制度、公示制度、評價結果與預算安排掛鉤制度等。對于績效好的可按項目資金的一定比例給予單項獎勵；評估結果尚可的按謹慎性原則安排預算；預算資金使用效果較差的，責令整改，減撥資金，甚至取消項目。逐步建立與干部任用、獎懲相結合的績效問責機制，將責任追究落實到人。真正做到預算資金有進有退，有增有減，使績效評估結果在預算績效管理中得到充分應用。

二、預算資金績效評估的目的

（一）提高預算資金的使用效率。科學的績效評估機制，將有助于各部門加強預算資金的統一調度和管理，提高預算資金的使用效益，有利于預算部門合理配置資源，優化預算資金支出結構。通過預算資金績效評價獲取的相關信息，決策者可有效規避風險及短期行為，緩解資金供需矛盾的現狀，提高預算支出決策的科學性與前瞻性，力促有限資源效益最大化。

（二）提高部門預算的編制效率。開展績效評估是規范和完善預算資金管理的一項基礎性工作，有利于打破傳統的“基數加增長”的預算管理模式，實現真正意義上“零基預算”，提高部門預算編制的科學化、規范化和精細化水平。評估結果的運用也可為部門預算節省大量的人力、物力、財力，大大減少部門預算編制和批復時間，這就為預算資金均衡、合理使用創造有利條件。

（三）從源頭抵制浪費與腐敗。開展績效評估就是響應當前中央提倡的厲行節約、反對鋪張浪費的有關精神，強化“花錢更少、辦事更好、辦事更多”的理念。也有利于預算單位強化預算資金管理，強調資源的合理匹配，杜絕資金配置不規范、不透明，上下“博弈”、討價還價，地區之間、部門之間、項目之間苦樂不均，資金短缺與資金浪費并存等現象，裁減可有可無的項目，以更好地保障必需支出。通過及時反饋、追蹤評估預算資金運行效率情況，促使資金使用者對項目執行結果負責，同時完善相應的問責機制，從源頭上預防腐敗。

三、預算資金績效評估現狀及不足

（一）預算資金績效意識不強讓評估可有可無。自實施部門預算以來，各單位更多側重于預算資金支出管理的合法性和規范性，雖有一定的績效理念貫穿其中，但距離真正的績效管理相距甚遠，并未在根本上動搖“重資金使用、輕績效管理”的傳統理財觀念。績效評估機制建設也未得到足夠重視，導致此項工作進展甚微。再者尚未制定出臺績效評估結果運用辦法、工作考核獎懲辦法和責任追究制度等。在沒有制度約束的情況下，也可能導致績效評估過程流于形式，造成評估結果不客觀、不真實，這樣的績效評估結果也無法運用。

（二）部門（單位）利益驅動讓評估失去動力源。有的部門（單位）因自身利益而對預算資金績效較少關心，甚至產生抵觸情緒，想方設法規避評估。一是在預算申報環節，存在多報經費現象。二是在預算執行環節，不重視績效管理。三是為了保護自自身的利益，提供虛假、片面的信息，造成評價結果的失真。

（三）機制建設不健全讓評估失去了基礎

1.規章制度比較零散，尚未形成統一體系。目前，績效評價尚缺乏科學的頂層設計和立法保障，預算績效評價規章制度也比較零散，未能形成統一的框架體系，評估制度建設還處于滯后狀態。

2.基礎體系不夠完整，無法形成技術支撐。績效評估指標、評估方法、信息數據庫共同構成了績效評估的基礎技術支撐體系，這幾個方面目前都存在不足，影響了績效評價工作的有效推進。一是績效評估指標未統一。預算資金績效評估內容具有綜合性、復雜性，涉及經濟、社會等多方面，目前，績效評估主要還是通過財務數據等技術指標進行評估，評估側重于預算資金使用的合法合規性，對預算資金的使用效率和效益評價較少。同時，評價指標設置也非常單一，沒有形成一套科學完整規范的指標體系，不能從不同項目支出性質、不同層次進行系統綜合考核評價，影響了績效評估結果的公正性、合理性。二是評估方法難以選擇。科學的評估方法是績效評估結果客觀、準確的保障，是提高績效評價工作權威性的前提。目前運用的一般都是成本-效益分析法、目標比較法、因素分析法等比較簡單的方法。計分方法也相對過于簡單，權重的設置也往往僅憑經驗，主觀因素影響較大。并且在指標體系尚不健全的情況下，定量評估的方法運用受到定量指標較少，分類較粗的限制，評估結果的缺乏權威性。三是信息數據庫建設相對滯后。一些必要的數據整理與信息統計制度還未建立，預算資金績效評估無法得到大量、全面、可靠的績效信息數據庫的支撐。在績效評價工作中，目前預算項目的數據大多是由被評價單位提供的，其準確性和完整性成疑。

（四）專業機構的缺失和人才的匱乏讓評估失去權威性

1.未有專門的評估部門。目前，預算資金績效評估比較零星，一般是作為調研課題進行；或由審計等部門進行某個專項的績效審計。由于目前沒有建立專門機構，對績效評價工作的推動還不夠有力，對開展績效評估的流程不夠清晰。在這種情況下，相關部門干脆抱著多一事不如少一事的態度，對新改革、新事物有畏難情緒，工作不積極、不主動，滿足于應付領導布置的任務，做表面文章。

2.專業人才嚴重匱乏。績效評估涉及面廣、專業技術性強，需要具較強綜合能力的高素質人才。目前，評估機構具有各方面專業知識，又熟悉績效評價業務全過程的專家級人員較少，且缺少足夠的工作經驗，難以滿足涵蓋全部預算項目績效評價的現實要求。

四、預算資金績效評估頂層設計

（一）績效評估制度化。預算資金績效評估是一項涉及面廣、內容豐富的系統工程，無論是評估工作的組織實施，還是評估結果的具體運用都必須遵循一定的制度規范。故應以立法的形式盡快出臺《預算資金績效評估辦法》、《預算資金績效評估指標》、《預算資金績效評估結果反饋與運用》等一系列統一的規章制度。真正讓預算資金績效評估工作有法可依，具有強制性和規范性。

（二）績效評估專業化。績效評估是預算績效管理的核心內容，故要確保績效評估的準確性和權威性。一是成立獨立的績效評估機構。專門負責組織實施預算資金績效評估工作，使之常態化；制定評估工作流程，使之程序化。二是建立專業人才庫，培養一支專業人才隊伍。由于績效評估內容十分豐富，涉及面非常廣，需要的專業技術強，而人非全才，故要將各類人才聚集在一個平臺，根據不同的評估項目，組建相應的評估隊伍。三是強化評估責任。“誰評估、誰負責”，預算資金績效評估結果的可靠性與評估人員責任掛鉤。如結果失實要進行處罰；構成犯罪的，追究刑事責任。

（三）績效評估信息化。一是建立預算資金績效評估信息數據庫。其下設四個子庫，分別為預算項目庫、項目預算定額標準庫、績效評估指標庫和評估情況庫。建立完善的評估工作信息數據庫，不僅有利于收集、查詢項目資料，及時反饋評估結果，而且還可以為培養持續、有效的績效評估工作能力提供有力的技術支撐。利用先進的信息處理技術，逐步形成規模龐大的信息數據庫，為評估各類支出項目的投入水平、效益狀況和影響狀況，開展歷史的和橫向的分析比較提供了必要的原始資料，保證評估工作持續、有效進行。二是建立預算資金績效評估信息強制性報告制度，充分發揮信息數據在評估中的基礎作用。數據資料的錄入要堅持真實性原則、程序化原則和格式化原則。項目預算（申報）部門要將事前評估資料（職能、目標、計劃、預算、總結、責任人等）錄入項目庫；全國統一的項目預算定額、績效評估指標分別錄入項目預算定額標準庫和績效評估指標庫；審計等部門要將事中監督情況錄入績效評估情況庫；績效評估專門機構或第三方機構將事后評估情況及結果錄入績效評估情況庫。

（四）績效評估標準化。項目的多元化和機構的多樣性決定了具體評估標準、評估指標、評估方法的復雜性和差異性，是一項龐大的系統工程，故需出臺統一的績效評估標準體系，使地區間同類支出績效具有可比性。一是建立項目預算定額標準。這就是樹立了一個標桿，既是編制項目預算、制定預算計劃和分配資金的主要依據，也是評估預算資金使用效果的重要標準，還是控制費用支出的關鍵。設置合理的定額標準需要對各項費用的核算內容進行充分分解和細化，采取固定定額、浮動定額和動態調整相結合的方式確定。其中，固定定額類似于“固定成本”概念，代表預算單位基本支出中的“剛性支出”需求；浮動定額需根據機構層級所承擔職能職責范圍、業務量狀況、各單位所處地區生活消費水平等具體因素確定；動態調整則是根據特殊經濟時期或不可預計因素變化 以及地方特色政策因素進行動態因素調整管理。

二是構建相對完整的評估指標體系，突出指標的完整性、針對性、可操作性和可比性。在指標設計上，要因部門而異，因區域而異，因項目而異，明確基礎數據、指標、權值、標準值、評分標準等評價指標的關鍵要素，逐步建立起一個系統的、科學的指標數據庫。三是選擇適當的評估方法。目前評估方式方法多樣，但殊途同歸的是“成本—收益”模式的分析方法。按實施方式劃分對比法（項目執行結果與計劃對比，歷史數據對比，同類項目對比等等）、追蹤調查法和系統分析法；按量度單位劃分貨幣評價法和非貨幣評價法；按效益計算時間劃分靜態分析評價法（成本比較法、利潤率計算法、攤提計算法等）和動態分析評價法（資本價值法、內部利率法、年金法等）。評估的方法越多，我們的選擇余地也就越大。這就要求我們本著“簡便、合理、有效、科學”的原則，根據預算項目的特性，選擇一種或幾種組合方式的評估方法力求做到客觀、公正、專業、權威。