地市中支集中采購監督機制建設現狀與思考

中國人民銀行張家界市中心支行課題組

摘要：伴隨人民銀行系統集中采購工作的不斷發展，基層央行集中采購活動中存在的問題也逐漸顯現，建立一套既能體現中央銀行特性又符合基層央行實際的集中采購運行模式和完善的監督體系成為當務之急。本文以基層中心支行為視角，立足課題組所在中支實際，借鑒部分基層中支調研中集中反饋的一些情況和共性問題，在分析基層中支集中采購及監督現狀的基礎上，對完善地（州、市）中心支行集中采購監督機制進行一些務實性路徑思考。

關鍵詞：基層中支；集中采購；監督機制；路徑思考

集中采購監督機制是集中采購制度的有機構成，在實踐中起到了保證集中采購順利進行、實現集中采購制度目標的作用。人民銀行地（州、市）中心支行（以下簡稱地市中支）及所轄縣（市）支行覆蓋全國各地，機構數量多、人員多，采購需求總量大。地市中支集中采購是人民銀行系統集中采購的重要組成部分，建立一套切合地市中支實際更科學合理的管理運行模式和與之相匹配的監督機制是集中采購的制度要求和現實需要。

一、地市中支集中采購與監督工作現狀及成效

總體來看，目前地市中支按照上級行的制度要求初步建立起了黨委統一領導，會計財務、辦公室、科技、后勤、保衛、貨幣金銀、內審、紀檢等部門組織協調、實行集中采購集體決策的制度框架。對采購計劃編報、采購需求填報、采購任務下達、市場調查、采購實施、中標公示、合同簽訂、驗收付款、檔案歸集與信息反饋、投訴管理、監督與法律責任等集中采購各個環節都有具體的規范要求。從制度建設層面看，地市中支集中采購的操作程序和內部約束機制是較為規范的，制度化、規范化程度明顯提高，集中采購管理由粗放型向集約型轉變的趨勢比較明顯。相對于分散采購，集中采購更有利于減少重復采購的工作量，節約了人力資源，降低了采購成本，提高了資金的使用效益。以某中心支行為例，2013年度該中支共計實施集中采購9次，預算資金241.5萬元，實際采購資金212.18萬元，資金節約率為12.14%；其中在上級行授權下自主開展的涉及工程類和服務類項目集中采購6次，預算資金207萬元，實際采購資金184.69萬元，資金節約率達10.78%。在該中支歷年的集中采購活動中也沒有收到投訴、舉報以及其他不廉潔行為的情況反映。應該說，地市中支集中采購工作取得的實際效果應該予以肯定。

二、地市中支集中采購與監督面臨的問題及困惑

從接受監督的角度分析，在地市中支集中采購制度設計及制度執行方面仍存在一些亟待改進的問題，這些問題不僅制約著集中采購工作的健康發展，也成了對集中采購進行有效監督管理的掣肘。上述問題集中表現在以下方面：

一是制度定位不夠清晰。《中國人民銀行集中采購管理辦法》明確集中采購實行“統一管理，分級授權”的管理體制，并明確副省級城市中心支行及以上分支機構會計財務部門負責轄區的集中采購管理工作，且配備專人組織集中采購的實施工作，而“地市中心支行、縣（市）支行根據上級行的授權實施采購”。應該說，地市中支的集中采購既是人民銀行集中采購的一個組成部分，但又區別于副省級城市中心支行及以上分支機構。地市中支集中采購需要得到省會中支的授權，但由于沒有嚴格限定采購的范圍和對象，省會中支常常給地市中支的集中采購授權較大，比如某省會中支將總行授權的采購項目，除車輛保險與財產保險外，均悉數對所轄地市中支進行了授權。

二是制度規范存在缺陷。其一，監督體系不完善，比如監督依據不夠充分、監督對象不夠明確、監督范圍不夠全面。運行機制方面，上級行對基層集中采購機構的職能、職責以及工作目標只作了原則性規定，不夠具體細化，基層中支大都各自立規，或簡單套用上級行的相關工作流程。其二，缺少違規罰則規定。對采購單位不執行相關規定應如何處理未做出明確規定。罰則不明確，致使在追究有關人員違規責任時無規可依。其三，沒有建立集中采購資金效益評價體系，在例行監督檢查中大多注重集中采購事項的過程和結果，只是對采購程序的合法合規性進行檢查，而沒有對采購工作的實效進行總體評價，缺少資金效益的評價方法和指標體系。其四，集中采購資源未得到充分利用。一方面，目前地市中支及所轄支行有些辦公用品和設施由于不屬于總行規定的集中采購項目，或因為有的采購標的金額在權限以下，從而未納入集中采購范圍實現應采盡采；另一方面，地市中支各自為政，各地區間缺乏相互聯動、優勢互補、資源和信息共享，基層央行機構數量眾多的集團優勢和規模效應沒有充分挖掘，“物盡所值”價值最大化原則體現不充分。

三是制度要求難以落實。集中采購工作專業性很強，以目前各地市中支集中采購力量的配備，采購人員普遍所具有的知識結構和專業水平狀況，集中采購有關制度要求是難以有效落實的，制度目標也難以實現，集中采購的效率和質量得不到保證。比如，地市中支設在會計財務部門的管委會辦公室承擔著實際上的采購組織和日常管理多重職責，管理的規范性、監督的有效性難以得到體現。地市中支沒有專門采購執行部門，人員都是兼職，并且是隨著每次采購任務來臨而臨時聚集。采購實踐中，常常是會計財務部門組織，需求部門負責兼職采購，需求和采購沒有實質性分開。近年來發生在基層行與集中采購相關的一些案件，都是由于制度執行不到位致使對采購程序失去有效監督造成的。

四是監督主體不夠獨立。制度要求紀檢、內審部門對本單位集中采購活動進行監督，但同時兩部門又是管委會成員，參與采購決策。有的基層行監督定位不準、職責不明，比如，有的要求監督部門參與集中采購市場調查、評審、采購、驗收；有的甚至要求參加會議的監督部門人員舉手表決，在評審表、驗收單、發票等資料上簽字。這種不合理安排，不僅不能對采購立項是否合規，采購方式是否合理，招投標程序是否合法，評審人員資格是否符合格等重要環節進行監督，還可能將監督部門和監督人員置于裁判員與運動員雙重身份的被動地位，乃至成為被監督者維護其活動的“擋箭牌”，造成監督職能的錯位和扭曲，監督部門獨立性的喪失將嚴重削弱內部監督職能作用的發揮。