對武陵山片區扶貧開發金融服務政策及其執行的思考

譚英祝 王維斌

摘要：從湖南省武陵山片區扶貧開發金融服務的實踐出發，通過梳理片區內現行的扶貧開發金融服務系列政策和執行現狀，指出現行政策及其執行中存在的主要問題，最后就調整和完善現行扶貧開發金融服務政策提出政策建議。

關鍵詞：武陵山片區；扶貧開發；金融服務；政策評價

國務院批復《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011-2020年）》已經近3年，相應的扶貧開發金融服務機制也運作了數年。在扶貧開發金融服務的實踐中，研究現行政策制度的運行狀況、政策執行中存在的問題、調整和完善現行扶貧開發金融服務政策等問題，是推動金融部門進一步做好武陵山片區扶貧開發金融服務工作的重要前提。

一、扶貧開發金融服務政策梳理與執行現狀

當前的扶貧開發金融服務政策主要包括指導性政策和操作性政策兩類。

（一）指導類政策

近年來，中央部委出臺的扶貧開發金融服務相關政策制度文件主要有4件。即：2011年中央印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于貫徹實施<中國農村扶貧開發綱要（2010-2020年）>重要政策措施分工方案的通知》，2013年12月中央出臺的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》以及2014年人民銀行會同財政、銀監等七部門出臺的《關于全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》。這些文件從宏觀上對我國扶貧開發金融服務工作做了制度安排，文件中多次要求人民銀行牽頭做好金融服務政策的貫徹落實工作。

（二）操作類政策

主要集中在省級，如2013年人行長沙中支下發了《中國人民銀行長沙中心支行辦公室轉發中國人民銀行辦公廳關于建立連片特困地區扶貧開發金融服務聯動機制的通知》和《2013年全省貨幣信貸重點工作安排》兩個文件，明確我省武陵山片區和羅霄山片區扶貧開發監測分析牽頭行、專項調研和政策分析牽頭行，建立了湖南省集中連片特困地區扶貧開發金融服務聯動協調機制。地市方面，也相應出臺了一些實施辦法。如2013年人行邵陽市中支先后制定下發了《關于二〇一三年全市貨幣信貸重點工作安排的通知》、《邵陽市中支武陵山片區扶貧開發金融服務工作方案》兩個文件，明確組織分工和工作職責，確定了由中支指導推動、支行承辦特色工作、不定期開展調查研究、定期監測分析的工作制度；邵陽市政府先后下發了《邵陽市人民政府辦公室關于成立邵陽市推進武陵山片區區域發展與扶貧攻堅開發性金融合作領導小組的通知》和《邵陽市人民政府關于邵陽市與國家開發銀行湖南省分行開展銀政合作推動武陵山片區區域發展與扶貧攻堅項目建設的通知》等文件，助力開發性金融扶貧。

總體來看，當前針對集中連片特困地區的扶貧開發金融服務的政策制度還不多，存在文件不細、缺乏針對性和可操作性等問題。

二、當前扶貧開發金融服務政策及其執行存在的問題

（一）扶貧開發金融服務主體不明確

當前的扶貧開發金融服務政策要求所有金融機構都需要參與到扶貧開發金融服務中來，沒有明確金融扶貧的主體，這會導致表面上金融機構都在扶貧，實際上真正參與的少，扶貧力度不夠、扶貧效果差。據調查，當前我市扶貧貼息貸款的發放主要集中在農發行，小額擔保貸款主要是郵政銀行，其他銀行基本無涉及。作為農村金融的主力軍——農信社等機構均在走商業化運作之路，“離農向城”趨勢明顯。我們知道，金融扶貧、扶弱等工作帶有濃厚的政策色彩，應該以政策性金融為主、商業性金融為輔，只有明確了扶貧開發金融服務主體，才能依靠金融扶貧的載體加大扶貧力度。

（二）扶貧開發金融服務政策可操作性較差

一是指導性政策如《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》等多是一些宏觀上的安排和部署，文件內容的指導性強，但沒有硬性規定，下級部門操作起來感到困難，等待上級部門出臺實施細則的思想重，因此文件到了省、市縣一級基本成了空文，沒有發揮出應有政策效應。二是操作性政策多集中在省、市一級，主要側重監測分析制度和聯動機制的建立，沒有針對本省實際出臺一些可使武陵山片區縣域和群眾實際受益的金融支持細化措施，更多的是停留在監測分析的層面，武陵山片區扶貧開發金融服務工作“務虛多、務實少”。現在迫切需要國家相關部委如財政部、扶貧辦、共青團中央、銀監會、證監會、保監會等結合自身職能出臺專項的集中連片地區扶貧開發金融服務配套政策，將配套政策細化并強化，同時省、市、縣三級也要出臺相應的實施細則，才能將武陵山片區扶貧開發金融服務工作做到實處。

（三）扶貧開發金融服務政策針對性不強

從現行扶貧開發金融服務政策來看，與其他非集中連片特困地區的金融服務政策區分不大，沒有突出集中連片特困地區的特殊性，支持力度亟待進一步加強。如片區內的小額擔保貸款發放不多，主要是因為整體貼息資金少，單筆批準額度低、期限短的產品特性沒有改變，不能滿足貧困地區貸款的實際需要。扶貧貼息貸款方面，從邵陽市來看，僅有中央財政扶貧貼息項目貸款，貼息總額基本固定在每年300-400萬左右，按照5%的比例給予貼息，也就是只能支持6000-8000萬元的扶貧貼息貸款，到戶貸款貼息基本為零。銀監部門尚未針對武陵山片區制定存貸比考核、不良貸款容忍度以及資本充足率等差異化監管政策，與非武陵山片區監管政策區別不大。證監、保監部門的差異化政策就更鳳毛麟角。

（四）扶貧開發金融服務的政策執行機制不暢

一是認識不到位。各協作部門對扶貧開發金融服務工作的認識仍停留在原來的水平，片面的認為扶貧開發是扶貧部門的事，金融服務是銀行機構的事，沒有達成共識，沒有形成一種工作責任感。二是武陵山扶貧開發金融服務工作協調機制不暢。人總行聯合七部委下發了《關于全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》，明確了職責分工、工作任務、工作目標和工作措施，確定由人民銀行牽頭七部委完善金融服務機制，我省的金融服務機制也已正式建立，但僅僅是起步階段，尚未發揮出應有的作用。三是沒有形成工作合力。目前是人行在牽頭推動扶貧開發金融服務工作，政府部門、銀證保等部門主動參與、配合少，部門之間的橫向交流不多，沒有形成扶貧開發金融服務的工作合力。四是武陵山片區經濟發展落后削弱了政策執行效果。武陵山片區多屬于“老、少、邊、窮”地區，發展水平落后，基礎設施嚴重滯后，地方財政十分困難，貧困狀況非常突出，對金融資源的承載力有限。

（五）財稅等扶貧開發配套支持政策缺位

截至目前，全省財稅部門尚未出臺針對武陵山片區的配套支持政策。扶貧開發少不了政府財政的大力支持，因為金融機構是市場經營主體，遵循市場配置資源的基本規律，金融機構開展扶貧開發金融服務必然面臨較大的風險，而風險的轉移或分擔機制的建立顯得尤為必要。由于武陵山片區各縣域地方財力薄弱，無力建立信貸風險彌補及分擔機制，銀行的社會責任和金融扶貧功能也在逐步喪失。如邵陽市政府注資的融資性擔保公司中僅2家辦理了貸款擔保業務，與扶貧貼息貸款無關。

三、政策建議

（一）完善連片特困地區扶貧開發金融服務制度框架設計

只有框架設計好了，才能建好扶貧開發金融服務這座大廈。一是加快扶貧開發金融立法。對政策性金融機構開展扶貧開發業務和商業性金融機構的政策性金融行為明確其權利和義務，為政策性金融扶持“三農”和小微企業提供強有力的法律保障；對商業性金融、合作性金融參與扶貧開發金融服務做出制度性安排。二是明確扶貧開發金融服務主體。調整政策性金融機構和農村金融機構的職能定位，建立以政策性金融機構為主、農村信用合作機構和郵政儲蓄銀行為輔、其他銀行機構和保險、證券積極參與的廣義政策性金融體系，并積極爭取國際性金融組織政策性金融的支持，構建扶貧開發金融服務主體。

（二）督促扶貧開發金融服務相關部委出臺實施細則

實施細則應突出可操作性和差異性。一是財政部應細化財政支持政策，確立由中央財政設立的集中連片特困地區扶貧開發金融服務專項基金規模及使用辦法，加大對片區內的金融機構涉農貸款增量的獎勵和定向費用補貼，細化農戶貸款稅收優惠辦法。二是銀監會應出臺集中連片特困地區差異化監管政策。明確設定貧困地區的存貸比監管標準，明確貧困地區金融機構不良貸款率的容忍度等。三是扶貧辦要整合現有的扶貧資金，針對集中連片特困地區設立專項扶貧基金，完善項目貸款、到戶貸款貼息管理辦法，逐步實現建檔立卡電子化，確保扶貧資金用到最需要的地方去。四是共青團組織應聯合其他部門出臺針對集中連片特困地區青年、婦女創業就業的支持政策。五是證監、保監應針對集中連片特困地區實際出臺相關實施細則，重點應下沉業務，加快推進與人民銀行基層行的合作。

（三）完善連片特困地區扶貧開發金融服務工作聯動機制

一是中央部委間要加強聯系溝通，定期召開部門碰頭會，及時向社會公開會議的主要決策。二是省、市、縣三級應迅速建立和啟動協調工作機制，尤其是市、縣一級，要有相應的信息共享和工作協調機制，明確專人負責聯系，定期交流工作進展。三是強化監測考核機制。盡快確定扶貧開發金融服務政策導向效果評估方案，按年對貧困地區政策執行效果進行科學評估，明確評估結果的具體應用。四是建立信息溝通平臺。建議開通集中連片特困地區扶貧開發金融服務網，上載最新的扶貧開發金融服務政策、工作進展，促進各片區的交流合作。