基層央行“兩管理、兩綜合”工作效果評析

王棟青

摘要：2011年，人民銀行推出了以開業管理、營業管理、綜合執法檢查和綜合評價為主要內容的“兩管理、兩綜合”工作，全面提升央行金融管理與服務水平。本文以黃南藏族自治州為例，從近四年的實踐和發展入手，全面評價基層央行“兩管理、兩綜合”工作成效，分析“兩管理、兩綜合”工作發展的制約因素，并提出意見建議。

關鍵詞：人民銀行；“兩管理、兩綜合”；效果評析

“兩管理、兩綜合”工作是2011年以來基層人民銀行在新的形勢下為更好地履行職責進行的有益探索，其包括開業管理、營業管理、綜合執法檢查和綜合評價等工作內容。隨著“兩管理，兩綜合”工作的不斷推進，對增強基層人民銀行履職效能、提高權威性，以及金融機構規范經營、完善內控制度等方面都具有重要意義。

一、“兩管理、兩綜合”工作發展及取得的成效

（一）人民銀行層面

1.工作機制逐步健全。2011年初，人民銀行黃南州中心支行以《黃南州銀行業機構金融管理與服務規范》和《黃南州金融機構重大事項重要信息報告制度》為雛形，著手搭建“兩管理，兩綜合”工作框架，逐步成立了以行長為組長的金融管理與服務工作領導小組，明確了“兩管理，兩綜合”工作職責。同時，積極搭建以開業管理、營業管理、綜合執法檢查、綜合評價為內容的10項基礎制度框架，整理并涵蓋10大類業務的近70余項制度文件，最終形成《“兩管理、兩綜合”制度規范與操作指引》，“兩管理、兩綜合”工作向制度化和規范化方向發展，有效夯實金融管理與服務工作根基。

2.基層央行履職更加高效。一是非現場管理方面，嚴格按照事前介入、事中指導、全程參與、嚴格審核的原則開展。2013年8月至10月，先后經過4次審核和驗收，將1家新設金融機構加入金融管理與服務體系，成功辦理首筆開業管理業務。營業管理工作方面，嚴格落實營業管理類相關制度，2011年至今共受理25次金融機構營業管理報告事項，金融機構重要動態信息得到有效掌握。同時，自2011年起每年對8家銀行業金融機構和2家保險類金融機構開展綜合評價，根據評價結果將轄內金融機構分為A、B、C三類，并對其分別實施激勵型、促進型和關注型措施，有效引導黃南州金融業更好更快發展。二是現場管理方面，自2011年起每年按期開展綜合執法檢查工作，共對19家金融機構的貨幣信貸、支付結算、銀行卡、調查統計、征信管理、貨幣金銀、反洗錢、國庫、金融科技、金融消費權益保護等11大類業務開展檢查，共查出問題197條，平均每家金融機構每年被查出問題10條，為金融機構合規經營提供幫助和指導的同時，充分體現基層央行履職的權威性。

3.干部隊伍素質有力提升。一是在建立《綜合執法檢查人才庫管理辦法》的基礎上，整理和發布《綜合執法檢查培訓教材目錄》，通過業務學習、崗位培訓、業務考核等方式，不斷吸納業務素質過硬的干部構建人行黃南州中心支行綜合執法檢查人才庫。截至2014年7月末，人才庫人數已達60人，占全行在冊職工的76.92%。二是積極搭建科長講堂、業務骨干講堂等平臺，采取日常培訓、集中學習和現場培訓的方式開展“兩管理，兩綜合”業務培訓，培訓內容涵蓋支付結算、反洗錢、征信管理等多項內容。同時，積極與上級行溝通協調，不定期選派干部前往省會中支及大區分行進行輪訓學習，干部隊伍素質得到有力提升。據統計，平均每年全行內部培訓次數達12次，職工覆蓋率達100%；選派干部外出學習達24次，職工覆蓋率為30.76%。三是通過“兩管理，兩綜合”工作實際業務操作，全面掌握央行具體業務規范在實際業務中的運用，切實發揮傳、幫、帶的作用，在實際業務中培養更多的新人才。

（二）金融機構層面

1.內控制度逐漸完善。金融機構通過連續4年配合人民銀行開展“兩管理，兩綜合”工作，在重視程度逐步提升的同時，已根據人民銀行要求不斷建立和完善內控制度，使各項基礎業務操作流程符合人民銀行“兩管理，兩綜合”工作要求，轄內金融機構業務操作質量明顯提高，各項業務在重復執法檢查中出現重復錯誤的現象明顯降低，切實達到防范金融風險，提高服務質量的目的。

2.執行央行政策積極性得到提升。一是被動通報變為主動報送。開業管理和營業管理工作重視度得到明顯改善，各項業務報備由過去的瞞報、遲報、漏報等不良現象逐步向積極咨詢、主動報送、主動詢問的方式轉變。二是被動約見變為主動座談。過去，金融機構由于不合規經營導致金融機構負責人被人民銀行約見談話。然而，目前逐步變為金融機構負責人定期上門主動尋找人民銀行負責人開展座談，了解當前業務的新要求和新政策，不斷推進金融機構合規、健康發展。

二、制約“兩管理、兩綜合”工作發展的因素

（一）依法履職權威性不足

一是人民銀行“兩管理、兩綜合”工作機制尚未形成統一、全面的制度體系，表現為基層央行所推行的制度多數是依據本地區金融發展現狀摸索制定的區域性制度，在操作層面上易造成標準、尺度和力度不一致等現象，制度缺乏全局性和系統性的同時也影響到其權威性，執行剛力有待加強。二是基層央行所履行的“兩管理、兩綜合”工作職責是以《中國人民銀行法》相關條款的引申意義為依據，沒有明確的法律條款支持，使得央行管理金融業難度加大，履職行為容易引發行政訴訟風險，央行依法履職的權威性和成效將會受到影響。

（二）開業管理工作流程嚴謹性不足

一是由于開業管理屬于前置業務，基層央行在受理金融機構開業申請時，發現金融機構難以嚴格按照制度要求合規辦理，主要表現在申報及批準時限、各部門分項審批流程、申報資料完整性等方面。如：基層央行制度要求受理金融機構開業申請時限為開業前50個工作日，然而部分金融機構由于對金融管理與服務工作的重視程度不夠、工作要求不熟知等原因，時常出現晚報、錯報和漏報的現象。二是目前多數基層央行的開業管理僅限于審查新設金融機構的開業核準文件、金融許可證、工商營業執照、報備涉及人民銀行相關業務的管理辦法等方面，實質上難以對新設金融機構開業審批上形成約束，未實現真正意義上的管理職能。

（三）營業管理后續處置機制存在漏洞

一是營業管理內容的局限性對金融機構綜合評價結果的客觀性產生消極影響。營業管理是對金融機構進行綜合評價的重要依據。目前基層央行開展營業管理重點僅包括重大事項報告工作，不能全面反映金融機構的營業情況。二是重大事項報告制度屬于非現場管理，雖然對報告內容、時間、流程和要求做出了明確規定，但金融機構仍然容易出現瞞報、漏報、遲報等情況，不利于規范開展營業管理。三是基層央行營業管理后續跟蹤和處理機制銜接不緊密，無法有效實現營業管理與風險處置、重大事項辦理、重點領域后續監測及管理相結合。

（四）存在綜合執法檢查規范性制度與金融機構業務發展不匹配現象

近年來，隨著金融業的快速發展，金融機構業務范圍不斷拓展和創新，與此同時金融機構種類也向多元化、多層次和多領域發展。但是，人民銀行“兩管理、兩綜合”工作制度建設存在滯后性，致使基層央行在開展“兩管理、兩綜合”工作時，時常出現制度要求與實際業務辦理要求不匹配、制度適用范圍與現行業務不相符、法規條款操作性不強、處罰依據不明晰等問題，其中，綜合執法檢查方面尤為突出，制約著基層央行合規、科學履行金融管理與服務職責。例如：征信管理方面，金融機構對無貸款卡（過期卡）企業發放貸款屬違規行為，處罰依據為1999年人民銀行頒布實施的《銀行信貸咨詢管理系統管理辦法》，而銀行信貸咨詢管理系統早已升級為企業信用信息基礎數據庫，先前的管理辦法與當前運行的系統范圍存在較大差異，使基層央行缺乏有力的金融管理依據。

（五）綜合評價體系缺失全面性和科學性

一是綜合評價指標體系中重點關注日常涉及人民銀行工作方面的情況，未涉及宏觀層面對金融機構執行貨幣政策、防范金融風險、業務發展等方面的全面評價，綜合評價指標體系全面性有待完善。二是綜合評價結果的客觀性受綜合執法檢查對象范圍的影響。如，對某一金融機構的年度綜合執法檢查結果是當年對綜合評價的重要參考依據，綜合執法檢查結果容易造成對該金融機構年度綜合評價扣分，從而影響年度綜合評價結果。而基層央行的綜合執法檢查是在轄區中挑選部分金融機構開展，容易造成未開展綜合執法檢查不扣分的矛盾，影響到綜合評價結果的客觀性。三是基層央行未充分運用綜合評價結果，對金融機構實施差別化管理。由于缺乏實施差別化管理科學、合理的抓手，未能明晰的差別化管理機制和項目，容易造成差別化管理標準不一致、方法不統一、內容存差異等問題，對基層央行更好的開展“兩管理、兩綜合”工作產生負面影響。

三、提高“兩管理、兩綜合”工作水平的意見及建議

（一）加強綜合制度建設，推進央行履職高效化

一是建議人民銀行對分支機構制定的“兩管理、兩綜合”區域性制度進行清理，適時制定出全國統一的“兩管理、兩綜合”制度和操作流程，明確央行金融管理與服務職責的權屬、方法、內容、程序和標準，使基層央行在履行金融管理職責能夠有章可循、有法可依，提升金融管理工作的權威性和嚴肅性。二是建議在國家金融管理相關法律中明確央行履行“兩管理、兩綜合”職責，進一步提高央行金融管理的法律地位，為央行更好地實施金融宏觀審慎管理提供有力的法律保障。

（二）構建管理約束機制，推進央行履職有序化

開業管理和營業管理方面積極構建約束機制，明確基層央行有權對沒有嚴格按照規定辦理的金融機構運用約見談話、綜合檢查、違規處罰、暫停金融服務、暫緩接入系統等金融管理與服務措施，確保金融機構依法嚴格辦理開業管理和營業管理。同時，加強對金融機構的培訓教育力度，科學有效傳導央行“兩管理、兩綜合”工作要求，提高金融機構對央行“兩管理、兩綜合”工作職責的重視度和熟知度，指導金融機構合規開展開業管理和營業管理工作。

（三）探索后續處置機制，推進央行履職系統化

一是不斷拓展營業管理日常監測領域，將金融統計報表報送情況、開立賬戶審核情況、社會信用體系建設推進情況、反洗工作開展情況和金融宣傳工作情況等業務納入營業管理范疇。二是加強日常監測力度，定期抽查金融機構重大事項報告工作，防止出現重大事項瞞報、錯報、漏報等情況發生。三是積極探索構建營業管理后續處置機制，將各類重大事項報告內容進行分類和梳理，根據不同類別建立相應的處置預案，做到報告有效、處置合規、結果有力，保障營業管理工作向系統化方向健康發展。

（四）完善部門規章細則，推進央行履職規范化

建議進一步梳理、修訂和完善現有涉及“兩管理、兩綜合”工作的法律法規及各項規范性操作文件，積極構建統一、有效、科學的金融管理與服務法律體系，增強和明確相關法律法規的操作性，引導基層央行更好的履行金融管理與服務職責。

（五）研究綜合評價體系，推進央行履職科學化

建議人民銀行適時出臺綜合評價實施細則，明確評價內容、評價方法、評價流程、差別化管理內容和差別化管理方式等，實現金融機構綜合評價弱項指標與央行重點差別化管理項目相匹配、評價結果定性與差別化管理定量相結合，扎實構建客觀評價、準備定位、嚴格管理的綜合評價體系，有效提升基層央行履行“兩管理、兩綜合”工作的科學性。

參考文獻：

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