金融危機后福利國家新轉向

■編譯/張占力

金融危機后福利國家新轉向

■編譯/張占力

未來10年，對歐洲社會公平的威脅不是激進的制度變革，而是福利國家固步不前、“制度化”地拒絕改革、患上“歐洲硬化癥”。西歐地區在邁向社會投資型和充滿活力的社會保障征途上仍有很多障礙，政治決策者們仍需要在有效地組建持久的改革聯盟、打破零和博弈、促進代際團結上作出卓絕努力，唯此或可找到破題之道。

福利模式的變化

過去30年間，對于福利國家與全球化、工業化的資本主義相適應的質疑聲日益高漲，自由主義懷疑論者尤甚。其依據有三：一是福利國家扭曲勞動力市場，毀滅了工作積極性，致使社會撫養率畸高；二是人口和社會變化，特別是人口老齡化的加劇使福利國家財務難以為續；三是全球化對各國政府財政支出施加約束機制，迫使政府減少社會保障支出以增強國際競爭力。2008年金融危機中公共財政表現得不堪一擊，也一度證實了懷疑論者觀點的“正確性”。但爭論很少明晰區分內外變量的影響，尤其對福利國家內在主動調整以應對新風險和需求的關注度不夠。

歐洲福利資本主義并無單一、顯著的模式，艾斯平·安德森將其分為三種模式，即社會民主主義福利國家（北歐）、保守主義福利國家（大陸）和自由主義福利國家（盎格魯-撒克遜）。保守主義模式側重于財政支出，而社會民主主義模式則是服務密集型模式，福利供給中市場化占比非常低。艾斯平·安德森強調“路徑依賴”，認為不同群體和利益集團會竭力維持現狀，使政府只能保持現有福利待遇和服務模式，這反過來進一步強化現行福利供給，如此循環往復。應注意的是，歐洲福利國家也存在“再分配悖論”，社會民主主義模式福利國家雖對全體國民進行普惠式待遇發放，卻比僅僅針對貧困者的再分配更能有效地減少貧困和不公。

福利模式三分法擁躉眾多，反響廣泛，但也存在異議，比如沒有將地中海沿岸國家和中東歐國家考慮進來；較少關注社會政策對男女性別不平等造成的影響；福利模式劃分主要以失業和養老支出界定，而對教育、醫療、家庭服務考量不夠等。

歐洲福利國家近年面臨兩大系統性挑戰。挑戰之一來自于國家的財務危機。金融危機后，經濟增速放緩，生產力下降，去工業化進程加快，加之深陷主權債務危機泥沼難以自拔，財務緊縮政策成為未來10年福利國家的優選政策。第二個挑戰則是現有社會保障制度安排與不斷出現的社會新風險之間存在割裂。傳統社會保障安排難以快速地適應勞動力市場結構性調整、人口和家庭結構變化；勞動力市場中工作富裕者和窮忙族等新興社會不公平也在傳統社會保障制度中難以得到有效化解。在此背景下，社會投資型福利國家模式頗受人們所重視。

社會投資型福利國家模式有其自身特點，如強調勞動力市場的靈活保障以及實施就業激活政策，這與國際社會保障協會所提出的充滿活力的社會保障概念密切相關。社會投資型福利國家模式內容豐富，如人口老齡化帶來的人口結構危機，建立服務為基礎的知識驅動型經濟等。目的即是“學習型經濟與社會”，通過員工持股形式不斷提升其知識和技能。目前該模式已經得到歐盟決策者的支持與認可。莫瑞爾、帕爾梅等人認為，理想化的模式具有一些基本的特征，如普惠式的兒童照看、高質量的學校教育、重視人力資本投資、倡導終身學習、主動減少失業尤其是青年失業，以及實行靈活的勞動力市場政策等。因此，社會投資型福利國家模式更強調資本主義經濟體公平與效率的長期平衡。

政治環境的約束

福利國家植根于其政治構造，并受民主制度的約束和選舉力量的左右。過去30年促生福利國家膨脹的因素不斷削弱，這不僅體現在工會、社會民主主義政黨影響力減弱上，也表現在戰后合作主義制度體系逐漸瓦解的進程中。二戰后福利國家富有彈性的觀點也被一系列社會現實所證偽——如撒切爾政府時期由新自由主義者發起的緊縮政策難言成功。盡管終止現有社會供給模式并對其重構不失為解決政治上不受歡迎之良方，但很少有富有影響力的政治聯盟會勸說投票人，福利國家已經到了不得不改變的地步。上述種種原因造就了福利國家政治上的謹慎小心，僅對福利制度的外圍修修補補，而不敢對制度核心內容來一場大刀闊斧的改革，尤其是中右翼政府更樂于安享現狀。

關于政府失靈的公共選擇理論認為，福利國家由于受公共部門和個人群體等既得利益集團的牽制而難以改變。大量研究也強調政府而非國家立法機關在福利國家決策中的作用。需要注意的一點是，中產階級在許多國家已成為社會保障制度最大受益者，導致養老待遇和現金轉移支付難以施惠于老年群體。最終導致了這樣的結果：福利國家多為“原地踏步走”的發展，使誕生于50年前、本就難以應對未來挑戰的社會保障制度進一步僵化，政治和選舉參與度的差異也將這一現狀推向更加惡化的境地。隨著年輕群體和社會弱勢群體選舉參與度的下降，老年群體和富裕階層在政治進程中更具影響力。

民眾態度的轉變

關于民眾態度定量研究調查數據的樣本來自于歐盟三個成員國，即英國、丹麥和法國，各代表了三種福利模式中的一個類型。調查的目的在于衡量民眾認為福利國家需要進行多大程度的改革，以及社會保障再校準又能夠達成什么樣的共識。金融危機后財務緊縮政策讓歐洲居民逐漸意識到財政資源優化配置、重建新型社會契約的必要性。然而，投票人仍相當“保守”，拒絕改變的跡象增多。與此同時，民眾對福利國家態度不斷轉變，他們不僅僅關心財政緊縮和財政赤字的合法性以及相應的財政政策選擇，更注重金融危機后政府角色的定位：鑒于岌岌可危的財政狀況以及人口和社會的壓力，政府未來應該進軍哪些領域，又要在哪些領域淡出，或提供方式上應如何不同于以往。確切地說，政治家們不僅要有短期計劃以解決公共赤字，也要對未來國家結構有一攬子戰略安排。調查相關結果如下：

第一，歐洲地區對集體福利供給需求依然強勁。為保護個人免受不可預見的風險，提供老年收入保障等傳統福利供給仍然很受擁護，“福利末日”預言亦不攻自破。事實上，對社會保險繳費原則的普遍支持也讓人大感意外，英國在此方面表現尤為明顯。數據顯示，失業保險方面，49%的英國受訪對象支持繳費原則，法國為57%，丹麥為43%；養老方面，對繳費原則支持者占比英國為48%，法國為44%，丹麥為20%。而對由普惠式、社會連帶主義福利制度向以貧困群體為對象的自由主義福利制度轉變的動力不足，制度繳費者應該平等地獲得福利待遇和社會服務已深入人心。

第二，強調繳費原則或有助于鞏固福利國家的地位。如果公民認為自己繳費與所得之間缺乏關聯，遠離了貝弗里奇報告所確定的繳費原則，那么他對社會保障制度的擁護力度更會減弱。北歐地區如丹麥由于奉行福利共享主義傳統，繳費原則淡薄。貝爾和加夫尼認為，有令人信服的證據表明，如果加強繳費與受益的關聯，能夠解決由財政緊縮和人口快速調整給社會保障制度帶來的一些主要矛盾與問題，“充分的繳費”和“有義務的權利”二者融合與建立福利國家的目的之間關系密切。盡管如此，調查結果卻反差甚巨：為減少公共赤字，大多數民眾認為應該采取減少對富裕階層的支出、針對性地投向貧困者等措施，而非遵循繳費原則，兩者占比結果對比情況為英國54%∶24%，法國62%∶17%，丹麥60%∶13%。但也有令人欣慰之處，財政緊縮背景下，民眾更加強調對社會保障核心內容——如養老、醫療保險等繳費項目的投入，削減生育津貼、兒童福利等非繳費性項目支出。如丹麥額外財政支出用于學前兒童照顧（12%）、兒童津貼（4%）和產假津貼（3%）的支持者占比較低。這也說明社會公眾對擴大福利外延、應對新社會風險的態度較為冷淡。

第三，轉向社會投資型國家的支持力度有所削弱。調查結果顯示，失業、養老、疾病和殘疾已成為民眾最為關心的問題。58%的法國人、51%的英國人認為失業金充足性不夠；68%的法國人和58%的英國人認為養老金的充足性有待提高；53%的丹麥人認為疾病和殘疾的保障不夠充分。與此相反，社會民眾普遍認為家庭保障（如兒童津貼等）已較為充足，這一占比丹麥為92%、法國為80%、英國為78%，這種認知現狀給歐洲福利國家向社會投資型方向發展設置了巨大障礙。此外，歐洲老年人口占比大，投票參與度高，其關注重點主要集中于養老和醫療方面，并能在一定程度上影響決策。與養老和健康照顧支出相比，當財政發生赤字需要削減待遇時，教育、積極勞動力市場政策、家庭救助等支出更易首當其沖。由于受金融危機和經濟衰退的影響，歐洲社會投資型支出占比已近歷史低點，如不加以矯正，將對歐洲未來長期經濟增長帶來不利影響，削弱與新興經濟體的競爭力，并帶來個體生命周期內及代際之間的不公平。

從上述分析可知，社會投資型福利國家模式與充滿活力的社會保障之間存在一定的差距，公眾對國家應該承擔新型社會風險的態度比較冷淡。歐洲國家福利資本主義在制度遺產、目標以及社會投資方面存在“三元悖論”。首先，福利國家仍廣受歡迎，但主要投票群體也出現拒絕改變福利國家的傾向和一定程度對現有制度的保守偏好；其次，福利國家的支持與繳費原則之間雖有共鳴，但金融危機下投票者的目標（如減少富裕階層支出）卻會損壞長期公平；再次，公平與效率需要由收入維持和傳統社會風險到新興風險轉變，但投票者仍傾向現行社會保障制度和福利國家原有安排而不想作出改革。（文獻來自《國際社會保障評論》Patrick Diamond and Guy Lodge “Dynamic Social Security after the crisis：Towards a new welfare state？”）■

作者單位：中國社科院世界社保研究中心