中國參與全球環境與衛生治理：機遇、挑戰與對策

張海濱 陳婧嫣

北京大學國際關系學院 北京 100871

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·專題研究·

中國參與全球環境與衛生治理：機遇、挑戰與對策

張海濱*陳婧嫣

北京大學國際關系學院 北京 100871

中國參與全球環境與衛生治理機遇與挑戰并存。主要機遇包括：(1)全球環境與衛生治理的走向與中國在此領域的戰略部署高度吻合，為其積極參與全球環境與衛生治理提供了強大的內生動力。(2)全球環境與衛生領域的資源為中國提供了有益的參考和借鑒，有利于加快和完善國內環境與衛生領域的治理。(3)全球環境與衛生問題具有公益性質，是中國展現負責任大國形象的重要領域。(4)當前全球環境與衛生治理的相關制度還有待規范和完善，這為中國爭取更多的話語權提供了機遇。主要挑戰包括：(1)中國國內環境與衛生問題層出不窮，從而使得中國參與全球環境與衛生治理時精力有限，同時也面臨較大的國際壓力。(2)中國缺乏全球環境與衛生戰略。(3)全球“大衛生觀”尚未完全建立，有待進一步拓展和完善。(4)智力支撐不足。(5)在中國國際定位方面，中外存在分歧且呈現擴大趨勢。為有效參與全球環境與衛生治理，中國應統籌國內和國際兩個層面采取一系列應對措施。

全球衛生； 環境； 治理

當前，中國在全球治理中發揮著越來越重要的作用，沒有中國的參與，很多問題難以解決。[1]而中國在全球環境與衛生治理中發揮的作用備受國際社會的關注，也是中國多邊外交中日益重要的課題。本文在《全球環境與衛生的關聯性：科學認知的深化》、《理解環境與衛生的關聯性：以中國為例》、《全球環境與衛生的關聯性：政策響應與制度構建》前三篇文章的基礎上，重點討論中國參與全球環境與衛生治理面臨的機遇與挑戰，并在此基礎上提出中國參與全球環境與衛生治理的政策建議。

1 機遇

1.1 全球環境與衛生治理的走向與中國在此領域的戰略部署高度吻合

前面三篇文章的分析表明，環境與衛生議題在全球治理中的重要性日益凸顯，全球環境與衛生治理越來越受到國際社會的關注。而很多全球挑戰只有通過合作才能解決，如氣候變化、衛生危機等。[2]目前，中國保護環境的意識逐漸增強。2007年，原衛生部和國家環保總局等18個部委聯合頒布《國家環境與健康行動計劃(2007—2015)》，并建立相應跨部門工作協調小組。這是我國環境與健康工作科學發展的第一個綱領性文件，標志著環境與健康理念開始融入到經濟社會政策之中。2012年，中共十八大報告首次明確提出把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。2013年11月中共第十八屆中央委員會第三次全體會議強調要加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局，并承諾到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務。習近平和李克強等黨和國家領導人對環境與衛生的關系及重要性發表過許多重要講話。值得強調的是，2015年3月24日中央政治局召開會議，審議通過《關于加快推進生態文明建設的意見》，并首次提出生產方式和生活方式的“綠色化”概念，希望帶動“綠色產業”，形成經濟社會發展新的增長點。2015年1月1日正式生效的新《環境保護法》新增第39條，規定國家要建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度，鼓勵和組織開展環境質量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制環境污染有關的疾病。這是中國法律第一次明確環境與健康的關系及其治理的主要內容。由此可見，加強環境與衛生治理符合中國的內在戰略需求。國際和國內兩大動力的疊加是中國參與全球環境與衛生治理的最大機遇。

1.2 全球環境與衛生領域的治理為中國提供了有益的參考和借鑒

經過30多年的改革開放，中國發展取得巨大成就[3]，中國的環保和衛生事業也取得長足進步。以衛生為例，1990—2011年衛生總費用增長了30 多倍，2011 年占GDP的比例達到5.1%[4]。但中國正處于環境和公共衛生風險的集中高發期，說明中國在環境與衛生治理的能力和體系建設方面還存在諸多問題。因此，迫切需要加強國際合作，吸收國外的先進管理經驗和技術。而世界衛生組織作為國際上最大的公共衛生組織，擁有豐富的全球技術網絡，包括世界衛生組織總部、各區域辦事處、國家辦事處和世界衛生組織合作中心。因此，中國需要進一步加強與世界衛生組織的互利合作。《中國—世衛組織國家合作戰略(2013—2015)》的出臺體現了合作伙伴關系的深入。此外，中蓋結核病項目通過在中國開展應用創新技術和衛生服務提供方式的試點研究，建立可持續發展的結核病預防控制新模式，提高中國的結核病防治能力，并為全球的結核病防控做出貢獻。迄今，項目已取得顯著成效。

1.3 全球環境與衛生問題是中國展現負責任大國形象的重要領域

在全球治理的眾多領域中，安全、貿易自由、環境、衛生健康等都是典型的全球公共產品。但與安全、貿易問題相比，環境與衛生的政治敏感度較低，受政治和國家利益的羈絆較弱，但其全球公共產品的特性更為突出，普世性更強。同時，環境權和健康權也是世界人權的重要組成部分。積極保護環境、促進人類健康的國家更有可能贏得國際贊譽，進而提升其國際形象和國家軟實力。當前中國已是世界第二大經濟體，綜合國力迅速增長，而中國將在國際舞臺上發揮怎樣的作用成為國際社會普遍關注的焦點。中國在H7N9禽流感防控中的積極表現就已經贏得了國際社會的廣泛贊譽，而以美麗中國為目標的生態文明制度建設也獲得了國際社會的更多認同。因此，中國不僅應促進世界和平與經濟發展更要促進全球的可持續發展和人類健康。

1.4 全球環境與衛生治理的相關制度還有待規范和完善

從總體看，全球環境與衛生治理依然零散和脆弱。與全球氣候變化治理相比，全球環境與衛生治理缺乏一個類似《聯合國氣候變化框架公約》的核心機制，聯合國大會、聯合國環境署和世界衛生組織在國際層面上分別扮演重要角色，三者之間存在一些簡單合作，但缺乏制度化的聯系和安排。科學研究、工程技術、資金和外交技巧等方面的優勢使發達國家在議程設定和重大決策中依然占據主導地位，掌握著全球環境與衛生治理的主導權。近年來，隨著發展中國家的群體性崛起，其在全球環境與衛生治理領域的發言權和影響力顯著增強，但北強南弱的基本格局并沒有發生根本變化。在迅速發展的非政府組織網絡中，蓋茨基金會、氣候變化與衛生聯盟等影響力較大的非政府組織也大多來自發達國家。當前中國外交正向積極有為的方向轉變，積極參與國際事務，致力于推動完善國際治理體系，積極推動擴大發展中國家在國際事務中的代表性和發言權。[3]這一形勢為中國參與該領域的國際規則制定，爭取話語權和擴大影響力提供了機會。

2 挑戰

2.1 中國國內環境與衛生問題層出不窮

在經歷了30多年高速的、粗放式經濟增長之后，中國在資源、環境與健康方面付出了沉重的代價。事實表明，目前，中國正面臨自然生態、環境質量惡化與健康風險增大的挑戰，環境污染對人體健康損害已經進入長期積累之后的集中高發期，席卷大半個中國的霧霾和環境群體性事件的頻發嚴重威脅到對中國經濟社會可持續發展和社會穩定。[4]由于自身問題較多，中國的注意力目前主要集中在國內，在全球環境與衛生領域難以全力出擊，同時作為國際輿論關注的焦點，面臨較大的國際壓力。

2.2 中國缺乏全球環境與衛生戰略

推動國際體系和全球治理改革，增加中國和廣大發展中國家的代表性和話語權。這是中國政府參與多邊外交和全球治理的基本立場。但如何在參與某一具體領域的全球治理時體現和落實這些精神，對中國政府而言是巨大的挑戰。這就需要制定相應的國際戰略。但在環境與衛生領域，目前中國尚未出臺全球環境與衛生戰略，導致中國在參與全球環境與衛生治理時缺乏明確的目標和系統的政策手段，嚴重制約了中國參與全球環境與衛生治理的有效性。

2.3 全球“大衛生觀”有待進一步拓展和完善

從全球層面來看，衛生與環境問題相互聯系，互為因果，需要樹立“大衛生觀”，進行綜合治理。2007年世界衛生報告《構建安全未來：21世紀全球公共衛生安全》揭示了全球面臨日益加大的疾病暴發、流行病、工業事故、自然災害以及其它突發衛生事件的風險，進而威脅到全球公共衛生安全。2014年2月“全球衛生安全議程”啟動，旨在現有全球衛生安全機制基礎上，加強國際合作，加快《國際衛生條例》實施，以提高各國對傳染病的防范、檢測和快速反應能力，共同促進全球衛生安全。從國內來看，2014年4月15日中央國家安全委員會第一次會議根據國家安全形勢變化新特點新趨勢，首次提出堅持總體國家安全觀，構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。在這11種安全中，涵蓋了生態安全但沒有公共衛生安全。這表明，衛生問題在中國國家安全議程上的位置較為靠后，國內在“大衛生觀”的建構方面與國際社會相比仍存在一定的差距。應從更為宏觀的角度看待和定位衛生問題，從而有效參與國際衛生辯論和政策制定。

2.4 智力支撐不足

中國要在全球環境與衛生治理中發揮重要作用，必須基于強大的智力支撐。這主要包括兩方面：一是研究支撐。環境與衛生問題具有較強的技術性，需要大量的科學技術儲備和較高的政策研究水平。目前中國國內的相關研究與發達國家相比還有較大差距，這使中國在全球層面難以提出具有國際吸引力的新概念和應對措施。二是外交人才支撐。參加全球環境與衛生治理需要眾多的多邊外交人才，但目前中國具有綜合素質的外交人才較少。

2.5 中外中國國際定位方面存在較大分歧

隨著中國經濟實力和綜合國力的不斷增強，中外對中國的國際定位出現分歧。中國堅定地認為自己是發展中國家，不少國家則認為中國已經是經濟大國和強國。因此，國際上希望中國承擔更大的國際責任，發揮大國作用甚至領導作用。中國對自身能力和責任的看法與外界的差距呈現不斷擴大的趨勢。如何面對國際社會對中國過高的期望值，對中國政府而言是較大的挑戰。中國在參與全球環境與衛生治理時也將面臨這一難題。

3 政策建議

3.1 加快推進中國環境與衛生治理體系和能力現代化建設的進程

目前，中國的環境與衛生治理戰略框架和政策體系已初具雛形，但總體上還未形成自上而下、分工明確、權責清晰的環境與衛生管理體制，仍難以滿足國內外形勢發展的需求，主要存在五大問題：(1)科學研究與調查不足；(2)思想認識和政策實施不到位；(3)法律規范與標準體系缺乏可操作性；(4)損害判定與補償機制、法律框架亟待完善；(5)治理主體錯位與政策手段單一。[4]因此，從政策和體制層面應采取以下改進措施：(1)進一步加大對環境與衛生科學研究的支持力度，加強環境污染造成的健康損失的綜合性評估。(2)將環境與衛生健康管理控制目標納入監測與環評制度。(3)強化政府的環境與衛生責任，通過法律、制度等手段促使環保、衛生部門加強合作，實現數據共享，真正解決環境健康風險監管在醫療衛生系統、環保系統中邊緣化的問題。(4)通過立法加強各級政府的政策透明度，鼓勵公眾積極參與。(5)完善環境法律責任體系，設立賠償鑒定機構與專項賠償基金，引入責任保險制度并完善相關訴訟機制。(6)勇于打破部門之間的利益藩籬，切實提高國家衛生計生委和環保部之間的協作效率。(7)提高環境與衛生問題在國家議程中的位置，加強頂層設計，強化“大衛生觀”。國家安全委員會的組成部門應包括國家衛生計生委和環保部。(8)大力強化各級地方政府在環境與健康領域的工作力度。目前只有國家層面和極少數地區頒布了環境與健康行動計劃，環境與健康工作在許多地區仍處于邊緣化狀態，亟待改變。(9)加快建立中國環境與健康綜合監測體系。目前，中國環境與疾病監測系統獨立建設，在監測點位和監測指標設置上尚不匹配，也缺乏統一的調查方法和技術規范，監測數據不能共享，無法滿足風險管理需求。

3.2 加強國際合作與協同，制定適合中國的全球環境與衛生戰略

3.2.1 加強國際合作，支持世界衛生組織和聯合國環境署進一步協同

通過整合資源，提高效率，盡快形成以世界衛生組織和聯合國環境署為雙核心的全球環境與衛生治理體系，區域、國家和次國家及非政府組織等進行平等協商、合作互補；在充分借鑒發達國家在環境與衛生領域治理經驗的同時，鼓勵中國的非政府組織廣泛參與全球環境與衛生治理。

3.2.2 開展前期研究，適時制定中國全球環境與衛生戰略

可考慮分別制定中國的全球衛生戰略和全球環境戰略，在此基礎上積累經驗，制定中國的全球環境與衛生戰略。中國全球環境與衛生戰略的基本目標應包括以下內容：(1)保護地球環境，促進人類健康，為維護全球生態安全和公共衛生安全做出積極貢獻；(2)促進中國與國際社會在環境與衛生領域的合作；(3)完善全球環境與衛生治理，促進各國共同進步；(4)維護發展中國家在環境與衛生領域的基本權益。當前應切實加強國家衛生計生委與環保部、外交部及相關部門的協調與合作，使現有的工作機制真正發揮作用，確保中國的全球衛生戰略得以順利出臺并有效實施。

3.2.3 采取多項措施應對國際社會對中國過高的期望值

(1)堅持中國是發展中國家的國際定位不動搖。(2)利用聯合國等多邊場合積極宣傳中國在環境與衛生領域所做出的努力，包括環境衛生科研成果、制度建設及宣傳教育等領域取得的重要進展。(3)隨著中國經濟的發展，可逐漸增加對世界衛生組織和環境署等國際機構捐款，體現中國負責任大國的形象。(4)加大南南合作和對外援助的力度。環境與衛生問題雖然公益性強，但面對南北關系不平等的國際政治現實，圍繞利益和權力的國際博弈依然比較激烈。中國應通過提供資金、項目和技術支持等手段加強南南合作，在全球環境與衛生治理中維護發展中國家的發展權和健康權，擴大發展中國家的話語權。(5)在國際上如實介紹中國在環境與衛生領域面臨的特殊困難和挑戰，爭取國際社會的支持和理解。(6)與聯合國等國際機構合作，為國際社會提供中國的一些治理經驗。中國在環境與衛生領域開展了大量工作，積累了豐富的經驗，今后應與聯合國環境署和世界衛生組織等國際機構加強合作，系統整理出可復制的中國經驗與世界分享，體現中國的獨特貢獻。

[1] 專訪何亞非：思考中國特色大國外交思想與全球治理[EB/OL]. [2015-01-21]. http://www.chinanews.com/cul/2015/04-10/7196783.shtml

[2] 基辛格.中國的成就超越人類極限[EB/OL]. [2015-01-21]. http://economy.caijing.com.cn/20150321/3844940.shtml

[3]習近平接受拉美四國媒體聯合采訪(2014-07-15)[2015-01-21]. [EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2014-07/15/c_126752272.htm

[4] 中國衛生部,世界衛生組織.《中國—世衛組織國家合作戰略(2013-2015)[EB/OL]. [2015-01-21]. http://www.wpro.who.int/china/cn_chinaccs13.pdf

(編輯 趙曉娟)

China’s participation of global environment and health governance: Opportunities, challenges and policy recommendation

ZHANGHai-bin，CHENJing-yan

SchoolofInternationalStudies,PekingUniversity,Beijing100871,China

China faces opportunities and challenges as well when it participates in global environment and health governance. Major opportunities are as follows:(1)The convergence between global environment and health governance’s future trend and China’s environment and health strategies is a strongest incentive to push China to participate in global environment and health governance; (2) China can benefit from this participation in term of more access to international resources; (3) Global environmental and health issues are the areas that can best illustrate China’s international image as a responsible member; (4) Since global environmental and health governance is still young, early participation will give China a louder voice in its decision-making. The challenges that China faces are as follows: (1) Huge pressure from domestic environment and health challenges forces China to be primarily inward-looking and makes it very hard for the country to keep a high profile in global environment and health governance. China also faces the increasing international pressure. (2) The lack of global environment and health governance strategy prevents China from effectively participating in global environment and health governance. (3)“The Grand Health Outlook”hasn’t been fully established yet in China, leaving much room for improvement. (4) Intellectual support is inadequate. (5) Some countries have too high expectations of China in terms of its contribution to global environmental and health governance. In order to effectively participate in this field, China should undertake coordinated planning on both the international and domestic scenes, and take some specific policies both at national and international level.

Global health; Environment; Governance

中英全球衛生支持項目三——“中國全球衛生戰略研究”子課題“全球環境與衛生的關聯性研究”

張海濱，男(1966年—)，教授，博士生導師，主要研究方向為國際環境與氣候政治、中國環境外交和國際組織研究。E-mail: zhanghb@pku.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2015.07.004

2015-04-07

2015-06-15