關聯行政行為司法審查理論與實務分析

王雪梅 李 巨

(樂山市中級人民法院 四川 樂山 614000)

行政權力隨著行政事務的復雜性和多樣化不斷出現配置細化現象，隨之而來便是配置細化的行政權力導致行政行為之間的關系不斷復雜化和多樣化。當某一行政行為需要依據另一行政行為或者多個行政行為作為其作出的依據并發生爭議時，便出現前后行政行為之間的關系問題，法院的司法審查面臨怎樣對待沒有被當事人提起訴訟的前行政行為成為司法實務的困境。

一、關聯行政行為司法審的查理論依據

關聯行政行為也稱前置行政行為或先行政行為，是指“當被訴行政行為以另一個行政行為為前提，且對該行政行為的審查關系到訟爭行為的合法性，而該行政行為本身并不是訴訟標的時”，該行政行為就是前置行政行為。質言之，關聯行政行為就是被訴行政行為的基礎行政行為。

關聯行政行為的構成要件:一是與被訴行政行為存在主觀上聯系，即以發生一個法律效果為目的(行政目的的唯一性);二是與被訴行政行為存在某種實體上或者程序上的客觀聯系。具體而言，前置行政行為構成被訴行政行為的前提或者基礎(行政活動的階段性)，而這一過程的連續性相應地帶來了兩個行為之間的合法性(法律效果的關聯性)。其實還存在連續性相應地帶來多個行為之間的合法性關聯。為便于行文，除援引文獻外，本文對前置行政行為或者先行政行為統稱為“關聯行政行為”，對原告起訴的行政行為稱為“被訴行政行為”。

司法實踐中，涉及關聯行政行為的案件主要集中在集體土地征收補償安置、國有土地上房屋征收安置補償和行政許可等類案件中，這些案件最大特點之一就是存在一個或者多個關聯行政行為。如土地行政主管部門依據《土地管理法實施條例》第45條關于“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地;拒不交出土地的，申請人民法院強制執行”的規定，對被征收土地集體經濟組織成員作出的《責令交出土地決定》屬于集體土地征收補償安置一系列程序中最后一個行政行為，如該決定被訴，此前的建設項目批準、征收土地批準、征收土地公告、安置補償方案批準、補償標準爭議裁決、安置補償裁決等系列行政行為便成為關聯行政行為。

由于關聯行政行為并非被訴行政行為，不是司法審查的標的，法院是否有權審查關聯行政行為是必須解決的前提問題。雖然能否予以審查尚無法律明確規定，但從行政法理論和相關司法解釋分析，是可以進行審查的。

行政行為一經作出，便具有公定力、確定力和執行力等效力。其中公定力理論在審查關聯行政行為中具有重要的理論價值。“行政行為的公定力，是指行政行為一旦成立，除了其成立具有重大明顯的瑕疵，因而被認為絕對無效的情形以外，原則上推定其有效乃至合法，且在有權行政主體或者法院予以撤銷、廢止或者變更之前，相對人、行政主體以及法院，都必須將其作為合法、有效的行為加以尊重和服從，而不能否定其效力。”公定力是對行政行為效力的推定，“即有瑕疵的行政行為在被撤銷前應當推定為適法、有效。”行政行為存在重大明顯瑕疵，在理論上屬于無效行政行為。雖然我國對于行政行為無效尚無明確的立法規定，但司法解釋中是承認無效行政行為理論的。《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(簡稱《若干解釋》)第57 條第2 款第3 項規定，對于被訴具體行政行為依法不成立或者無效的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法或者無效的判決，在司法解釋層面確立了行政行為無效的判決方式。

司法具有被動性，但關聯行政行為因被訴行政行為受到合法性審查時，如果具有專業判斷能力的法院對于存在重大且明顯瑕疵的違法關聯行政行為不予審查，不符合對無效行政行為處理原理;采取視而不見的態度，將其作為被訴行政行為合法的依據，無異于縱容無效行政行為的存在，讓違法關聯行政行為“合法化”，法院對被訴行政行為裁判的公正性必然會受到質疑，不利于服判息訴。參與《關于審理行政許可案件若干問題的規定》(簡稱《行政許可規定》)起草的起草者指出，“對于關聯行政行為判斷標準是重大且明顯違法，因為根據行政行為理論，對無效的行政行為任何人都可以判斷甚至可以抗拒，法官當然也可以對無效的行政行為作出判斷。”就如毛雷爾所言:“但在行政行為具有明顯且重大瑕疵的情況下，不再適用法的安定性原則，而應當適用實質性的正當性原則。”

有觀點認為，對關聯行政行為予以審查將導致救濟期限失去意義，動搖行政行為的不可爭力。不可爭力“是指一旦超過行政行為提起復議和訴訟期限，行政相對人等便不得就該行政行為提起爭議的效力”。但必須注意的是，不可爭力是針對行政相對人而言，并不是針對行政主體，即使關聯行政行為超過救濟期限，行政主體也具有依據職權進行撤銷或者變更的權力。“換言之，即使超過爭訟期間，如果行政主體認為該行政行為違法或者不當應當予以撤銷、撤回或者變更，則可以依據職權作出相關決定。”因此，無效行政行為不具有不可爭力。

二、現有關聯行政行為司法審查模式及評析

關聯行政行為審查模式主要有另案審查模式、連帶審查模式、證據附屬審查模式，在連帶審查模式中又存在形式審查與實質審查模式。

(一)另案審查模式

另案審查模式是將關聯行政行為作為被訴行政行為是否合法的證據之一，只對該證據是否真實存在予以審查，至于該證據所表現出來的關聯行政行為是否無效，法院并不予以審查。如果當事人對該證據表現出的關聯行政行為的合法性提出異議，法院則會告知可以另行依法復議或者起訴關聯行政行為。需要特別注意的是，這里應當區分證據的合法性和關聯行政行為的合法性，對于證據的合法性問題，在另案審查模式下也是應當予以審查的，但對于關聯行政行為的合法性問題則不予審查。

(二)連帶審查模式

連帶審查模式則是在審查被訴行政行為的同時，對關聯行政行為一并予以審查。根據審查強度不同，又分為形式審查和實質審查兩種模式。

1.形式審查模式。所謂形式審查模式就是僅就關聯行政行為依法應當具備的形式要件予以審查，不對關聯行政行為依據的證據予以審查。“由于其(前提性行政批復行為)在訴訟中處于事實證據地位，因此法院不可能對其內容的合法性作審查，實際只是對前提性行政批準文件進行形式上的審查，不直接進入實體內容審查。”

2.實質審查模式。相對形式審查模式，實質審查模式就是對于關聯行政行為應當進行全面合法性審查模式，這與被訴行政行為采取同樣的審查模式。

此外，尚存在鑒于形式審查與實質審查之間的“一種嚴格的形式的形式審查，但并未嚴格到進行實質審查的地步”的審查模式，可稱為有限實質連帶審查模式，也是我們認為應當采用的審查模式。

(三)證據附屬審查模式

證據附屬審查模式對于關聯行政行為的審查僅作為被訴行政行為的證據，依照證據規則，從證據屬性予以查證屬實。“行政訴訟是對被訴具體行政行為的合法性進行審查，在拆遷行政裁決行政案件中，人民法院僅可對裁決前置行政行為從證據角度進行形式審查”。

(四)關聯行政行為審查模式評析

1.另案審查模式不具有存在的基礎。另案審查模式實際存在兩種情形:一種是關聯行政行為尚在救濟期限內，法院中止被訴行政行為審查，當事人先行另案尋求對關聯行政行為的救濟，但這種情形下的關聯行政行為因尚未超過救濟期限，并非嚴格意義上的關聯行政行為;另一種情形是關聯行政行為已逾救濟期限或者雖未逾，但當事人堅持不先另行就關聯行政行為提出救濟，而作為被訴行政行為依據的關聯行政行為的效力又可能直接影響被訴行政行為合法性時，法院不得不面臨如何對待關聯行政行為，不得不對關聯行政行為作出效力性法律評價，否則無法評判被訴行政行為的合法性，因此另行審查模式實際是沒有存在的基礎。另案審查模式否認了關聯行政行為與被訴行政行為在法律上的關聯性，截斷了兩者的聯系，理論上采納了“行政行為違法性截斷說”，否定“行政行為違法性繼承說”。

2.證據附屬審查模式達不到無效行政行為審查標準。如果采取證據附屬審查模式，將關聯行政行為作為被訴行政行為的證據，從證據的關聯性、合法性和真實性角度予以審查，則由于證據的關聯性審查并不是關聯行政行為的關聯性審查;證據的合法性審查并不是關聯行政行為的合法性(或效力性)審查;證據的真實性審查并不是作出關聯行政行為證據的真實性審查，因此無法達到無效行政行為審查的標準，該審查模式采納了“行政行為違法性繼承說”。

3.連帶形式或實質審查模式不符合無效行政行為審查標準。雖然連帶形式或實質審查模式采納了“行政行為違法性繼承說”，但兩種模式均不符合無效行政行為審查標準。形式審查模式僅就關聯行政行為依法應當具備的形式要件予以審查，而形式要件是不能反映出關聯行政行為是否達到無效標準的。此外，采取形式審查模式，在司法實務中極有可能與證據附屬審查模式混淆，等同于證據附屬審查模式，這也是該模式存在的主要弊端。

實質審查模式是依照被訴行政行為審查標準對關聯行政行為進行審查，這已經超出行政行為無效的審查標準，既不合理也無可能。一是該審查標準不符合無效行政行為審查標準;二是因受訴訟方式、舉證責任等限制，無法達到與被訴行政行為相同的審查標準。

4.關聯行政行為應當采取有限實質連帶審查模式。所謂有限實質連帶審查模式，是按照無效行政行為審查標準，對關聯行政行為采取間于形式審查模式與實質審查模式之間的連帶審查模式，可稱為“效力性連帶審查模式”。該模式首先是以無效行政行為標準作為關聯行政行為的審查標準;其次是建立在連帶審查基礎上的審查模式;第三是沒有截斷前后行政行為兩者的關聯性，采納“行政行為違法性繼承說”。

從相關司法解釋看，司法解釋起草者對《行政許可規定》第7 條的解讀認為，“對關聯行政行為的審查程度應當低于對被訴行政行為的合法性審查，具體可以參照《若干解釋》第95 條之規定，即非訴執行案件中，對申請執行的具體行政行為的審查。”并進一步解讀認為，“作為被訴具體行政行為的證據、依據或者條件、基礎的其他具體行政行為存在重大且明顯違法情形的，不得作為被訴行政許可行為合法的證據、依據、條件、基礎。”并且認為，“關于關聯行政行為的審查，因為不是根據證據的‘三性’所能解決，有些關聯行政行為并非作為被訴行政行為的證據而存在，更多屬于要件。”司法解釋對關聯行政行為的審查是以無效行政行為作為審查標準，采取有限實質連帶審查模式，否定了證據附屬審查模式。雖然司法解釋針對的是行政許可行為涉及的關聯行政行為的審查，但我們認為，對于所有關聯行政行為的審查都具有參照適用價值。

三、關聯行政行為的舉證責任及其審查標準

(一)關聯行政行為的舉證責任

由于受到審查模式的限制，對于關聯行政行為是否存在重大且明顯違法的舉證責任分配成為司法實務中首先需要解決的疑難問題，對此存在三種觀點。

1.被告負舉證責任。該觀點認為，根據《行政訴訟法》第32 條關于“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件”的規定，被訴行政行為的被告應當對其依據的關聯行政行為不存在重大明顯違法情形承擔舉證責任。

2.原告負舉證責任。該觀點認為，對于關聯行政行為是否存在重大明顯違法情形的舉證責任在原告。“人民法院對于當事人在補償安置行為行政裁決訴訟中提出補償安置標準不合法的訴訟理由的，不應當一概不予審查，而是應當將其作為證據予以審查，否定該證據效力的標準是重大明顯違法，舉證責任由原告負擔。”

3.法院調證責任。該觀點認為，法院應當就關聯行政行為是否存在重大明顯違法情形，依職權調取證據予以審查。

我們認為，對于關聯行政行為是否存在重大明顯違法舉證責任分配，應當由作出被訴行政行為的被告承擔初步的證明責任，承擔“卷面無錯”的舉證責任;主張關聯行政行為存在重大且明顯違法的當事人對其主張應當承擔舉證責任;關聯行政行為涉及國家利益、公共利益或者他人合法權益的情況下，法院可以參照《行政許可規定》第8 條關于“人民法院在當事人無爭議，但涉及國家利益、公共利益或者他人合法權益的情況下，也可以依職權調取證據”的規定，依職權調取證據。

此外，對于關聯行政行為的舉證期限問題，我們認為不應當按照《行政訴訟法》和《若干解釋》規定的被訴行政行為的舉證期限確定關聯行政行為的舉證期限。應當考慮關聯行政行為作出的行政機關一般情況下不是被告，而且可能涉及多個關聯行政行為甚至連環關聯行政行為，并且可能存在原告起訴時沒有主張關聯行政行為無效，但在被告舉證期屆滿后再主張，或者法院發現關聯行政行為可能無效等特殊情況。繼續適用前述規定，對當事人顯然是不適當的情形，應當給予當事人就關聯行政行為單獨舉證的期限，或者依照《行政訴訟法》第34條第1 款關于“人民法院有權要求當事人提供或者補充證據”的規定，在舉證期限屆滿后，責令當事人提供或補充涉及關聯行政行為的證據。

(二)關聯行政行為的審查標準

鑒于關聯行政行為連帶審查標準建立在無效行政行為理論基礎之上，因此，對無效行政行為的審查標準自然成為關聯行政行為的審查標準。“如果行政行為的瑕疵是重大且明顯地違反法規或者原則，即從外觀上看，一望而知違法，從內容上看嚴重違法，那么就屬于無效行政行為。”該表述對無效行政行為闡述依舊抽象，而且“在比較行政法律制度上，并沒有一個可以在國家或者地區之間達成共識的行政決定無效情形的范圍”，何況我國尚無行政行為無效的法律規定。因此，目前只能從司法解釋中尋求無效行政行為規范。《若干解釋》第95 條規定，對申請執行的具體行政行為存在明顯缺乏事實根據、明顯缺乏法律依據以及其他明顯違法并損害被執行人合法權益的，法院應當裁定不予執行，即屬于無效行政行為審查標準。結合行政法理論和《若干解釋》，我們認為，對于關聯行政行為存在如下情形的，不能作為被訴行政行為合法的依據。

1.超越部門管轄職權。雖然“職權法定”和“越權無效”是行政法對行政主體的基本要求，但根據無效行政行為審查標準，對于超越層級管轄、地域管轄和法定事務職權作出的關聯行政行為一般不宜直接認定為無效，而應當根據案件具體情況進行判斷，但對超越部門管轄職權作出的關聯行政行為應當認定為無效。

2.明顯缺乏事實根據。這里的事實應當是關聯行政行為的主要事實和基本事實，不是指次要事實或者全部事實。如果基本事實錯誤或者基本事實不清以及缺乏事實證據，應當認定關聯行政行為明顯缺乏事實根據。

3.明顯缺乏法律依據。主要包括關聯行政行為定性或處理結果適用法律法規明顯錯誤;關聯行政行為以已經失效或者尚未生效的法律法規為依據;關聯行政行為的內容明顯違反法律法規規定等情形。

4.其他重大明顯違法情形。該兜底情形應同時具備損害行政相對人合法權益的，才屬于無效行政行為。主要包括:(1)基礎行為應當采用書面形式而未采用書面形式;(2)基礎行為的作出機關無法辨認;(3)基礎行為事實上無法得到執行;(4)基礎行為的實施可能導致行政處罰或者刑事處罰;(5)基礎行為違反公序良俗;(6)基礎行為明顯濫用職權達到恣意不羈的程度。

(三)關聯行政行為審查方式

1.救濟期限內關聯行政行為的審查程序。對于沒有超過復議期限和起訴期限的關聯行政行為，嚴格說來尚不屬于司法審查意義上的關聯行政行為。因此，法院應當釋明，告知原告就關聯行政行為先行救濟，待關聯行政行為完成救濟后，再繼續審理被訴行政行為，期間法院應當中止被訴行政行為的審查。如果原告明確不就關聯行政行為提出先行復議或者訴訟，則一旦作為審查標的的被訴行政行為經法院審理，作出法律價值評判后，由于法院已經就關聯行政行為予以了連帶審查，原告乃至其他與關聯行政行為存在利害關系的行政相對人、相關人不得就關聯行政行為再提起行政復議或者行政訴訟。

2.已逾救濟期限或者當事人拒絕另案起訴關聯行政行為的審查程序。對于逾救濟期限或者當事人拒絕另案起訴的關聯行政行為主要有三種訴訟方式。一是單一連帶審查。這種訴訟方式就是以被訴行政行為當事人為中心，不將作出關聯行政行為的行政機關追加為被告或者第三人。二是依職權列為第三人的連帶審查。三是引導訴訟為共同被告連帶審查。

最高法院委托江蘇高院起草的《關于審理城市房屋拆遷行政案件若干問題的規定 (征求意見稿)》第23 條，對關聯行政行為訴訟方式提出了列為共同被告或另行提起訴訟兩套方案。

對于依職權列為第三人的連帶訴訟審查方式，由于該審查方式“仍未脫離對認定行為僅作為證據審查處理方法的窠臼，其目的仍在于審查本行政行為的合法性，而現行訴訟法未對于訴訟第三人的舉證義務有強制性規定。所以即便在訴訟中將關聯行政行為的行政機關列為第三人，對于該行為并不能起到實質審查作用。”而引導訴訟為共同被告的連帶訴訟審查方式又缺乏訴訟法的理論支持。此外，如果存在多個關聯行政行為的情況下，該方式會導致案件審查出現過于復雜的情形。

《行政訴訟法》及其相關司法解釋沒有明確關聯行政行為的訴訟方式，即便《行政許可規定》第7 條規定的關聯行政行為明顯缺乏事實根據;明顯缺乏法律依據;超越職權;其他重大明顯違法的，法院不予認定其作為被訴行政許可行為依據，也只是明確了審查標準，沒有明確訴訟方式。但如前《最高人民法院公報》刊登的案例和相關司法解釋解讀來看，最高法院是否定了將作出關聯行政行為的行政機關列為共同被告或第三人以及另行提起訴訟方案的。

我們認為，就目前訴訟法規定而言，無論選擇依職權列為第三人的連帶訴訟審查方式，還是選擇引導訴訟為共同被告的連帶訴訟審查方式，都存在法律上的障礙或者并不能起到有效審查關聯行政性的目的。因此，應當立足于行政訴訟法規定，妥當分配舉證責任，適用單一連帶訴訟審查方式，審查關聯行政行為。

(四)關聯行政行為審查結果的應用

對于無效關聯行政行為是否可以判決撤銷或確認違法問題，我們認為，只能在裁判文書的裁判理由部分對關聯行政行為效力作出評判，并在此基礎上對被訴行政行為作出裁判，不宜將關聯行政行為效力在裁判主文中予以確認或者撤銷。這是因為關聯行政行為僅經連帶審查，不是被訴行政行為，而且作出關聯行政行為的行政主體也并沒有參加到訴訟中來。此外，如前所述，經過連帶審查的關聯行政行為不能再予以復議或者訴訟，而關聯行政行為效力連帶審查結果又不能作為裁判主文予以確定。因此，對于關聯行政行為的連帶審查的裁判理由應當給予其既判力效力，否則不能妥當協調兩者關系。

四、關聯行政行為審查中的特殊情形

(一)不屬于行政訴訟受案范圍的關聯行政行為司法審查問題

行政行為能否成為可訴行政行為接受司法審查是由法律規定的。有些行政行為未被納入行政訴訟范圍，成為司法審查標的，如果這些行政行為成為關聯行政行為時，法院還能否連帶審查存在爭議。我們認為，對于不屬于行政訴訟受案范圍的關聯行政行為原則上只能將其作為附帶證據形式審查，只審查關聯行政行為是否系有權機關作出即可，不能按照有限實質連帶審查方式對行政行為進行司法審查。

(二)因未依法履行舉證義務被判決確認違法關聯行政行為的司法審查問題

對于關聯行政行為是否因被法院判決確認違法而必然導致其無效的問題，我們認為，不能當然認定該關聯行政行為無效，而應當按照無效行政行為審查標準，對該關聯行政行為予以審查，并作出效力性判斷，不能拘泥于此前法院判決的限制。因為，關聯行政行為之所以被判決確認違法，是因為行政機關沒有依法履行舉證義務，法院依法推定關聯行政行為違法，但該判決并未否定關聯行政行為的效力，故不能當然作為關聯行政行為無效的依據。

[1]楊建順.行政法總論[M].北京:中國人民大學出版社，2012.

[2]葉必豐.行政行為的效力研究[M].北京:中國人民大學出版社，2002.

[3]江必新.中國行政訴訟制度之發展——行政訴訟司法解釋解讀[M].北京:金城出版社，2001.

[4]姜明安主編.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學出版社、高等教育出版社，2005.

[5]楊臨萍.行政許可司法解釋理解與適用——行政許可訴訟制度的發展[M].北京:中國法制出版社，2010.

[6][德]毛雷爾著，高家偉譯.行政法學總論[M].北京:法律出版社，2000.

[7]曲楓.論復合行政行為之存在形態與司法審查[A].應松年，馬懷德主編.當代中國行政法源流——王名揚教授九十華誕賀壽文集[C].北京:中國法制出版社，2006.

[8]王達.中國拆遷法律理論與實務[M].北京:中國財政經濟出版社，2007.

[9]章劍生.現代行政法理論(上卷)(第二版)[M].北京:法律出版社，2014.

[10]梁鳳云.行政訴訟法逐條注釋[M].北京:中國法制出版社，2014.