立足土地收益流轉性貸款試點 破解增加農民財產性收入瓶頸——以樂山市井研縣為例

王 川 鄧亞麗 李三元

(井研縣政協 四川 樂山 613100)

黨的十八屆三中全會提出，要賦予農民更多的財產權利。2014 年1 月，中央1 號文件再次提出，要城鄉統籌聯動，賦予農民更多的財產權利，推進城鄉要素平等交換，資源均衡配置。有效增加農民財產性收入成為深化農村改革，推動“三農”工作向縱深發展的重要抓手和實現城鄉統籌協調發展的重要舉措。樂山市井研縣作為丘區農業縣，農民人均收入中財產性收入的比重很低，如何抓住農村土地收益流轉貸款試點契機，激活農村土地資源，充分實現農民財產性權利，使之成為農民增收新的增長點，已成為迫切需要探索和實踐的新課題。

一、井研縣農民財產性收入分析

(一)基本現狀及特點

近年來，井研縣各級黨政全面貫徹落實強農惠民政策，積極推進農村改革，創新激活農村生產要素方式，不斷調整農村經濟結構，提高農業綜合生產能力，加大對基礎設施及農村各項社會事業的投入，農民收入保持了持續穩定且高于城鎮居民收入增長的比例，基本形成以家庭經營收入和工資性收入雙增長為主導的增收格局，農民家庭財產規模和財產性收入隨之逐漸增加。農民財產性收入呈現以下特點:總量逐年增長，但絕對值長期偏低;來源趨向多元，但構成相對單一;群體差距拉大，村組差距明顯，財產性收入還沒有成為農民增收的重要來源。根據井研縣農村住戶調查，2013 年，全縣農民年純收入8743 元，其中，工資性收入4194 元、家庭營業純收入3409 元、財產性純收入64 元、轉移性純收入1076 元，分別比上年增長12.5%、17.5%、4.1%、16.4%和23.4%。農民財產性純收入占總純收入的0.73%，與全省農民財產性純收入相比，少158 元，低68.3%。2014 年前三季度農民增收因素情況測算顯示，農民現金收入增加1073.8 元，其中工資性收入增長418.4 元，經營性收入增加484 元，財產性收入增加137.2 元，轉移性收入增加34.2 元。財產性收入增長比重為12.7%。

(二)農民財產性收入的主要途徑

1.農村土地流轉帶來的租金收入。井研全縣耕地面積42 萬畝，土地成為農民財產性收入的主要載體。截止2014 年3 月底，全縣有32881 戶農戶轉出承包地101744 畝，流轉土地占承包地的25.57%，而10 畝以上規模經營業主達1408 個，業主流轉面積75088 畝，占流轉面積的73.8%。其中，10 畝—100 畝規模占流轉面積的35.75%，100畝—300 畝規模占流轉面積的18.75%，300 畝以上規模占流轉面積的19.3%。土地流轉方式已由初期農戶之間的相互流轉，發展成為主導產業帶動型、合作組織帶動型、股份合作帶動型等“多型”帶動以及各鄉鎮靈活機動的“成片租賃，返包倒租”、“糧經復合，短期租賃”等多種形式。全縣農民年土地流轉收益達到6900 萬元，特別是2014 年前三季度農村土地流轉面積穩步擴大，全縣新增土地流轉面積1.06 萬畝，租金收入增加約700 萬元，農民人均增加收入約23.3 元，土地流轉收益成為農民財產性收入的主要途徑。

2.農村居民存款利息。以2014 年前三季度為例，井研縣農村信用社存款余額增長6.64 億元，支付存款利息增加3627.32 萬元，農村居民人均增加利息收入113.9 元。

二、井研縣對增加農民財產性收入的探索和實踐

井研縣作為全省農村土地流轉收益保證貸款9個試點縣之一，以實施土地收益流轉貸款試點為核心，著力在土地財產權利和收益上實現突破，提出把試點工作作為農村產權制度改革的重要內容和增加農民財產性收入的重要抓手。農業、財政、金融等部門著力搭建“基礎、操作、支撐”三大平臺，成立了縣惠農服務中心，制定了相關實施細則和各部門職責，在不改變土地農業用途、不附帶各種政策補貼的前提下，向具備合法的農村土地經營權的農戶或農村土地承包經營權流轉的受讓方，本著自愿的原則，將土地承包經營權作為融資性擔保公司的反擔保措施，向金融機構提出貸款申請，貸款重點支持農戶、龍頭企業、專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業業主的農業生產性、經營性資金需求。截止目前，全縣金融機構已向專業合作社和專業大戶發放土地流轉收益保證貸款27 筆計3835 萬元，分別占全省該類試點貸款的56% 和46%，涉及土地流轉面積1.68 萬畝。

土地流轉收益保證貸款政策試點的實施，有效破解了井研縣農業融資難問題，為農業和農村經濟的發展帶來了生機和活力。以井研縣新型經營主體“禾豐蔬菜專業合作社”為例，今年通過土地流轉收益保證貸款政策的支持，獲得貸款700 萬元，撬動個人新增投資2000 余萬元用于新流轉土地300畝，購置智能育苗、智能嫁接及溫室大棚等現代化生產設施，有效帶動了專合社社員增收致富，起到了很好的示范引領作用。全縣通過土地流轉收益保證貸款，撬動農業經營主體投資5276 萬元，有力促進了農業的規模化經營，增加了農民的財產性收益，加快了傳統農業的上檔升級，提升了現代農業水平。

三、當前增加農民財產性收入的制度性障礙

土地流轉收益保證貸款是一項順應農村發展需要的新生事物，但要以此作為增加農民財產性收入的破冰之舉，現行配套政策還有許多需要改革和完善的地方。

(一)農民財產權利的公平性權能殘缺

其一是農民財產權利的產權權能殘缺，市民的不動產具有完整的物權，可以在市場上流轉、抵押、擔保，而農民家庭承包地、宅基地、林地的使用權不能抵押，無法作為資本進入市場，農地在各村組以及城鄉之間嚴重割裂，導致土地的保障功能難以向資本功能轉換，資產價值無法有效發揮。其二是由于缺乏完善的宅基地退出機制，部分人在城鄉雙重占有土地資源，使不少宅基地處于空置、承包地處于撂荒狀態，造成有限資源的極大浪費。

(二)土地承包經營權流轉受限

一是體制限制，農村土地承包經營權作為家庭經營的體現，在一定程度上承擔了農民的社會保障功能，盡管分散的農村土地家庭經營模式不適應規模農業的發展，但“依法自愿有償”作為農村土地承包經營流轉的原則必須堅持。二是農村產權頒證不足。全縣僅在三江鎮三江村和石廟村2 個村開展農村土地承包經營確權頒證試點，而面上的頒證工作尚在啟動中。房屋所有權、集體土地所有權、建設用地使用權、農村宅基地頒證不統一，按照“房隨地走”、“一房一宅”和“權屬清楚”的原則，缺乏統一的協調機制，房地權屬關系不統一。

(三)農村發展要素流轉不暢

一是農村房屋產權受宅基地的限制，僅限于本集體經濟組織內進行流轉，限制了農村房屋的自由交易，農村房屋的財產價值大大降低。二是受現行戶籍制度限制，人口實行從農村到城鎮的單向流動，城鎮人口不能到農村落戶、建房，阻礙了城市人口、資金、技術等發展要素向農村的流動。三是土地流轉基礎上形成的規模經營模式，土地流入方出于對農村承包地社會保障功能和對流出方道德風險的擔憂，不愿意加大對農業生產的投入，影響了現代農業的快速發展。

(四)農村產權交易平臺功能不完善

井研縣于2014 年2 月在原農村土地流轉和農村“三資”管理平臺的基礎上，建立了縣惠農服務中心，主要承擔全縣農村產權交易平臺的作用，但農村綜合產權交易平臺功能不完善。一是由于農村土地流轉備案登記不規范，全縣土地流轉數據資料沒有完全進入管理系統，需要重新清理相關資料。二是農村集體林權、房屋所有權、集體土地所有權、建設用地使用權、農村宅基地等相關資料數據沒有集中歸入農村產權交易平臺。但該平臺目前尚未明確職能、編制，工作僅限于農村土地流轉評估、合同備案等服務，未將林權管理、農村房屋產權管理等納入一并管理，平臺建設尚需進一步完善。

四、對增加農民財產性收入的對策建議

(一)加強組織領導，強化宣傳動員

抓好增加農民財產性收入工作，是建設社會主義新農村的重要內容，必須著力加強領導、強化保障。決策部門在頂層設計、制度完善上要將改革取向放在解決農民的土地財產性權利“變現”的問題上。各級要加大宣傳，及時向廣大農民宣傳農村產權改革政策和發展形勢，爭取大家理解支持和自覺加入到改革中，提高農民參與產權改革的積極性，努力拓展有效增加財產性收入的途徑。各部門要搭建平臺、做好服務，在工作中充分調動和發揮農民主體積極性和作用，讓村民內部矛盾和利益分配問題在村民自治范圍內由村民代表大會討論決定。

(二)抓好農村產權的確權頒證，賦予農民完整的產權

要以明晰農村產權，落實農民財產性權利為核心，突出“賦權強能”。一是要在2015 年底前完成農村土地承包經營權的確權頒證;按照新要求盡快完成農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、農村宅基地確權登記頒證;積極穩妥地推進農村房屋確權頒證工作。二是通過頒證賦予農民相應的財產權利，為多形式實現農民財產權益、促進農業生產要素流動奠定基礎，建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的現代產權制度，賦予并依法保障農民的完整財產權、自由流轉權和自主交易權，落實農民財產性權利，激活農業農村持續發展的動力和活力。

(三)激活“五權”，喚醒農村沉睡的財富

土地、房屋等財產是農民最重要的資產。要大幅度提高農民財產性收入，必須在土地、房屋等制度改革上率先取得突破，切實激活農村“五權”，發揮農村“五權”最大權益。一是激活農村土地承包經營權，以“地”生財。整合土地承包經營權與集體組織成員收益分配權，發揮土地最大效益。對撂荒地和暫不發證的土地收歸集體，量化給農民，實行集約化和專業化經營，農民持股份享有土地收益分配權;推行股份合作制，農民以土地入股，企業業主以資金、技術入股，實行企業經營、農民種地，同時農民還可按股權分享經營性收益，實現土地收益最大化。二是激活農村房屋所有權，以“房”生財。在確權基礎上拓展權能，加強農民對宅基地的占有、收益、支配能力，讓宅基地可以進入社會財產增值體系、信用體系和流動體系，農民依法通過房屋出賣(按《物權法》，只賣房產，不賣土地)、出租、抵押、繼承等流轉形式增加財產性收入。探索在集體所有土地上新型農村社區住房在縣域范圍內進入市場，有條件地進行流轉、租賃、抵押，使新型農村社區住房成為可以保值增值的財產。三是激活農村林權，以“林”生財。加快完善森林資源資產評估管理辦法，規范森林資源資產評估行為，建立健全林木和林地經營權流轉制度，建立林權正常的轉讓、轉包、出租和林地入股等機制，加快完善林權抵押貸款辦法，有效解決農民發展林業資金難的問題。四是激活農村宅基地使用權，以“建”生財。積極探索建立宅基地退出機制，加大宅基地復墾和集體建設用地整理力度，實施增減掛鉤，探索以新增集體建設用地指標為交易對象的交易模式，最大限度激活農村宅基地資產。探索農民宅基地抵押融資政策，通過宅基地的抵押來實現農民財產性收入的增加。五是激活集體資產，以“股”生財。對村社“三資”進行清理、確權登記，健全完善農村“三資”管理體系，將集體“三資”量化為農民股份，并頒發股權證。不斷發展壯大集體經濟實力，確保集體資產的保值增值，從而增加農民收益分配。

(四)完善農村土地流轉收益保證貸款政策，讓農民擁有更多金融工具

一是鼓勵支持金融機構擴大抵押貸款物。金融機構要在扎實推進農村土地流轉收益保證貸款試點基礎上，積極探索將農村“五權”納入抵押貸款范圍，積極探索發展“公司+農戶”、“公司+專業合作社+農戶”等新型信貸模式，切實解決規模種養殖戶農業生產發展資金需求，為農民財產性增收提供金融支持。二是鼓勵支持金融機構進一步做好服務。各金融部門應進一步完善貸款申請手續、權益評估、風險補償、資產流轉等配套措施，切實落實政策性擔保、財政貼息等扶持政策。

(五)加快建立和完善農村產權交易平臺

要充分發揮縣惠農服務中心作為全縣農村產權交易平臺的作用，盡快建立農村產權交易系統，搭建農村綜合產權交易平臺，將確權后的土地承包經營權、集體資產所有權經營權、林地經營權、股權、大型農業設施等相關資料數據整合錄入農村產權交易平臺，納入流轉交易范圍，加快對農民“確權賦權”的步伐，激發農村經濟發展的強大活力。