防范“帶病提拔”的保障性制度構建

□ 吳海紅

防范“帶病提拔”的保障性制度構建

□ 吳海紅

“帶病提拔”是困擾當前干部選拔任用的一個突出問題，它不僅扭曲了黨的干部選拔任用原則，而且還極大打擊了那些廉潔從政干部的積極性。遏制“帶病提拔”要構建相關的保障性制度，這包括實行新提拔干部財產申報，讓干部無“病”上崗；增強腐敗的懲處機制，讓干部不敢帶“病”；建立有效的激勵機制，讓干部主動祛“病”；營建清廉的政治文化，讓干部遠離“病菌”。

帶病提拔；財產申報；懲處機制；激勵機制；廉政文化

“帶病提拔”是困擾當前干部選拔任用的一個突出問題。一些干部“邊腐邊升”、“越腐越升”，不僅扭曲了黨的干部選拔任用原則，而且形成“逆淘汰”等錯誤用人導向，致使官場正氣不彰，邪氣橫生，極大打擊了那些廉潔從政干部的積極性。2014年1月中組部出臺的《關于加強干部選拔任用工作監督的意見》中，明確要求嚴格把好人選廉政關，堅決防止“帶病提拔”。營造風清氣正的用人環境，制度建設是根本。本文擬從四個保障性制度的構建方面探討如何防范“帶病提拔”。所謂保障性制度是指有利于減少或避免“帶病提拔”問題產生的一些外圍制度，它們不直接屬于干部選拔任用制度范疇，但是這些制度的建立和健全，有助于為遏制“帶病提拔”提供重要支撐。

一、自我舉證、多方監督：讓干部無“病”上崗

防范“帶病提拔”，需要組織加強審核和監督，同時干部也有責任自我舉證、自證清白。由于干部行使著公共權力，其私人利益與公共利益之間存在著沖突的可能性，需要干部讓渡出一部分隱私權來防止其隱藏貪腐所得。干部財產申報公開制度，就是基于這種考慮的一項制度安排。實行干部財產申報公開制度，通過讓渡官員隱私權，消除腐敗干部與監督主體之間的信息不對稱，從而保障公眾和反腐敗機構的監督權，一旦發現干部申報的財產與實際財產不符，群眾可以舉報，有關部門可以調查和處置。如此，干部腐敗的成本將進一步增加，而群眾舉報的成本和有關部門查處和懲治的成本則會隨之減少。財產申報公開制度，對于干部而言可以通過自證清白的方式實現自我保護的作用，可以把清官和貪官有效地區別開來，如果財產來源合法，申報屬實，就不會因為多帶幾塊表、多擁有幾套住房而被懷疑為腐敗官員。對于全黨而言，實行干部財產申報公開制度，也不會因少數腐敗官員而被公眾認為是無官不腐，從而維護黨的整體形象。因此有學者認為，財產申報制度如果設計科學、執行有力，取得應有效果，其作用是其他制度所不可替代的。①任建明：《實施財產申報制度的幾個問題》，《理論視野》，2009年第3期。

官員財產公開制度是國際通行的預防和懲治腐敗的一項基本制度。1995年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，邁出了干部財產申報的重要一步。2010年中共中央辦公廳國務院辦公廳印發的《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》，將房產、投資等財產事項納入了申報范圍之內。但是，目前中央明文規定的申報，僅僅限于組織內部的申報，公開透明度不夠，且監督檢查也缺位。這也是目前財產申報制度爭論的核心問題。當然，如何推行財產申報公示制度，也不是一件容易的事。如果要求所有的官員都一步到位地實行申報公示制度，可能不完全具有現實操作性，還可能面臨較大的社會風險。因此，采取“老人老辦法、新人新辦法”的方式逐步推行，被認為是必要且可行的路徑。事實上，在一些地方探索財產申報的實踐中，從新提拔干部入手要求財產申報的做法占據了較大比例。據筆者收集的全國35個實行財產申報公開試點地區的資料顯示，針對新提拔（或擬任）干部的有32個市縣區。②這32個市縣（區）分別是：安徽合肥市、寧夏鹽池縣、安徽省涇縣、浙江縉云縣、河北省秦皇島市（地級市）、杭州市余杭區、杭州市下城區、杭州市蕭山區、杭州市西湖區、杭州市江干區、杭州市上城區、江蘇省宿遷市（地級市）、新疆于田縣、寧夏青銅峽市、四川省江安縣、云南晉寧縣、江蘇射陽縣、新疆塔城市、云南金平縣、無錫市北塘區、浙江磐安縣、寧夏銀川市、淮安市縣兩級、安徽廬江縣、浙江臨海市、江西黎川縣、廣州市南沙區、浙江省象山縣、江蘇宿遷泗陽縣、遼寧錦州古塔區、湖北荊門掇刀區、黑龍江省明水縣。其余3個區縣：重慶市開縣、重慶市黔江區、廣東始興縣等申報對象不是針對新提任干部。“推行新提任領導干部有關事項公開制度試點”③《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（輔導讀本），人民出版社2013年版，第37頁。也被寫入中共十八屆三中全會的《決定》中。不難看出，從新提任領導干部入手，是中國推行財產申報公開制度的突破口。“新官”財產申報公示的做法，不僅能降低財產申報公示制度的風險和成本，而且能起到以增量改革帶動全面改革的作用。即是說，通過新提拔官員的財產申報公示制度的實踐，可以使財產申報公示制度的觀念逐漸為人們所接收，在條件成熟時再向所有公職人員全面推行，這樣最終使得財產申報制度成為一把“終端治腐的利劍”，最大限度地威懾腐敗行為的發生，使“帶病”的官員盡可能減少，從而從根源上解決“帶病提拔”問題。

從防范“帶病提拔”的角度而言，推行新提拔領導干部財產申報制度，首先要把財產公示納入干部選拔的必經程序，作為干部考察的重要內容。干部在提拔之前，必須在一定范圍內曬財產，接受群眾和組織的監督檢查，只有經過財產申報監督審核沒有問題的干部才能進入干部隊伍體系。對于不如實申報，或者在申報中被發現有不法財產的一律不予提拔，如此，能夠有效攔截“有病”在身的官員的升遷，對于“帶病提拔”能起到直接的防范效果。其次，逐步提升新提拔領導干部財產申報公開試點的層次、擴大財產申報公開的范圍。從公開報道的資料來看，目前實行試點的地區，縣區一級占大多數，申報對象鄉科級干部為主體，且公示范圍相對狹窄，多數試點地方只對擬提拔干部的家庭財產在內部進行公示。在對新提任干部實行申報公開的試點的32個地區中，只有廣州市南沙區、寧夏銀川市、江蘇省宿遷市、河北省秦皇島市等地針對新提任的縣處級干部進行申報公示，其余主要為科級干部，甚至新提任的科員，而公示平臺也多選擇在單位內部或者局域網公示，公眾無法看到。當然，由于試點地區本身層級的局限，公示對象的層級也是有限的。不可否認，從基層干部試點做起，阻力小，易推行，且可以營造官員財產公開的社會氛圍。但是，這些基層干部權力畢竟有限，影響范圍也有限，財產申報公示應進一步向更高層次的領導干部推行，至少縣處級干部應當全部實行，再逐步向市、省級甚至更高級別的領導推行，在財產申報公開制度面前實現人人平等、人人過關。公開的范圍應從單位內部的公開，走向全社會的公開，充分保障群眾的知情權、參與權和監督權。最后，財產申報公開，還需加強專門機構的內部核查。財產申報并非一“公”了之，公開是為了便于接受公眾監督。但由于公眾掌握信息的有限性，在監督中的作用也是有限度的。專門機構通過專業化的手段和專門的渠道進行核查更易于了解實情。可在紀委組織協調下，建立由監察、反貪部門為主，組織、財稅、金融、房產等多部門參加的核查工作機制，對新提任干部進行隨機抽查，對于有信訪舉報的新提任干部應進行重點核查。財產申報核查的結果嚴格與干部提任相捆綁，申報不實或財產有問題的官員，不僅不能提拔，還要啟動相關的懲處程序。

二、增強腐敗的懲處機制：讓干部不敢帶“病”

“帶病提拔”與腐敗多發易發有著直接的關聯。由于中國正處于社會轉軌過程中，滋生腐敗的土壤還廣泛存在，而對腐敗的有效懲治和預防的措施尚不健全，有相當數量的隱形腐敗難以及時發現和處置。腐敗的查處率不高，“帶病提拔”的概率就相對較大。腐敗的查處率高低也決定了“帶病提拔”的成本大小。對于“帶病提拔”的行為主體而言，查處的案件占實際發生的“帶病提拔”行為總數的比例越大，意味著行為主體“帶病提拔”的預期成本就越大，行為主體從事“帶病提拔”的行動就會有更多約束。因此，遏制“帶病提拔”，必先有效查處腐敗，提高腐敗案件的“發現率”和“懲處率”，讓“帶病”官員更多地浮出水面，讓“帶病提拔”官員付出更大代價。

加大治腐力度，提高腐敗案件的“發現率”和“懲處率”，需要理順監督體制，賦予監督主體更為有效的監督手段和建立有效的激勵保障機制，最大限度地調動監督主體的積極性和主動性。從黨內監督角度而言，要增強紀檢監察機關的查處案件的體制保障和提升紀檢隊伍的專業化水平。中國的紀檢監察機構一直以來存在著體制性困境：監督者處于被監督者的領導之下。在這種情況下，同級紀委難以監督同級黨委，甚至難以獨立開展對下級的監督查處。而近年來一些部委和單位實行派駐監督，實踐證明其成效也微乎其微。從世界一些國家開展監督的規律來看，有效發揮監督機構的功能，必須使監督者和被監督者利益相對分離，權力大致相當。因此，加強黨內監督最有效的辦法，是實行紀檢機構的垂直領導，讓紀檢機構與地方或部門的黨委脫鉤，在人、財、事等方面享有與被監督的同級黨委相對的獨立性。黨的十八屆三中全會已經在黨的紀委體制方面進行了重大改革，提出“強化上級紀委對下級紀委的領導。查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。”①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（輔導讀本），人民出版社2013年版，第36－37頁。這些內容隱含了黨的紀委垂直領導的作用，但還沒有從制度上明確紀委的垂直領導職能。當然，紀委垂直領導的設想會突破黨章的規定。可采取先行試點，再逐步推行的實踐方案，在證明切實有效可行的基礎上，也可以對黨章作出相應的修改。此外，在提高紀檢監督機構相對獨立性、使其成為我國反腐敗重要機構的同時，還需相應地加強紀檢監督隊伍專業化的素質和能力。

隨著社會主義市場經濟體制的發展，社會經濟呈現多元化發展態勢，與此相對應，違反黨紀國法的行為涉及到的領域越來越細、技術越來越先進，因而對辦案人員的專業要求越來越高。為了增強紀檢機關辦案的能力，應加強紀檢隊伍的專業化建設。筆者建議，紀委書記、副書記由上級紀委提名、任命，紀檢委員按黨章規定仍由同級黨的代表大會選舉產生，專門負責辦案的紀檢人員則應當職業化、專業化和穩定化。可根據辦案的需要，把紀檢監察崗位細化為若干專業，如政策研究、法律、信息處理、財務核查、刑偵、調查等，并向社會公開招聘黨性強、作風好的專業人員充實到紀檢機關，以提高紀檢干部的業務素質和監督水平。同時，可開設紀檢監察學校，對紀檢人員的業務知識進行系統訓練，使其全面掌握現代化的辦案技術和手段。

從整個國家權力監督角度而言，要構建黨領導下的國家廉政體系。黨的監督部門對黨員干部的監督承擔著主要的責任，但從長遠發展的眼光看，對權力的監督應當是國家廉政體系的綜合監督。黨內監督機構要對黨內權力運行進行經常性的直接監督，同時要發揮審計部門、檢查機關、人大代表、民主黨派和社會輿論等方面的立體式監督。腐敗危害國家和人民的利益，打擊腐敗犯罪，維護政治穩定、經濟發展和社會和諧，是反腐敗職能部門的共同職責。由于各反腐敗職能部門的優勢和作用各不相同，在反腐敗中需取長補短、形成優勢互補，增強對腐敗的綜合打擊力度。

在加強組織、紀檢部門等機構監督的同時，還應通過多種渠道，廣泛吸取社會和群眾的意見，形成體制內和體制外力量相互配合、互相支持的多層次、系統的監督網絡。各種監督模式，由于受到自身立場、社會關系、制度規范等客觀因素的影響，監督的作用和效果有所不同。在筆者的問卷調查中專門列舉了幾種不同模式的監督，并對其有效性進行了調查。按其得票率高低依次排名為：認為社會公眾監督有效的占57.79%；認為紀檢部門監督有效的占21.2%；認為網絡輿論監督有效的占18.91%；認為上級領導監督有效的占11.01%；認為同級監督有效的占10.18%；認為組織人事部門的監督有效的占8.1%。①數據來源于筆者國家哲學社會科學基金項目“選人用人中的‘帶病提拔’現象透析及解決機制研究”課題數據庫。從中可以清晰地看到，在各種監督方式中，調查對象認為最為有效的是社會公眾監督，遠高于體制內紀檢部門、上級領導、同級監督，尤其是組織人事部門自身的監督。這說明，機構監督、領導監督等都屬于同體監督、自我監督，這種監督的成效往往取決于組織自身是否重視或是否愿意接受監督，即主要取決于自覺，這就帶有很大的不確定性。而社會監督則屬于權力系統外的異體監督，它與權力體系內的監督相比，不僅不可代替，而且由于對腐敗、潛規則等問題的痛恨，在監督中能夠起到更加特殊的作用。因此，在干部選拔過程中，在加強自我監督的同時還必須接受外部的“異體監督”。只有全社會樹立對腐敗積極舉報的責任感和義務感，才能真正消除滋生腐敗的土壤，才能讓腐敗分子陷入社會監督的包圍之中，“一伸手就被捉”，使貪官“帶病提拔”的現象得以遏制。

三、建立有效的激勵機制：讓干部主動祛“病”

我國著名的歷史學家司馬遷曾用這樣經典的語言描述人的逐利性：“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往”。馬克思主義經典作家也曾毫不諱言地指出：“思想一旦離開利益，就一定會使自己出丑。”因此，我們無需掩飾這樣的事實：追逐利益是人的本性。理性經濟人假設同樣認為，人都是利己主義的，都是為自己打算的，能夠到達絕對利他的完美境地的人是極少數。激勵機制正是建立在人的逐利本性基礎上的一種考量。但是，無論人們如何追逐自己的利益，他的行為只能在現有強制性制度的框架內運行。由于制度的成熟和完善需要一定的時間，在這個過程中，制度的薄弱環節和漏洞之處，又為一些人謀取私利提供了空間。相對于鉆制度漏洞而獲取好處的人而言，那些嚴格按照制度規范行事的人，其正當利益是受損的。如果人們的正當行為得不到外部制度的鼓勵和支持，就會動搖人們對制度的信心和意志。激勵機制就是將人們的現實利益與行為選擇相連接，對于促進公平公正結果的行為予以獎勵，反之則受到處罰。合理的正向激勵機制，不僅能夠引導人們樹立向善的正確價值觀，而且能夠促進制度建設的順利推進。

對于決策者而言，要建立直言敢諫的激勵機制，打破“集體沉默”現象。干部選拔任用堅持民主集中制的原則，其議事方式為集體決策。集體決策的目的在于防止少數人專權而影響選人用人過程的公平公正性和結果的科學合理性。集體決策的原則要求，領導班子成員在討論用人決策時，應該充分發揚民主，集思廣益，從維護大局和黨的整體利益的角度直抒己見，以保證決策的科學化和民主化。然而，在干部選拔任用決策中，一些決策參與者往往以主要領導的意見為自己表態的依據，因而在面對一些主要領導不表態或不支持的敏感問題時，便會出現“集體沉默”現象。“集體沉默”無疑會使堅持原則，敢于直言的個體遭受打擊，并面臨被集體排斥的風險，從而在班子決策時更多的人會消極地汲取教訓，隱瞞自己的真實想法，保持沉默行為。“集體沉默”也會使班子成員對于一把手言聽計從、無原則順從，當一把手錯誤用人或不公正用人時，無人敢于提出不同意見，從而造成用人失誤或用人腐敗問題。“集體沉默”現象之所以產生，根源在于領導干部提出正確意見時不僅不能增加自身的利益，反而可能使自身利益受損，基于維護自身利益的考慮便自動選擇沉默。由此可見，缺乏必要的激勵機制，難以調動積極建言的主動性。明代言官的重賞激勸機制，不僅對于明朝的各種權力體系起到了一種制約和規范作用，并且對于權力可能滋生出的腐化因素起到了有效的遏制作用。在干部選拔任用的決策中，引入激勵機制，就是鼓勵決策者真正履行決策責任，增強決策者的責任心，最大限度避免決策失誤，提高決策的準確率。具體而言，就是將選人用人決策的全過程詳細記錄在案，領導班子成員提出的任何意見建議對號入座記錄在各自名下。當發生“帶病提拔”等用人失誤而進行責任倒查時，對于沒有盡到應有把關責任的領導予以責任追究，而對于在決策時提出中肯意見或反對意見的領導不僅可以免責，還要在一定范圍內予以表揚和記功。對于在選人用人中忠直敢言、秉守原則的領導干部，在提拔升遷時可以優先考慮。激勵機制的建立，不僅可以進一步張揚正氣、抑制邪氣，還可以規范權力運行，對少數獨斷專行者起到一定的約束作用。

對于公職人員而言，要建立忠于職守、廉潔奉公的激勵機制，增加“帶病提拔”的機會成本。一些干部之所以想方設法一邊腐敗一邊謀求升遷，無非是想獲得更多的經濟利益、政治利益和更高的社會地位。一些干部卷入到貪污腐敗、買官賣官的活動中，與現行的權力運行監督體制不健全有關，也與干部晉升、待遇和其工作付出之間應有的激勵機制不健全有關系。一些奉公守法、任勞任怨的干部，其合法收入和晉升空間難以體現其實際貢獻和獲得的應有回報。反而一些人通過關系獲得升遷的機會比通過努力工作作出業績獲得升遷的機會多，其經濟收益也更多。如果有合理的制度安排，忠誠履職、廉潔奉公的干部的正當收益能夠得到合理保障，也就意味著如果從事買官賣官、貪污腐化活動，其機會成本將會增加。

建立對干部的有效激勵機制，首先必須建立科學有效的考核評價體系。要建立包括德能勤績廉各個方面在內的綜合評價標準，尤其是不能簡單地以經濟發展情況論英雄。考核的主體要走向多元化，堅持民主化和專業化的考核相結合，擴大考評范圍，增強群眾參與的廣度，并引入相對專業的考評人員和機構進行考核，形成上中下立體結構的多元考評主體。在科學的考評機制基礎上，注重考評結果的應用。將干部的工作實績和品行表現與其收益切實相連接。對于考核成績突出的干部，可以在待遇上增加工資、獎金等，而對于一直表現優異的干部，還可以在晉升時予以優先考慮。對于考核不過關的干部，不僅不能提拔，還應受到相應的懲處。

其次，根據經濟社會發展水平，適度提高公職人員的經濟收入，減少腐敗的誘惑。雖然高薪養廉一直是有爭議的話題，但是低薪更容易致腐是被公認的事實。早在1990年8月召開的第八屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會通過的《反腐敗的實際措施》就曾提出：“如果政府的薪資水平太低，引起需養家者發愁靠這種收入如何得以維持生活的問題，則這一社會實際上慫恿腐敗行為。”①劉明波：《廉政思想與理論——中外名家論廉政與反腐敗》，人民出版社1994年版，第339頁。低薪無疑更易誘發腐敗，而高薪雖然不能完全避免腐敗，但可以降低對腐敗的誘惑。應當看到，中國的公職人員總體收入水平不高，而在市場經濟發展中，一些私營企業主的收入非常高，更加襯托了公職人員的收入與經濟發展之間的差距。讓公職人員可以維持社會中等以上生活水平是合理的，因為公職的獲得需要經過長期的教育、培訓和選拔，從事的是一項需要較高智力、負有重要社會責任的工作，且一般不能通過兼職獲取其他收入。如果收入太低，以致他們不能維持基本的生計，就可能導致心理失衡，萌發通過另辟蹊徑的辦法增加收入的欲望，以權謀私的腐敗行為就可能發生。當然，領導干部不同于一般的公職人員，他們在公務員中處于更高職位，但實際上他們正式的薪酬也并不算高。現在社會上關于干部收入高的議論，看到的并不是他們工資收入本身，而是工資外的灰色甚至黑色收入，而這些恰恰是不正之風和腐敗的結果。

當然，給予公職人員高薪制的同時，還必須建立其他配套的制約機制，單純的高薪也并不能養廉，反而會導致私欲或權力的擴張，出現“貪得無厭”、“欲壑難平”的現象。因此，在給予公職人員相對較高薪酬的同時，要有相應的獎懲制度。可設立廉潔從政退休金制度，即對于在任職期間沒有出現貪污腐化問題的公職人員，在退休或離職時可拿到一筆與其廉潔從政時間成比例的退休金（退休金占全部資金的比例可由相關部門予以科學設置），而一旦出現違紀違法問題，這筆數額可觀的退休金將被取消。廉潔從政退休金制度對遵紀守法、廉潔奉公行為給予獎勵，而不這樣做，則要為之付出較大代價，這無疑促使公職人員更自覺地堅守道德底線、廉潔為官。

四、營建清廉的政治文化讓干部遠離“病菌”：

喀麥隆思想家丹尼爾·埃通加·曼格爾提出了一個重要的命題：“文化是制度之母。”①［美］塞繆爾·亨廷頓、［美］勞倫斯·哈里森：《文化的重要作用：價值觀如何影響人類進步》，新華出版社2013年版，第120頁。這個命題表明，一種政治制度和體制的形成、鞏固和發展，需要有相應的政治文化為其提供指導和奠定基礎。當政治文化與政治結構之間出現不和諧狀態時，政治制度就難以鞏固。當前，干部選拔任用中的“帶病提拔”問題與選人用人制度本身的缺陷有關，也與整個官場乃至社會潛規則意識流行有著極大關系。某種程度上，中國社會存在著一種“腐敗文化”。②胡偉：《腐敗的文化透視》，《浙江社會科學》，2006年第3期。腐敗文化如果得不到有效遏制，必然會對廉潔文化造成極大侵蝕。這可以用慈繼偉的“非正義局面的易循環性”，或“正義局面的脆弱性”來解釋。慈繼偉認為，當社會上一部分人的非正義行為沒有受到有效制止或制裁，其他本來具有正義愿望的人就會不同程度上效仿這種行為，乃至造成非正義行為的泛濫。③慈繼偉：《正義的兩面》，生活·讀書·新知三聯書店2001年版，第1頁。腐敗文化與廉潔文化是一組相對的概念。腐敗文化的增長必然會抑制廉潔文化的生成，反過來，廉潔文化的塑造又必然會遏制腐敗文化的蔓延。因此，把廉潔政治文化納入主流意識形態范疇進行培育和推行，必然能起到激濁揚清，敦風化俗的作用。

首先，把廉潔政治文化作為主流意識形態的重要內容進行宣傳和教育。人的行為不僅是基于理性計算的一種選擇，也是在一定偏好作用下的一種選擇，而人的偏好與意識形態的長期作用有著極大的關系。“意識形態的作用完全有可能使經濟人作出利他主義的行為選擇。”④何顯明：《控制權力：制度創新與用人腐敗的有效防治》，吉林人民出版社2002年版，第374頁。諾思在探討理性選擇進路時指出，人類的行為包括兩個具體方面：動機和對環境的辨識（deciphering）。“人類行為看起來遠比蘊涵在經濟學家的個人效用函數模型中的來得復雜。在許多情況下，人們不僅有財富最大化行為，還有利他主義（altruisum）以及自我實施的行為，這些不同動機極大地改變了人們實際選擇的結果。同樣，我們發現，人們是通過某些先存的心智構念（preexisting mental constructs）來處理信息、辨識環境的。”⑤［美］道格拉斯·C·諾思：《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，格致出版社、上海三聯書店、上海人民出版社2012年版，第27頁。新制度經濟學的理性選擇理論指出了包括價值觀念、文化傳統在內的意識形態對人的行為偏好的深刻影響和制約作用。當人們把一定的價值觀念內化于心后，他的行為就會成為體現這一價值要求的自覺反應。因此，諾思特別強調意識形態是一種能產生極大的外部正效應的人力資本，它可以大大節約社會交易費用。“意識形態是一種節約機制，通過它，人們認識了他們所處環境，并被一種‘世界觀’引導，從而使決策過程簡單明了。”⑥［美］道格拉斯·C·諾思：《經濟史中的結構的變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海人民出版社1994年版，第53頁。因此，對當前干部選拔任用行為進行規制，一個十分重要的方面是強化政治社會化功能，建立一種民主、廉潔的政治文化。香港在70年代開展的“廉政風暴”中，采取了“三管齊下”的措施，除了大力懲治腐敗和源頭防范腐敗以外，還加大了廉政文化的宣傳和教育。香港廉政公署的社區關系處主要從事廉政教育的“價值革命”活動，旨在增強公眾抵制腐敗的共識和建立倫理道德標準。正如香港廉政公署前專員黃鴻超指出的：“建立誠信文化最重要，如果人的貪念不改變，沒有誠信觀念，再好的制度也不行，如果大家都不想貪，這個制度就成功了。”⑦郭國松：《腐敗社會成就香港廉政公署：30年肅貪所向披靡》，《21世紀經濟報道》，2005年4月2日。

2005年1月加強廉政文化建設被首次寫入中央印發的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，其中指出：“大力加強廉政文化建設，積極推動廉政文化進社區、家庭、學校、企業和農村。”2013年12月中央印發的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013－2017年工作規劃》再次強調：“積極借鑒我國歷史上優秀廉政文化，把培育廉潔價值理念融入國民教育、精神文明建設和法制教育之中。”這表明，廉政文化已被納入到主流文化教育中，成為意識形態的重要范疇。廉潔政治文化的形成，重在培育、積累和氛圍推動。要使廉政文化深入人心，必須進行持續而長久的宣傳和引導。在廉政文化的宣傳教育中，要引導社會樹立正確的權力意識，摒棄“官本位”思想。要在全社會樹立從事公職、擁有職權只是社會分工、服務社會的一種形式，并非是一種特殊的身份象征，要用平常心態對待官位，不要認為官位就是一種“稀缺資源”或“肥缺”、“肥差”。從事公職成為一種職業的選擇，而不是基于一種特殊的功利考慮，從而使遵守規則成為謀職或晉升的常態，而非不擇手段的買官賣官、跑官要官。

其次，建立廉潔政治文化，領導者要以身示范。廉潔政治文化雖然是面向整個社會的要求，具有廣泛的社會性，但也有重點和主次之分，其核心應是對掌握權力的公職人員，尤其是對領導干部的要求。文化具有感染性和帶動性，通過他人的言傳身教，更容易促成良好文化氛圍的形成。因此，廉潔文化建設，領導層要率先垂范，以上促下，形成上行下效的良好局面。而且越是層面高的領導帶頭廉潔自律，其示范效應更好。十八大之后出臺的八項規定之所以能起到良好效果，中央領導層帶頭執行，無疑是重要原因之一。

最后，廉潔政治文化的構建，需要法律制度的嚴格執行作為保障。慈繼偉指出，正義具有相反相成的兩面性：一方面，作為道德命令，正義是無條件的；另一方面，作為利益交換的規則，正義是有條件的。所謂“有條件”，即是說，具有正義意愿的人能否實際遵守正義規范取決于其他人是否也這么做。①慈繼偉：《正義的兩面》，生活·讀書·新知三聯書店2001年版，第1－2頁。同樣，廉政作為一種正義的道德要求是無條件的，但是能否實現廉政的行為，則是有條件的。對于一些道德境界高、自律意識強的人，靠自律能實現，否則就需要法律制裁的“他律”了。“法律的作用就在于，它能夠促使具有正義愿望的人毫無勉強地服從正義的要求。”②過勇：《經濟轉軌、制度與腐敗》，社會科學文獻出版社2007年版，第100頁。通過嚴懲各種腐敗行為，迫使人們遵守法律規范，讓法律意識、制度意識替換“潛規則”意識，廉政文化就能蔚然成風，社會就能良性運行。□

（責任編輯：熊 覺）

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1007－9092（2015）05－0045－07

2015－06－16

吳海紅，女，中共上海市委黨校副教授，博士，碩士生導師，主要研究方向為執政黨建設。

國家哲學社會科學基金項目“選人用人中的‘帶病提拔’現象透析及解決機制研究”（編號：10CDJ010）；教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“提高黨的建設科學化水平研究”（編號：10JZD0001）。