人大代表工作站提升代表履職的有效性研究

□ 郎友興 路 曼

人大代表工作站提升代表履職的有效性研究

□ 郎友興 路 曼

人民代表大會制度是我國的政權(quán)組織形式，是我國的根本政治制度。憲法和法律確定了人大代表的角色定位以及代表職責(zé)。然而在現(xiàn)實工作當中，代表的履職情況，尤其是閉會期間的履職情況并不盡如人意。代表意識不強、同選民聯(lián)系松散、監(jiān)督力度較弱等問題影響了人大作用的發(fā)揮。溫嶺市人大代表工作站是為了改善代表履職情況而進行的創(chuàng)新。它通過多種途徑為代表搭建了履職平臺，密切了代表同選民的聯(lián)系，加強了人大對政府機關(guān)的監(jiān)督，激活了人大的作用，提高了代表履職的有效性。

人大制度；人大代表工作站；人大代表履職；履職有效性

在我國，一切權(quán)力由人民掌握，人大代表是人民權(quán)力的行使者，這就要求人大代表能夠同人民群眾保持密切聯(lián)系，切實代表人民的利益，表達人民的訴求。然而現(xiàn)階段，我國的人大代表履職尤其是閉會期間的履職情況，仍有許多不盡人意之處。為了保證代表履職的成效，各地結(jié)合實際進行了許多探索，以求實現(xiàn)對代表履職的推動、激勵與制約作用。其中，一個值得關(guān)注的制度性創(chuàng)新就是人大代表工作站的建立。浙江省溫嶺市的人大代表工作站在成立之后頗有成效，為人大制度創(chuàng)新、改善代表履職情況提供了有效途徑。

一、人大代表有效履職的難題

《代表法》對人大代表在開會期間的活動有較為詳細的規(guī)定，要求人大代表出席本級人民代表大會會議，參加大會全體會議、代表團全體會議和小組會議等。然而，有關(guān)人大代表在閉會期間的職責(zé)和義務(wù)，我國憲法只有原則性的規(guī)定，沒有詳細的和可操作的約束方式。各級人大代表在閉會期間的履職情況仍存在一些問題。

（一）代表履職意識不強

不少代表在對自身的定位和認識上存在偏差，對自身的權(quán)利和義務(wù)并不明晰，將關(guān)注點放在“人大代表”這一身份上，而不了解在“人大代表”四個字之下所包含的責(zé)任。一些代表對自身義務(wù)沒有清晰的認識，將自己視為“榮譽代表”，代表身份視為國家賦予自己的榮譽稱號。代表無疑是光榮的，他們由人民選舉產(chǎn)生，肩負人民賦予的重托，直接履行國家權(quán)力。然而，榮譽并不是榮譽稱號，這份榮譽更重要的內(nèi)涵是盡心履行國家職務(wù)。也有些代表沒有充分行使自身職權(quán)。他們認為個人能力有限，不足以改變現(xiàn)狀，也迫于現(xiàn)實的壓力，不敢大膽直言，擔(dān)心得罪上級，一味附和他人。

樹立和增強代表意識，是人大代表依法履行職務(wù)，充分發(fā)揮作用最基本的前提條件，也是人大工作面臨的一項重要課題。①魯仁言：《關(guān)于增強代表意識的思考》，《山東人大工作》，2006年第7期。代表是人大工作的承擔(dān)者，意識是引導(dǎo)人行動的一個重要因素。代表意識的缺失消磨了代表的主觀能動性以及履職積極性，是阻礙代表履職的基本因素。

（二）代表能力有待提升

在代表制度下，公眾不承擔(dān)“理性的負擔(dān)”，他們只是通過“決定誰來做決定”把這種負擔(dān)交給代表。②薩托利：《民主新論》，上海人民出版社2008年版，第125頁。實際上，這種所謂“負擔(dān)”是代表的榮譽和職責(zé)，而將負擔(dān)轉(zhuǎn)移的理由之一是，就現(xiàn)實情況來看，要求每個公民都有足夠的知識、智慧和能力做出理智的決定幾乎是不可能實現(xiàn)的，因而群眾有必要將這種負擔(dān)，即做決定的權(quán)力交給代表。因此，代表應(yīng)當具有高于一般群眾的素質(zhì)和能力，能夠較為出色地履行職責(zé)。如果說代表意識是人大發(fā)揮作用的基本前提條件，那么代表的能力則直接影響人大發(fā)揮作用的質(zhì)量。

然而就現(xiàn)實情況來看，人大代表的能力與素質(zhì)并不能適應(yīng)國家和人民群眾對其提出的要求。人大代表來自不同的職業(yè)、不同的崗位，他們的知識水平、思想觀念、能力素質(zhì)等都具有差異性。就調(diào)查數(shù)據(jù)來看，溫嶺市人大代表以初中及以下學(xué)歷為主，占33.89%，高中、職高、中專學(xué)歷次之，占33.19%。雖然學(xué)歷不等于學(xué)習(xí)能力和思想觀念的情況，但是它可以說明一定的問題。尤其是基層代表，思路不夠開闊，學(xué)習(xí)積極性和學(xué)習(xí)能力較低，對時政內(nèi)容關(guān)注度不高，對黨和國家的法律法規(guī)、方針政策了解程度較低。代表履職能力不足以及學(xué)習(xí)交流活動的缺乏在一定程度上導(dǎo)致代表想為卻不能為、心有余而力不足的情況，阻礙了代表作用的發(fā)揮。

（三）同群眾的聯(lián)系不緊密

人大代表，尤其是基層人大代表是聯(lián)系人民群眾和政府機關(guān)的紐帶。密切聯(lián)系群眾也是人大代表的基本職責(zé)。上面提到，代表意識不強、代表履職能力有待提升等因素致使代表工作積極性不高，對選民并沒有較全面的了解。除此之外，聯(lián)系群眾的工作還存在以下問題。

第一，群眾對人大代表不夠了解。雖然基層人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，但由于選舉過程存在問題、候選人宣傳工作不到位等因素，群眾對本選區(qū)的人大代表并沒有足夠的了解，出現(xiàn)盲目選舉的現(xiàn)象。大多數(shù)選民對選舉結(jié)果也不關(guān)心，即使想要查詢本選區(qū)人大代表的信息也缺少便捷的途徑，更別提向人大代表提出問題、意見和訴求了。

第二，群眾對人大代表的認同度不高。在人大開展工作的過程中，宣傳工作往往被忽視，不注重向廣大人民群眾宣傳和普及與人民代表大會有關(guān)的知識。群眾不清楚代表承擔(dān)的職責(zé)和擁有的權(quán)力。也有一部分選民對代表的職責(zé)有較為清晰的認識，但是人大工作在現(xiàn)實當中存在的各項問題以及人大代表履職不到位等因素使人民群眾對人大和人大代表失去信心，認為代表的作用十分有限，不能幫助自己解決問題，因此轉(zhuǎn)而尋求其他途徑。

第三，缺乏有效的聯(lián)系機制。首先是缺乏聯(lián)系群眾的具有可操作性的規(guī)定。按照代表法的規(guī)定，人大代表在閉會期間要密切聯(lián)系群眾，但是多久聯(lián)系一次，如何形成聯(lián)系都沒有明確的具體的規(guī)定。這就導(dǎo)致聯(lián)系群眾的工作沒有規(guī)章可遵循，較為隨意，缺乏規(guī)范性。此外，即使人民群眾有向人大代表反映問題的迫切愿望，人大代表也非常希望同人民保持密切的聯(lián)系，但是缺乏一個有效的平臺。

（四）監(jiān)督力度欠缺

人大監(jiān)督權(quán)是人大一項非常重要的職權(quán)，人大的監(jiān)督說到底是人民的監(jiān)督，應(yīng)當具有極強的甚至是最高的效力。然而，就現(xiàn)實情況來看，人大監(jiān)督的作用極為有限。人代會上，代表對一府兩院工作報告的審議所具有的實質(zhì)效果有限，有些人大工作落后地區(qū)的代表在會上根本不仔細聽取報告內(nèi)容，一味舉手通過。閉會期間人大的監(jiān)督作用更是難以落到實處。具體而言，人大的監(jiān)督工作存在以下幾個問題。

首先是人大以及人大代表的監(jiān)督意識不強。要讓一府兩院重視人大監(jiān)督，要讓群眾相信人大監(jiān)督，首先需要人大和人大代表自身意識到自身肩負的責(zé)任以及人大監(jiān)督的重要地位。目前，人大對監(jiān)督工作的重視程度還不夠高，人大代表對人大制度、人大地位、代表職責(zé)等并沒有全面與清晰的認識。對于國家機關(guān)工作的監(jiān)督僅限于會上審議一府兩院的工作報告，表決議案，而且在審議過程中，部分代表僅僅是舉手機器。在閉會期間，人大的監(jiān)督作用更是微乎其微。人大以及代表監(jiān)督意識的缺乏，使得手中強大的監(jiān)督權(quán)力形同虛設(shè)，根本無法發(fā)揮作用。監(jiān)督權(quán)是一把寶劍，但卻極少出鞘，不能形成對國家機關(guān)的有力監(jiān)管，人大的作用受到嚴重束縛。

此外，地方人大有關(guān)開展監(jiān)督工作的制度不到位。憲法以及地方組織法關(guān)于地方人大監(jiān)督工作的規(guī)定都是原則性的，并不具體，也缺乏操作性。針對此種情況，極少有地方人大在法律法規(guī)的指導(dǎo)原則之下對本級人大的監(jiān)督工作因地制宜地做出詳細規(guī)定，致使人大監(jiān)督的組織方式、活動安排及參與人員等無章可循，不少地方人大在閉會期間的監(jiān)督流于形式。以溫嶺市為例，閉會期間的人大監(jiān)督主要就是以代表小組為依托，約40多人集體行動，每年不固定地舉行幾次活動。接待人大代表的被監(jiān)督單位常常“好吃好喝”招待代表，而人大代表也秉承“你好我好大家好”的思想觀念。這種活動方式的形式意義往往大于實際意義，人大監(jiān)督的實際效果得不到保障。

總之，人大代表是人大代表制度發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素，我國的憲法和法律對代表的角色定位和職責(zé)作出了明確規(guī)定。然而，從以上論述中可以看出，雖然不少地區(qū)為促進代表履職采取了一些措施，但是代表履職仍然存在問題，履職有效性有所欠缺，限制了人大以及人大代表作用的發(fā)揮。因此，有必要創(chuàng)新人大履職機制，為代表履職提供充足的空間與便利的渠道。

二、諸種新嘗試與人大代表工作站的產(chǎn)生

代表在閉會期間的活動，是代表執(zhí)行職務(wù)的重要內(nèi)容，是代表參與和監(jiān)督落實人大的決議、協(xié)助政府推行工作、密切聯(lián)系人民群眾的主要途徑，也是代表為在會議期間做好工作所作的必要準備。①李宏祥、王勇：《人大代表的合理構(gòu)成和提高代表素質(zhì)的途徑》，李步云主編：《地方人大代表制度研究》，湖南大學(xué)出版社2002年版，第108頁。目前，人大代表在閉會期間履職的主要方式就是參加代表小組的活動。但是代表小組的法律地位并不明晰，而且活動太過寬泛，缺乏可操作性。

一些地區(qū)結(jié)合地方實際做出促進代表閉會期間履職的嘗試。一方面，從代表履職本身入手，制定各種制度作為代表小組活動的輔助或補充。比如河北省曾推行代表議政制度，它是以代表的個體活動為基礎(chǔ)而定期開展的集體活動。具體而言，代表議政制度以代表小組為依托，吸收本選區(qū)代表參加；再根據(jù)實際情況選取議題，包括重大事項、人民關(guān)注的熱點問題等；開展議政會議，召開的頻率為兩個月到三個月一次，每次持續(xù)半天或一天。目前，許多地方正在進行類似嘗試，比如跟蹤辦理制度、辦理“回頭看”制度等。另一方面，從代表的角度出發(fā)，約束代表行為。比如湖南省雙峰縣曾以開展代表述職評議活動激勵代表認真履職。此外還有代表責(zé)任追究制度等等。

事實上，以代表履職為出發(fā)點建立的各項制度對代表的履職方式、履職內(nèi)容作出了規(guī)定，都是為了密切代表同選民之間的關(guān)系，讓雙方的溝通渠道多樣化。但是，這些制度缺乏穩(wěn)定性與時效性。不論是議政制度還是辦理跟蹤制度，都沒有一種常態(tài)化的履職方式。以代表個人為出發(fā)點的各項制度實際上是對代表建立了考核和問責(zé)機制，以此約束代表行為，激勵代表履職。但這種方式往往缺乏可操作性。比如評判代表履職好壞的公認標準難以確立，代表的履職效果也難以量化等等。不僅如此，整個考核程序較為繁瑣，耗費財力物力。

從本質(zhì)上講，為代表閉會期間履職而設(shè)定的制度，基本上都是為了確保代表與選民之間保持密切聯(lián)系。溫嶺市人大代表工作站制度就為維持這種聯(lián)系提供了良好途徑，具有示范意義。

自2005年起，溫嶺市的公共預(yù)算改革試點工作率先在新河鎮(zhèn)和澤國鎮(zhèn)展開，它以民主懇談為基礎(chǔ)進行預(yù)算審查，預(yù)算的審查和監(jiān)督得到強化，在我國最先形成了“參與式預(yù)算”。溫嶺的“參與式預(yù)算”是指公民以民主懇談為主要形式參與政府年度預(yù)算方案討論，人大代表審議政府財政預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整，實現(xiàn)實質(zhì)性參與的預(yù)算審查監(jiān)督。①張學(xué)明：《從“政府預(yù)算”到公共預(yù)算——基于浙江省溫嶺市參與式預(yù)算的實踐與思考》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2010年第4期。參與式預(yù)算從2005年至今，經(jīng)歷了試點、逐步成熟、不斷拓展、全面推開等階段，對激發(fā)溫嶺市基層人民代表大會以及人大代表的活力與作用具有重要意義。為了搭建代表與群眾間溝通的橋梁，進一步發(fā)揮人大應(yīng)有作用，溫嶺市開展了人大代表工作站的建設(shè)工作。

2005年，箬橫鎮(zhèn)設(shè)立人大代表接待室，由35名人大代表分組輪流開展工作。代表接待室將每月農(nóng)歷初八定為接訪日。此外，接待室還將代表的姓名、聯(lián)系方式等基本信息向社會公布，以便隨時接受群眾來訪。然而代表接待室的職能主要是接待選民來信來訪，作用較為單一。一些代表以擴展接待室職能為出發(fā)點，開始了建立工作室的探索。從“江根德人大代表工作室”開始，以代表個人名義建立的工作室出現(xiàn)，逐步發(fā)展為民眾訴求、代表履職的平臺。箬橫鎮(zhèn)在調(diào)研的基礎(chǔ)上，率先在全鎮(zhèn)開展創(chuàng)建“人大代表工作室”活動。2008年8月18日，箬橫鎮(zhèn)首批三家人大代表工作室掛牌成立。代表工作室的職能相對人大代表接待室有很大的擴展，除了接待群眾來訪以外，工作室還組織代表進行監(jiān)督，向群眾宣傳憲法、法律，組織群眾學(xué)習(xí)黨和國家的方針政策，組織代表擬定議案、建議、批評等材料，為人代會做好前期準備。代表工作室的職能更為多樣化，活動形式與活動內(nèi)容也更為豐富，為代表工作站的建立奠定了重要基礎(chǔ)。在總結(jié)箬橫鎮(zhèn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，溫嶺市人大常委會于2009年提出“穩(wěn)步拓展以選區(qū)為單位的代表工作站創(chuàng)建工作”。同年，出臺《關(guān)于市人大代表工作站建設(shè)的意見》。從此，溫嶺市人大代表工作站的建設(shè)工作開始制度化和規(guī)范化。之后，溫嶺市人大代表工作站步入了快速發(fā)展的時期。目前，代表工作站已經(jīng)覆蓋了溫嶺市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），成為提升代表履職有效性的重要途徑。

三、溫嶺市人大代表工作站的運行

人大代表工作站經(jīng)過試點、全面創(chuàng)建、鞏固深化等階段，大體形成了自身的運行框架，并且在不斷的發(fā)展完善。

首先，在工作站設(shè)立的區(qū)域劃分方面，溫嶺市的行政區(qū)劃變動較多，甚至在取消公社、設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后，溫嶺市又經(jīng)歷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的過程。目前，溫嶺市的行政區(qū)劃大體是市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—管理區(qū)—村。管理區(qū)即鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之前，舊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地域范圍。工作站就是在管理區(qū)的基礎(chǔ)上建立的。這就避免了按選區(qū)劃分而出現(xiàn)的代表人數(shù)過少的問題。

其次，在人員構(gòu)成方面，人大代表工作站以所在選區(qū)或區(qū)片的市人大代表為主體建立，同時吸收所在區(qū)域的鎮(zhèn)人大代表或邀請所在地的上級人大代表共同參與。工作站負責(zé)人往往由工作能力強、責(zé)任心重、威信力較高的人大代表擔(dān)任，對站長的選擇往往非常慎重。

第三，關(guān)于代表工作站的活動原則，工作站在市人大代表小組的指導(dǎo)下開展活動，并且以集體活動為主。活動主題應(yīng)緊緊圍繞本地經(jīng)濟社會發(fā)展的重要問題以及群眾關(guān)注度高的突出問題。

第四，代表工作站活動的主要內(nèi)容有學(xué)習(xí)宣傳憲法、法律、人大及其常委會的決議決定；圍繞熱點問題走訪調(diào)研；聽取選民意見，接受選民監(jiān)督；配合市人大代表小組以及基層人大要求的工作等。

第五，在工作站活動紀律方面，要求工作站每月組織開展一次集體活動，活動時間要相對固定，活動方式多樣化。工作站應(yīng)建立代表簽到、活動記錄、選民反映情況登記處理和重要情況報告等制度并認真執(zhí)行，相關(guān)材料要妥善保管。

四、溫嶺市人大代表工作站的功能發(fā)揮與人大代表履職有效性的提升

（一）溫嶺市人大代表工作站提升代表履職有效性的途徑

1.組織代表學(xué)習(xí)交流

近年來，人大代表制度不斷發(fā)展完善，人民代表大會的重要性隨之提升。人大代表作為人民代表大會的重要組成部分對人民代表大會以及人民代表大會制度的發(fā)展具有重要作用，代表的能力與素質(zhì)對人民代表大會的運行情況有著直接的影響。因此，定期組織人大代表進行學(xué)習(xí)、交流是一項非常重要的工作。然而，此類活動往往容易被忽視，組織的頻率較低，效果較差。溫嶺市人大代表工作站通過“代表之家”等活動形式組織代表學(xué)習(xí)履職知識、交流履職經(jīng)驗。除了溫嶺市人大會組織代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)外，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也將這種學(xué)習(xí)交流活動制度化。比如澤國鎮(zhèn)人大代表小組將組織代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)、開展代表工作站活動情況經(jīng)驗交流活動等列入工作計劃。根據(jù)統(tǒng)計，學(xué)習(xí)交流活動是溫嶺市人大非常重要的一項活動，發(fā)揮了不可或缺的作用。

2.提供聯(lián)系選民的平臺

在現(xiàn)階段，我國的人大代表都是兼職代表，代表往往面臨履職方面的問題，缺乏充足的時間、精力。同時，由于代表人數(shù)較多，涉及的選民廣泛，代表往往難以組織起來行使職權(quán)，在聯(lián)系選民方面存在不少困難。

代表工作站的出現(xiàn)令人耳目一新，它為代表聯(lián)系群眾提供了平臺，成為聯(lián)結(jié)雙方的重要紐帶，為代表發(fā)揮作用提供了有效途徑。人大代表工作站不僅讓代表認清自身職責(zé)，促使其認真履職，激發(fā)改善代表履職情況的內(nèi)在因素，而且通過建立服務(wù)選民的“服務(wù)區(qū)”，為代表履職提供了良好的外在條件。這樣一來，人大代表通過工作站接待選民、聽取意見，選民則通過工作站向人大代表表達訴求，有助于選民、代表以及政府之間的溝通與交流，使人大代表的作用落到實處，彰顯國家權(quán)力機關(guān)的真正價值。

聯(lián)系選民的工作已經(jīng)逐漸被制度化。溫嶺市人大將“聽取和反映人民群眾的意見和要求，向有關(guān)方面提出建議、批評和意見，幫助解決選民的實際困難”列入人大代表工作站的活動規(guī)定當中。

在同群眾互動的過程中，代表與民眾的聯(lián)系更為密切，贏得了民眾的信任，也為問題的妥善解決提供了有效途徑。借助人大代表工作站，人大代表以及人大代表的工作逐漸得到了群眾的關(guān)注和認可。為了更清晰地開展論述，筆者采用了臺州溫嶺市的調(diào)查數(shù)據(jù)。該項調(diào)查來源于2013年國家社科基金重點項目“人民代表大會制度有效運行機制創(chuàng)新研究”，對全部人大代表進行調(diào)查，問卷總計375份。該項調(diào)查于2014年2月完成，筆者曾參與調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)處理工作。本文數(shù)據(jù)均來源于此次調(diào)查。圖1為溫嶺市級人大代表各項活動的均值情況。

圖1 溫嶺市級人大代表參與各項活動的均值情況

對溫嶺市級人大代表的調(diào)查問卷詢問了受訪人大代表的日常工作情況，活動內(nèi)容包括參加人大的各種會議、主動聯(lián)系人大機構(gòu)開展工作、民眾主動跟您表達意見等。選項1－4分別表示沒有、很少、較多、經(jīng)常，由受訪者自行評估，分析中直接取均值，得分越高表明該活動發(fā)生的頻率越高。從表中可以看到，代表聯(lián)系選民的方式更加多樣化，不僅如此，代表工作站進一步激發(fā)了代表小組在閉會期間的作用。由于履職平臺的出現(xiàn)，代表對閉會期間活動的參與程度有了明顯提高。根據(jù)2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，溫嶺市人大代表工作站在2013年共接待選民488批2598人次，受理各類矛盾和問題386件，解決選民訴求230件。工作站解決了很多事關(guān)民生的問題，提升了代表在群眾心目中的地位，將代表的作用和履職水平推向新的高度。

3.開展調(diào)研、走訪、視察活動

調(diào)研、走訪、視察是人大代表在閉會期間履行職責(zé)的最常用形式之一，是政府借助人大代表同人民群眾建立密切聯(lián)系的重要方式。調(diào)研、走訪、視察工作是人大代表履職的重要內(nèi)容，也是人大代表履職的重要途徑，也是人大代表發(fā)現(xiàn)問題、歸納問題、確定議題的重要途徑。根據(jù)溫嶺市人大常委會主任會議上提出的《關(guān)于市人大代表工作站建設(shè)的意見》，工作站應(yīng)當針對人民群眾關(guān)注的重點問題、法律法規(guī)的落實問題、本行政區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題等，組織本站代表開展走訪、調(diào)研活動，為政府機關(guān)的工作提供支持與幫助。根據(jù)市人大的文件，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對參加調(diào)研、視察活動作出了具體規(guī)定，比如要求一個季度參加一次以上調(diào)研、六次以上視察等。

雖然調(diào)研、視察、走訪工作并不直接解決問題，但是此項工作是不可或缺的。一方面，在工作開展過程中，代表走進群眾當中，親自觸及社會問題。這不僅培養(yǎng)了代表意識，而且經(jīng)過此類活動的鍛煉，代表掌握的信息和知識更為豐富，履職能力及綜合素質(zhì)得到提升。另一方面，調(diào)研、視察、走訪工作是代表履行其他很多職責(zé)的基礎(chǔ)。通過此項工作，代表掌握了許多第一手資料，了解了人民群眾的真實需求，為開會期間審議各項報告、提出議案打下基礎(chǔ)，同時也為閉會期間監(jiān)督政府機關(guān)工作提供了必要條件。

4.監(jiān)督與支持政府機關(guān)工作

在很多情況下，本應(yīng)作為政府有力監(jiān)督者的人民代表大會并不能充分發(fā)揮作用。其實際地位低于政府，被視為養(yǎng)老機構(gòu)，甚至被人民群眾稱為“橡皮圖章”。溫嶺市人大工作站的建立將權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督落到實處，將代表的監(jiān)督職能從會上拓展到會下，從形式監(jiān)督落到實質(zhì)監(jiān)督，真正發(fā)揮代表的監(jiān)督作用。具體而言，溫嶺市人大代表工作站主要通過三種方式監(jiān)督政府機關(guān)。

第一，暗訪。這是人大代表工作站開展監(jiān)督的最重要形式。暗訪是工作站開展監(jiān)督工作的基礎(chǔ)。前面已經(jīng)提到，調(diào)研、走訪和視察為人大閉會期間的監(jiān)督提供了必要條件。人大代表工作站在開展此項工作時往往是暗中進行的，通過暗訪，人大代表掌握信息，了解民意，并科學(xué)合理地確定工作重點和主題。

第二，專題詢問。法律賦予了人大代表進行詢問的權(quán)力，詢問權(quán)的作用較大，不應(yīng)當僅僅被用于了解個別問題的情況下，而應(yīng)該成為人大代表監(jiān)督政府機關(guān)的重要方式。2010年6月，全國人大常委會對財政決算進行了專題詢問，自此以后，許多地方也都開始了展開專題詢問的探索。2013年10月，箬橫鎮(zhèn)開展了一場以城區(qū)管理工作為主體的專題詢問。在會議上，13位代表向政府工作人員以及交警、環(huán)保等部門負責(zé)人提出約20個問題，相關(guān)部門對代表提出的問題進行了當場答復(fù)，促進了問題的高效解決。專題詢問豐富了人大監(jiān)督的形式，擴展了人大監(jiān)督的渠道，收到了顯著成效。

第三，約見。約見是一種較為嚴肅的監(jiān)督形式，人大代表工作站在組織代表進行調(diào)查并明確相關(guān)問題后可以約見有關(guān)機關(guān)負責(zé)人，了解相關(guān)情況和解決問題的具體計劃和措施。相較于建議而言，約見的針對性更強，效率更高，是人大代表開展監(jiān)督工作的有力方式。

另一方面，人大代表工作站對政府工作給予了大力支持。在處理許多棘手問題的過程中，政府可能會感到無所適從。工作站則在成立之后取得了較大的工作成效，逐漸得到了社會的認可，樹立了較高的公信力。在很多情況下，工作站能夠彌補政府工作的不足，推動問題的妥善處理。支持政府機關(guān)工作是人大代表工作站對人大法定功能的延伸，拓寬了人大發(fā)揮作用的范圍，提高了人大的自主性。

（二）溫嶺市人大代表工作站提高代表履職有效性的成效

1.進一步激活人大代表的作用

人大代表的角色認同是否建立以及認同程度的高低會對人民代表大會的決策水平和工作效率產(chǎn)生影響，并且直接關(guān)系到人民代表大會的形象和權(quán)威。①程波輝：《對構(gòu)建人大代表角色認同機制的思考》，《山東省青年管理干部學(xué)院學(xué)報》，2008年第2期。

首先，人大代表工作站的建立將人大代表從榮譽代表變?yōu)槁穆毚怼Ｗ鳛槿舜蟠頍o疑是光榮的。然而，人大代表歸根結(jié)底是一種國家職務(wù)，應(yīng)當承擔(dān)起國家和人民的重托。有不少代表積極參與選舉，卻只是將代表職務(wù)視為一種榮譽。有一些代表采取明哲保身的做法，不敢觸及政府機關(guān)的痛處，擔(dān)心得罪領(lǐng)導(dǎo)，讓代表的監(jiān)督作用流于形式。此外，我國的代表是兼職代表，許多代表沒有足夠的時間和精力履行代表職務(wù)。人大代表工作站建立之后，組織代表學(xué)習(xí)民主理論、時政知識，也為代表提供交流的空間，總結(jié)履職經(jīng)驗，探討履職心得。代表工作站的活動有效提升了代表的綜合素質(zhì)、履職能力，培養(yǎng)了代表的角色認同和履職意識。

再者，人大代表工作站的建立將人大代表從會議代表變?yōu)槿粘４怼Ｈ舜蟠淼穆氊?zé)大體可以劃分為會議期間的職責(zé)和閉會期間的職責(zé)。代表履職存在的問題大部分則集中在閉會期間。代表工作站的建立有效延伸了人大代表發(fā)揮作用的時間與空間，為人大代表搭建了聯(lián)系群眾的平臺，也為人大代表與政府機關(guān)之間架起橋梁，提供機會讓代表參與活動，掌握豐富的信息與資料。

從“人民代表大會制度有效運行機制創(chuàng)新研究”的調(diào)研結(jié)果中，反映出人大的作用得到了較大的認可，人大不再被普遍當作橡皮圖章，其作用在很大程度上得到肯定，人大代表在代表人民利益的方面也有較為突出的表現(xiàn)。

溫嶺市人大代表工作站成立的初衷就是搭建代表的履職平臺，經(jīng)過幾年的發(fā)展，代表工作站在探索中前進，可以說卓有成效。通過2012年國家哲學(xué)社會科學(xué)重大項目“擴大公民有序政治參與”和國家“985工程”三期的調(diào)研項目“地方人大代表角色認知和履職狀況研究”，筆者提取了杭州市濱江區(qū)、紹興市嵊州市、金華市磐安縣的調(diào)查數(shù)據(jù)，結(jié)合溫嶺市的數(shù)據(jù)可以分析得出下表。

表1 溫嶺與其他三地人大代表的履職現(xiàn)狀差異

從表中可以看出，相較于其他三個縣級單位，溫嶺市在休會期間參加代表小組活動、民眾主動跟您表達意見、參加群眾接待日活動、主動聯(lián)系人大機構(gòu)開展工作等方面都有顯著的優(yōu)勢。除溫嶺市之外的三個地區(qū)并未設(shè)立代表工作站，由于代表背景、代表結(jié)構(gòu)等變量的影響有限，因此可以說代表工作站確實對提高代表履職的有效性發(fā)揮了重要作用。

2.形成對國家機關(guān)的有力監(jiān)督

人民代表大會是其他國家機關(guān)的權(quán)力來源，有權(quán)對其他國家機關(guān)進行監(jiān)督，而且按照我國的規(guī)定，人大監(jiān)督是最具法律效率、層次最高的一種監(jiān)督方式。近年來，人大制度不斷完善，人民代表大會的作用被進一步激活。但是與此同時應(yīng)該看到，人大的監(jiān)督能力仍然有待提升。

根據(jù)浙江省出臺的辦法，可以按照便于組織和開展活動的原則，以區(qū)域與行業(yè)為單位在代表小組之下再設(shè)小組。根據(jù)這項規(guī)定，在溫嶺市人大常委會主任會議的研究下，于2009年7月提出了《關(guān)于市人大代表工作站建設(shè)的意見》以積極穩(wěn)妥地推進市人大代表工作站的建設(shè)。溫嶺市人大規(guī)定，代表工作站可根據(jù)活動主題開展學(xué)習(xí)交流、走訪調(diào)研、視察檢查、約見領(lǐng)導(dǎo)、跟蹤監(jiān)督、預(yù)算征詢、報告初審等活動。這些規(guī)定為工作站組織代表開展監(jiān)督工作提供了制度保障，提高了人大在閉會期間的權(quán)威性。會議期間，一府兩院一般能夠以民主的姿態(tài)依法接受監(jiān)督，然而在閉會期間對人大便不再避諱，甚至通過隱瞞信息等方式避免與人大及人大代表發(fā)生沖突。工作站的建議在很大程度上改變了這種情況，也樹立了代表的監(jiān)督意識。人大代表對監(jiān)督工作樹立了較為清晰的認識，認為應(yīng)當肩負起監(jiān)督政府工作的職責(zé)，積極向政府工作提出意見和建議。人大監(jiān)督力度在一定程度得到提升。

工作站依據(jù)規(guī)定開展活動，經(jīng)常性地組織代表進行暗訪、約談以及小范圍的視察等等，彌補了閉會期間的履職空白，督促政府機關(guān)改進工作。代表的履職意識也被激發(fā)起來，提高了履職積極性，主動承擔(dān)代表職責(zé)。代表的責(zé)任感和全局意識也被樹立起來，知識儲備不斷豐富，逐漸適應(yīng)了工作需求。

3.有利于克服代表在閉會期間難以召集的困境

代表小組是人大代表在閉會期間開展活動的重要形式。但是，我國的行政區(qū)域較大，代表居住的也比較分散。比如箬橫鎮(zhèn)的代表小組有45人，鎮(zhèn)上的本地人口有14萬人，廣闊的地域和龐大的人口數(shù)量為代表在閉會期間履職帶來很大不便。

人大代表工作站的出現(xiàn)為解決閉會期間組織代表活動的難題提供了一個途徑。在工作站的組織下，代表更容易被召集起來開展工作。表1為澤國鎮(zhèn)中片代表工作站2014年分組接待群眾安排表。

表2 澤國鎮(zhèn)中片代表工作站2014年分組接待群眾安排表

通過對代表進行分組接待群眾，可以保障選民聯(lián)系代表的連續(xù)性。在工作站的組織下，代表同群眾的密切聯(lián)系得到保障，閉會期間的活動也在一定程度上得到制度化與規(guī)范化。具體說來，一方面，代表小組雖然是人大代表在閉會期間活動的基本形式，但是它涉及的區(qū)域廣、人數(shù)多，不便于組織。代表工作站在一定程度上克服了這個問題，用溫嶺市人大代表工委主任的話來講，代表小組和工作站之間是“大部隊”與“小部隊”的關(guān)系。在實際操作中，為了方便代表工作，溫嶺市人大在相鄰三到四個選區(qū)的基礎(chǔ)上建立工作站，依托管理區(qū)解決問題。現(xiàn)在溫嶺市共建立了45家工作站，通過工作站的組織協(xié)調(diào)，代表們能夠較為容易地被組織起來，開展集體活動。另一方面，代表工作站有助于突破代表個體活動的限制。閉會期間代表的個人活動受的限制較大，而工作站將代表集合起來形成小集體，組織視察、調(diào)研、跟蹤監(jiān)督等活動，相較于個人活動而言具有更高的權(quán)威，也有利于克服個體力量淡薄的局限。而且工作站為代表提供了集體商討、分享經(jīng)驗的平臺，通過交流，聚集了多人的智慧，有助于提高代表工作的質(zhì)量，使工作收到更好的效果。

總之，代表工作站密切了選民和代表之間的聯(lián)系，使人民代表大會更加“親民”，提升了代表履職的有效性，得到了群眾的關(guān)注和認可，進一步提高了人大的權(quán)威和公信力，成為人大代表在閉會期間履職的有效平臺。

五、結(jié) 語

代表是代議制度的關(guān)鍵要素，是實現(xiàn)間接民主的重要環(huán)節(jié)。我國的人大代表是權(quán)力機關(guān)的組成人員，代表人民行使國家權(quán)力，直接關(guān)系到人民代表大會以及人民代表大會制度作用的發(fā)揮。溫嶺市人大代表工作站制度令人耳目一新。代表工作站是人大制度發(fā)展的產(chǎn)物，它通過為代表提供聯(lián)系選民的平臺、學(xué)習(xí)交流的空間以及追蹤監(jiān)督的載體，整合代表力量，增加代表活動的靈活性，切實提高了代表履職的有效性。代表工作站拓展了人大以及人大代表發(fā)揮作用的空間，也使得人大深入到群眾當中，形成同選民的密切聯(lián)系。作為適應(yīng)環(huán)境需要而產(chǎn)生的新型民主形式，代表工作站具有廣闊的發(fā)展空間。□

（責(zé)任編輯：徐東濤）

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2015－08－14

郎友興，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)系主任、教授，主要研究方向為基層民主、地方治理；路曼，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

國家社科基金重點項目“人民代表大會制度有效地運行機制創(chuàng)新研究”（編號：13AZZ005）。