中國央地關(guān)系解釋的話語變遷與核心要素

□ 汪仲啟

中國央地關(guān)系解釋的話語變遷與核心要素

□ 汪仲啟

以制度主義視角觀察中國央地關(guān)系，往往得出“中國是典型的單一制國家”的結(jié)論；而以行為主義視角觀之，則會看到經(jīng)濟上、財政上，乃至行政上，中國央地之間具有明顯的“聯(lián)邦主義”特征。觀察中國央地關(guān)系不能只看到法律與制度層面，還必須關(guān)注政治層面——“黨的領(lǐng)導(dǎo)”對央地關(guān)系的統(tǒng)籌和調(diào)整。中國央地關(guān)系不僅受到國家法律和制度的約束，也受到執(zhí)政黨的政治和組織原則的約束。中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)克服了央地關(guān)系中潛在的地方主義傾向，使中國央地關(guān)系的“單一制”特征非常穩(wěn)固。同時，“權(quán)力清單”模式，保證了中央和地方權(quán)力配置的靈活性和規(guī)范性。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“權(quán)力清單”是描述中國央地關(guān)系的兩大核心要素。

央地關(guān)系；單一制；聯(lián)邦制；黨的領(lǐng)導(dǎo)；權(quán)力清單

一、從制度主義到行為主義：我國央地關(guān)系解釋的話語變遷

對同樣的研究對象，應(yīng)用不同的研究方法，可能得出不同的結(jié)論。對于國家權(quán)力結(jié)構(gòu)這個高度復(fù)雜、高度抽象的事物的見解，就受到方法論的深刻影響。

（一）制度主義：典型的單一制？

制度主義方法是分析央地關(guān)系的常用方法之一。其主要特征如下：關(guān)注法律的明文規(guī)定以及治理中法律的核心地位；認為結(jié)構(gòu)決定行為，即人們可以根據(jù)制度預(yù)測行為；注重成文法分析；習(xí)慣做制度間整體性的比較；關(guān)注當(dāng)前制度的歷史根據(jù)；帶有較明顯的規(guī)范和價值意味。①蓋伊·彼得斯著：《政治科學(xué)中的制度主義理論：“新制度主義”》（第二版），王向民、段紅偉譯，上海人民出版社2011年版，第6－10頁。

以制度主義視角觀察中國央地關(guān)系，往往得出“中國是典型的單一制國家”的結(jié)論。目前我國比較權(quán)威的憲法學(xué)教材是這樣定義單一制特征的：全國只有一個統(tǒng)一的立法機關(guān)、統(tǒng)一的中央政府、統(tǒng)一的司法機關(guān)和統(tǒng)一的憲法法制系統(tǒng)；中央和地方關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，地方權(quán)力來源于中央授予，中央權(quán)力則根據(jù)主權(quán)原則固有，地方?jīng)]有脫離中央的權(quán)力；對外關(guān)系上，單一制國家是獨立的、統(tǒng)一的國際法主題，公民具有統(tǒng)一國籍。②董和平：《憲法學(xué)》，法律出版社2004年版，第209－210頁；童之偉、殷嘯虎主編：《憲法學(xué)》（第二版），上海人民出版社2010年版，第114頁。由是觀之，我國央地關(guān)系確實非常符合單一制的標(biāo)準(zhǔn)。

從文本來看，雖然憲法沒有明文規(guī)定我國是單一制國家，但很多憲法條款均支持單一制國家結(jié)構(gòu)。如憲法序言規(guī)定：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”；憲法第3條第4款規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”；第67條第8款規(guī)定：“全國人大常委會有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”；第110條第2款規(guī)定：“地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guān)負責(zé)并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院”，等等。這些憲法條文顯示，我國的縱向權(quán)力配置具有較高的中央集權(quán)屬性，地方政府處于中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，全國人民代表大會有權(quán)撤銷地方權(quán)力機關(guān)的法規(guī)和決議。人們有理由據(jù)此認為我國的國家結(jié)構(gòu)形式是單一制。

但同時，我國又存在區(qū)域結(jié)構(gòu)多樣化的特征。首先，存在香港和澳門兩個特別行政區(qū)?！痘痉ā芬?guī)定了香港和澳門特區(qū)屬于中華人民共和國不可分離的一部分，特區(qū)是中華人民共和國享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。這可以看出，特區(qū)不具有所謂聯(lián)邦單位的法律地位，特區(qū)的權(quán)力完全來自中央授予。但《基本法》賦予了特區(qū)高度的自主權(quán)力。特區(qū)不僅可以適用特殊的經(jīng)濟制度，使用特殊的語言和旗幟，還享有高度的行政管理權(quán)、立法權(quán)、對外交往權(quán)、征稅權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)等，其自治權(quán)力的范圍和深度并不亞于典型聯(lián)邦制下成員單位所享有的權(quán)力。特區(qū)的存在至少使我國單一制結(jié)構(gòu)增添了這個概念原意范圍之外的很多新的因素。①田恒國：《論“一國兩制”條件下中央與特別行政區(qū)政治體制的關(guān)系》，2002年中央黨校博士論文。其次，我國還有自治程度相當(dāng)高的民族區(qū)域自治制度。比如民族自治地方享有根據(jù)地方實際情況制定自治條例和單行條例的權(quán)力，享有管理地方財政、地方經(jīng)濟事務(wù)和科教文衛(wèi)體事務(wù)的自治權(quán)等。第三，即便不考慮特區(qū)和民族自治區(qū)的特殊性，普通行政區(qū)域的構(gòu)架也可以進行一些非單一制的解釋。比如，我國憲法規(guī)定，地方各級國家權(quán)力機關(guān)即地方各級人大由下一級人大選舉或選民直接選舉產(chǎn)生，地方各級行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)都由本級人大選舉產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。這說明地方人大是獨立的權(quán)力主體，其權(quán)力來自人民的直接授予。張千帆據(jù)此提出，“憲法未必堅持單一的人民主權(quán)觀”，主權(quán)屬于分散在各地和各民族的人民，主權(quán)的行使則由中央和地方人大分享。②張千帆：《主權(quán)與分權(quán)——中央與地方關(guān)系的基本理論》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》，2011年第2期。加之工作機制方面的限制，全國人大只能制定國家基本法律，而大量的立法實際上由地方制定，人們發(fā)現(xiàn)地方實際上享有遠遠超過憲法規(guī)范層面的廣泛權(quán)力。

因此，即使單純進行法律文本分析，我們也會發(fā)現(xiàn)，簡單用“單一制”或“聯(lián)邦制”無法很好地說明中國央地關(guān)系的形態(tài)。中國雖然有著單一制的強烈特征，但依然有許多“例外”存在。

（二）行為主義：事實上的聯(lián)邦制？

而從規(guī)范層面進入到實踐層面時，我們會發(fā)現(xiàn)更多與“單一制”特征不符的內(nèi)容。學(xué)術(shù)界在解釋1978年以來中國經(jīng)濟發(fā)展“奇跡”時，行為主義方法得到大量應(yīng)用。同制度主義關(guān)注結(jié)構(gòu)和規(guī)范不同，行為主義方法直接關(guān)注行動者——中央和地方政府的行動。其根本假設(shè)是理性選擇理論，即行動者總是傾向于使自身利益最大化，并運用經(jīng)驗材料對其假設(shè)進行科學(xué)的論證，其目的“是用已觀察到的和可能觀察到的人的行為來闡明一切政治現(xiàn)象”。③朱德米：《當(dāng)代西方政治科學(xué)最新進展——行為主義、理性選擇理論和新制度主義》，《江西社會科學(xué)》，2004年第4期。在央地關(guān)系中，憲法法律規(guī)范可被認為是既定的制度框架，相當(dāng)于“行動者”的游戲規(guī)則，至于“行動者”們具體如何開展角逐，制度主義的研究往往是語焉不詳?shù)?。而行為主義則不同，它將目光始終牢牢盯住“行動者”——中央政府和地方政府本身，并從經(jīng)驗上觀察它們到底是如何互動的：是嚴格按照游戲規(guī)則“出牌”，還是采取一些心照不宣的共同行動甚至自主行動。

李侃如指出，自八十年代開始，中國政治變革中“最重要、最令人困惑”的地方便是中央決策權(quán)力的下放，只要能在保持政治穩(wěn)定的情況下實現(xiàn)經(jīng)濟增長，下層官僚便能在上層統(tǒng)治者默許下按照其自身環(huán)境與偏好來執(zhí)行既定的政策。①李侃如：《治理中國——從革命到改革》，中國社會科學(xué)出版社2010年版，第333－334頁。鄭永年甚至認為，雖然從理論上講中國是單一制政治體系，但在實際操作中，中國地方政府所享有的權(quán)力要比所有聯(lián)邦制國家里的州和地方政府大得多。②鄭永年著：《中國的“行為聯(lián)邦制”：中央－地方關(guān)系的變革與動力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版，序言第4頁。姑且不論中國地方政府的權(quán)力是否真的比聯(lián)邦制成員單位的權(quán)力“大得多”，其權(quán)力大大超過法律層面的設(shè)定應(yīng)當(dāng)是確定無疑的。

一部分人認為，中國央地關(guān)系具有某種“事實上的聯(lián)邦制”特征。蘭普頓提出，1978年后中國的央地關(guān)系可以用“破碎的權(quán)威主義”來形容；③Kenneth G.Lieberthal＆David M.Lampton，Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post－Mao China，Berkeley：University of California Press，1992，p.8.許成鋼用“地方分權(quán)下的威權(quán)體制”來概括改革開放后的中國政治。④Xu Chenggang，The Fundamental Institutions of China’s Reforms＆Developmen t，The Journal of Econom ic Literature，2011.49（4），pp.1076－1151.還有人用聯(lián)邦制來概括中國央地關(guān)系，他們創(chuàng)造出諸如“行為性聯(lián)邦”、“財政聯(lián)邦制”、⑤國內(nèi)持此論者不少，如馮興元：《財政聯(lián)邦制：政府競爭的秩序框架》，《制度經(jīng)濟學(xué)研究》，2011年第1期；王世濤：《論單一制中國的財政聯(lián)邦制——以中央與地方財政關(guān)系為視角》，《北方法學(xué)》，2010年第5期。“經(jīng)濟聯(lián)邦制”⑥錢穎一、B.R.Weingast：《中國特色的維護市場的經(jīng)濟聯(lián)邦制》，載張軍、周黎安編：《為增長而競爭：中國增長的政治經(jīng)濟學(xué)》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第35頁。等概念來概括中國的央地關(guān)系。⑦單從概念使用來看，將“行為性聯(lián)邦”、“財政聯(lián)邦制”、“經(jīng)濟聯(lián)邦制”等納入“新制度主義”的范疇似乎更為妥當(dāng)，因為它們都重新啟用了“聯(lián)邦制”這一制度主義概念作為關(guān)鍵詞。不過，新制度主義其實是吸收了行為主義研究策略的制度主義，雖然其目的在于“重新發(fā)現(xiàn)制度”，但大量運用的是行為主義的方法，故本文依舊將這些研究放在行為主義框架下。

關(guān)于“事實上的聯(lián)邦制”的運作機制，學(xué)界也有諸多解讀。張五常發(fā)現(xiàn)，在中國的經(jīng)濟增長奇跡背后，存在著“政治承包制”和“地方等級產(chǎn)權(quán)”這兩大秘密。也就是說，中國的央地之間并不是嚴格的單一制，而是類似合同關(guān)系中的“承包制”，地方政府具有加入合同并議定合同條款的主動性。⑧張五常：《中國的經(jīng)濟制度》，載其博客h ttp：／／blog.sina.com.cn／zhangwuchang。懷特則進一步指出，“產(chǎn)權(quán)地方化”成功地促進了中國的經(jīng)濟發(fā)展，改革開放中各地“百舸爭流”的局面形成了一個“發(fā)展型地方主義”。在市場化的過程中，由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系的作用，地方政府獲得了更多的政策和非政策手段來引導(dǎo)和干預(yù)地方經(jīng)濟。而市場化的背景使得這種干預(yù)具有積極作用，從而使地方政府能夠扮演一種“發(fā)展型政府”的角色。⑨轉(zhuǎn)引自鄭永年、吳國光：《論中央－地方關(guān)系——中國制度轉(zhuǎn)型中的一個軸心問題》，牛津大學(xué)出版社1995年版，第22頁。楊雪冬則用“壓力型體制”作為分析框架，說明“中國各級政府是在各種壓力的驅(qū)動下運行的?！薄皦毫π腕w制”具體體現(xiàn)為：數(shù)量化的任務(wù)分解機制、各部門共同參與（戰(zhàn)役、攻堅）、物質(zhì)化的多層次評價體系、強制性命令權(quán)力、討價還價等等。⑩楊雪冬：《壓力型體制——一個概念的簡明史》，《社會科學(xué)》，2012年第11期。鄭永年總結(jié)，中國中央政府和地方政府之間的關(guān)系調(diào)節(jié)，遠不是法律規(guī)定的制度化模式，而是一種混雜著強制、談判和互惠的復(fù)雜博弈。?鄭永年著：《中國的“行為聯(lián)邦制”：中央－地方關(guān)系的變革與動力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版，第47－61頁。上述發(fā)現(xiàn)顯然是有違于“單一制”結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的。一個規(guī)范意義上典型的單一制國家，為何到實踐中變成了“事實聯(lián)邦制”，對于這個問題，有些學(xué)者甚至試圖以“良性違憲”?“良性違憲”論試圖說明，單一制是憲法的正統(tǒng)，而地方的種種自主行為是違反憲法的，但這種違憲行為又是“良性的”，從而是必須的、有益的。見郝鐵川：《論良性違憲》，《法學(xué)研究》，1996年第4期。的概念來加以調(diào)和和正當(dāng)化。

二、解釋范式變遷背后的央地關(guān)系調(diào)整

實際上，引入行為主義分析方法并未徹底說明中國央地關(guān)系的面貌。因為中國的央地關(guān)系不是沿著“分權(quán)”與“地方化”的路徑單線前進，而是走了一條“分權(quán)－集權(quán)”的交替進路。

（一）“集權(quán)－分權(quán)”的交替進路

經(jīng)歷了80年代末的政治事件和90年代初的中央財政困難，中央認識到，地方權(quán)力擴大的趨勢如果得不到控制，可能會危及中國的根本政治安全。人們擔(dān)心“從經(jīng)濟上的分崩離析，到財力上的極度分散，進而發(fā)展到政治上的相互對立，最終走向社會動蕩和國家分裂?！雹偻踅B光、胡鞍鋼：《中國國家能力報告》，遼寧人民出版社1993年版，第12頁。同時，有感于全球化對中央政府調(diào)控能力的挑戰(zhàn)，因而從90年代開啟了一個“再集權(quán)”的過程，其代表事件是分稅制改革和金融系統(tǒng)行政改革。②鄭永年著：《中國的“行為聯(lián)邦制”：中央－地方關(guān)系的變革與動力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版，第69－76頁。

比較典型的“集權(quán)式”改革有：1998年，中央決定撤銷中國人民銀行省級分行，跨行政區(qū)域設(shè)立9家分行；工商行政管理機關(guān)實行垂直管理；2000年，國家藥監(jiān)局和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)實行省級以下垂直管理；2004年，國務(wù)院實行國家統(tǒng)計局直屬調(diào)查隊管理體制改革，各級調(diào)查隊成為國家統(tǒng)計局的派出機構(gòu)；2006年，國家環(huán)保局、國土資源部、建設(shè)部分別設(shè)立區(qū)劃中心或地區(qū)派出機構(gòu)，打破地方行政區(qū)劃的“塊塊格局”；2007年，國家對省以下土地部門實行垂直管理，主要是將省以下的土地審批權(quán)限、國土部門的人事權(quán)限統(tǒng)一集中到省級國土部門。③參見上官丕亮：《走出中央與地方關(guān)系的理論誤區(qū)》，“中央與地方關(guān)系的法治化”國際學(xué)術(shù)研討會論文集，2007。這些改革指向更加精確，但目的都在于打破地方主義“塊塊結(jié)構(gòu)”，強化中央權(quán)威，保證中央立法和政策的有效推行。以1994年分稅制改革為代表的中央再集權(quán)過程，使整個央地關(guān)系再度復(fù)雜化。行為主義分析先前所用的“分權(quán)”范式無法概括央地關(guān)系的這些調(diào)整，因而又出現(xiàn)“選擇性集權(quán)”④宋琳：《選擇性集權(quán)與國家治理轉(zhuǎn)型——基于中央與地方關(guān)系的考察》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2013年第4期。等概念用于概括這一段時間央地關(guān)系調(diào)整的實質(zhì)。

然而，黨的“十八大”以來，在央地關(guān)系調(diào)整中體現(xiàn)出更多的“微調(diào)”特征，集權(quán)與分權(quán)兩方面的動作都有所體現(xiàn)。集權(quán)方面體現(xiàn)為：第一，上收了部分事權(quán)；第二，加強了對地方紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)；第三，通過新設(shè)立的國家安全委員會整合了維護社會穩(wěn)定的各部門力量；第四，通過新設(shè)立的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組強化了對改革的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。⑤聶輝華：《中央與地方關(guān)系的新變化》，東方早報，2013年11月27日。四中全會《決定》也明確提出，省級以下法院人財物管理權(quán)上提，以打破司法的地方化格局。但另一方面，行政審批權(quán)改革又體現(xiàn)出強烈的“分權(quán)”特征，十八大以來已有數(shù)百項審批權(quán)下放。因此，無論用某某單一制、某某聯(lián)邦制，抑或集權(quán)、分權(quán)都無法概括我國央地關(guān)系調(diào)整的全部特征，它似乎更像是一套“組合拳”。于是又有一些新的解釋范式被創(chuàng)造出來，如“行政分權(quán)，政治集權(quán)”、“經(jīng)濟分權(quán)，政治集權(quán)”⑥梁學(xué)偉：《我國中央與地方關(guān)系的變遷及其走向研究——以公共服務(wù)為視角》，吉林大學(xué)2008年博士論文。、“財政分權(quán)，政治集權(quán)”⑦孫德超：《中國的財政分權(quán)、政治集權(quán)與經(jīng)濟增長——以地方預(yù)算外資金的膨脹為例》，《社會科學(xué)》，2011年第4期。等等。

由此可見，新中國建國以來，央地關(guān)系是在不斷調(diào)整的，“經(jīng)常處于放權(quán)、收權(quán)、放權(quán)、收權(quán)的循環(huán)過程中?！雹鄺詈＠?、金亮新：《中央與地方關(guān)系法治化之基本問題研討》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2007年06期。正是央地關(guān)系調(diào)整的實踐形式多樣，才使得央地關(guān)系解釋的理論范式轉(zhuǎn)變應(yīng)接不暇。

（二）重構(gòu)央地關(guān)系使其更加制度化

人們發(fā)現(xiàn)，不管用制度主義的分析框架還是行為主義的分析框架都無法很好地解釋中國央地關(guān)系。有人提出，可能存在問題的并不是分析方法，而是中國的央地關(guān)系實踐。因此，重構(gòu)央地關(guān)系，使其更加制度化才是根本出路。

周雪光認為，當(dāng)代中國政治歷程中，央地關(guān)系在集權(quán)與放權(quán)的抉擇中輪番交替，要么出現(xiàn)集權(quán)下的管理過死問題，要么出現(xiàn)分權(quán)下的地方主義和政策執(zhí)行不力問題，這些現(xiàn)象根源于中國政體權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾。⑨周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》，2011年第10期。超大型國家治理不可避免會面臨著規(guī)模和負荷成本的矛盾，這使得傳統(tǒng)大包大攬式治理必須轉(zhuǎn)型。⑩周雪光：《國家治理規(guī)模及其負荷成本的思考》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》，2013年第1期。

張錫恩認為，中央之所以需要“三令五申”，根源就在于政治和政府體制缺乏明確合理的法定權(quán)益分割機制。要改變禁令泛濫的局面，應(yīng)進行大力度的政治和政府體制改革。權(quán)益劃分只有明確合法，才能有法可依；權(quán)益分割只有公平合理，才能有法必依；權(quán)益配置只有正當(dāng)適度，才能執(zhí)法必嚴、違法必究。①張錫恩：《從中央與地方關(guān)系看“令行禁不止”問題》，《人民論壇》，2012年第8期。盧繼元和李慶認為，在市場化改革中，地方政府獲益巨大，同時也獲得了同中央博弈的資本，由此衍生出形形色色的地方保護主義，②盧繼元和李慶認為，地方保護主義表現(xiàn)為權(quán)力、市場、技術(shù)、消費、采購等多種壁壘，作者引用法國經(jīng)濟學(xué)家Sandra Ponset的研究結(jié)論稱1997年中國國內(nèi)省級間商品貿(mào)易平均關(guān)稅達到46%。參見盧繼元、李慶：《政府自利性對中央與地方關(guān)系的影響及其法律調(diào)控》；“中央與地方關(guān)系的法治化”國際學(xué)術(shù)研討會，2007。為了克服“地方政府的自利性”，必須制定《中央與地方關(guān)系法》，將央地關(guān)系法治化。程雪陽和沈開舉認為，要形成穩(wěn)定的央地關(guān)系，最合理的解決路徑是讓“上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒”，即讓中央政府和地方政府分別去管理它們最適合管理的公務(wù)，而不是從一個極端走向另一個極端。③程雪陽、沈開舉：《公務(wù)分權(quán)：中國央地關(guān)系改革之關(guān)鍵——改革開放三十年公務(wù)分權(quán)發(fā)展的初步考察與評析》，《云南大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》，2009年第6期。張千帆認為，地方自治是中央和地方關(guān)系法治化與理性化的制度前提。沒有地方自治作為基礎(chǔ)，地方往往會陷于“資源越多越不幸”的制度困局。④張千帆：《中央與地方關(guān)系法治化的制度基礎(chǔ)》，《江海學(xué)刊》，2012第2期。

然而，正如朱蘇力所言，這方面的很多研究結(jié)論其實是“預(yù)設(shè)的”，⑤蘇力：《當(dāng)代中國的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉（第五節(jié)）》，《中國社會科學(xué)》，2004年第2期。即預(yù)設(shè)了中國目前的央地關(guān)系和國家結(jié)構(gòu)是“過渡性的”、“非制度化的”，經(jīng)制度化、法治化重構(gòu)是其必然歸宿；或者預(yù)設(shè)了單一制是“集權(quán)的”、“僵化的”、“低效的”，而聯(lián)邦制能克服中央集權(quán)的弊端，能帶來更繁榮的經(jīng)濟發(fā)展、更大的地方獨立性，甚至能夠帶來更大的自由。但是，聯(lián)邦制國家并非雙重主權(quán)，不代表更多的地方自主；單一制國家并非一定集權(quán)，比聯(lián)邦制中央政府更具權(quán)威。⑥上官丕亮：《走出中央與地方關(guān)系的理論誤區(qū)》，“中央與地方關(guān)系的法治化”國際學(xué)術(shù)研討會論文集，2007。因此，一個國家具體的國家結(jié)構(gòu)形式和央地關(guān)系，受到憲法法律規(guī)范、央地力量對比、歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展需要等多方面因素的制約，因時而變應(yīng)當(dāng)是央地關(guān)系的固有屬性。

三、央地關(guān)系解釋的核心要素：黨的領(lǐng)導(dǎo)與“權(quán)力清單”

然而，僅僅指出央地關(guān)系具有“變動”特征是不夠的。此前的各種解釋范式，都未能回答兩個重要的問題：（1）已然出現(xiàn)的種種“事實聯(lián)邦制”的傾向沒有最終演變成事實上的地方分立，其背后的機理是什么？（2）我國央地間出現(xiàn)規(guī)律性的收放權(quán)，其組織和制度基礎(chǔ)是什么？只有解答清楚上述問題，才可能找到我國央地關(guān)系的核心要素。本文認為，核心要素有二：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)，二是權(quán)力清單。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)是央地關(guān)系調(diào)整的政治軸心

其實，在中國的經(jīng)濟、法律和文化習(xí)俗等多方面，都存在導(dǎo)致“地方化”的可能傾向。在傳統(tǒng)王朝時期，地方化的暗流時不時會沖破中央王朝的管制，防止地方坐大始終是各個王朝的重點工作。然而，在改革開放以來的中國央地格局變動中，這種地方化傾向雖然存在，但中央始終有能力牢牢把握央地關(guān)系調(diào)整的主動權(quán)。⑦王建勛認為，即便是改革后中央的權(quán)力有一定程度的下放，但是這種下放是非常有限度的，根本談不上有實質(zhì)意義的分權(quán)。證據(jù)在于：（1）中央擁有大大超過地方的立法權(quán)；（2）來自地方的中央委員數(shù)十年來徘徊在11.77%－37.08%之間；（3）分稅制改革后，中央財政收入占比一舉從22%躍升至55%，并就此維持在50%以上，而中央直接支出占比始終徘徊在30%以內(nèi)。因此，今天的中國仍是一個高度中央集權(quán)的單一制國家。參見王建勛：《中央與地方關(guān)系的憲政重構(gòu)——一個聯(lián)邦主義的視角》，“中央與地方關(guān)系的法治化”國際學(xué)術(shù)研討會論文集，2007。

古代中國和當(dāng)代中國，同樣有著強大的維護國家統(tǒng)一的文化心理因素和高度一致的行政官僚體制，但為何古代中國始終無法克服地方化的威脅，而當(dāng)代中國卻能牢牢保持中央權(quán)威呢？二者不同之處就在于，當(dāng)代中國有著古代中國所不具備的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一強大的組織結(jié)構(gòu)。正是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一新的變量出現(xiàn)，化解了傳統(tǒng)中國地方“諸侯化”的固有風(fēng)險。因此，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是今天中國克服潛在的地方化傾向，保證中央集權(quán)的核心要素。

我們必須注意，觀察中國央地關(guān)系不能僅僅關(guān)注法律和制度層面，還必須關(guān)注政治層面的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”；央地關(guān)系不僅受到國家法律和制度的約束，也受到執(zhí)政黨的政治和組織原則的約束。中國的地方領(lǐng)導(dǎo)人物（副省級以上）并不是通過地方人大直接選舉單純從地方產(chǎn)生的；而需先經(jīng)過黨的中央組織部門考察、培養(yǎng)、鍛煉、推薦，才有資格進入地方權(quán)力機關(guān)選舉任命。①胡鞍鋼：《中國政治家群體及其產(chǎn)生機制》，《人民論壇》，2013年第10期。在民主分權(quán)的制度邏輯中，干部理應(yīng)追逐選票，為當(dāng)?shù)厝嗣裰\福利，從而極有可能發(fā)展出一種地方主義傾向。而在黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治邏輯下，組織原則要求的“下級服從上級，地方服從中央”則明確杜絕了這種地方化的可能性。因為中國的各級干部，不僅僅是地方領(lǐng)導(dǎo)人，更是黨的干部。

許多觀察者注意到了地方政府在發(fā)展經(jīng)濟、爭取地方利益過程中的熱情和積極行動，并將之解釋為地方化趨勢。但他們沒有認識到，這種熱情和行動并不是“地方化驅(qū)動”邏輯的體現(xiàn)，而是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下地方執(zhí)行中央任務(wù)、開展經(jīng)濟“錦標(biāo)賽”的政治邏輯的體現(xiàn)。這種地方謀發(fā)展的積極性，不同于官僚體系與地方利益結(jié)合下形成的“地方化”趨勢，而是黨的使命和任務(wù)驅(qū)使下，地方爭取中央信任和重視的必然結(jié)果，是中央政策和發(fā)展目標(biāo)的“地方分解與貫徹”。也就是說，地方的主動性不是地方化的結(jié)果，而恰恰是中央集權(quán)的結(jié)果。

在地方主義取向的邏輯下，地方官員為了穩(wěn)固自己的前途，必然爭取在地方治理中取得好的成績，他們也因此會采取一些“上有政策下有對策”的變通性做法，從而削弱中央的政策力度。然而，另一方面，地方領(lǐng)導(dǎo)要得到中央的認可，治理地方的政績可能只是敲門磚，更重要的是要在政治上同中央保持一致。否則，其地方治理的績效再突出，也可能由于政治忠誠方面的“瑕疵”而得不到中央的肯定。因此，在認識中國央地關(guān)系上不可秉持所謂“純國家視角”，而應(yīng)該看到黨的領(lǐng)導(dǎo)在實際政治中的巨大作用。

因此，在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的政治邏輯下，地方政府根本不可能有對抗中央的勇氣和實際可能。政治層面的“黨管干部”原則，使得干部任用中地方領(lǐng)導(dǎo)者的政治前途不僅僅取決于當(dāng)?shù)剡x民的投票，更重要的是取決于上級領(lǐng)導(dǎo)乃至黨中央的器重。如果地方干部在執(zhí)行政策時無法很好地平衡央地關(guān)系，較為妥善地貫徹中央意圖，則很有可能傷害自己的政治前途。而要解釋中國經(jīng)濟增長奇跡，完全可以不用某某“聯(lián)邦制”，因為它恰恰是中央政治目標(biāo)推行的結(jié)果。周飛舟發(fā)現(xiàn)，從50年代大躍進到現(xiàn)在，中國的地方干部一直遵循著一種共同的行動邏輯：地方干部都為實現(xiàn)中央設(shè)定的目標(biāo)而努力工作，因為他們清楚，中央對這些目標(biāo)很重視。經(jīng)濟改革以來，盡管實行了大規(guī)模的分權(quán)，社會主義階級斗爭也被作為國家目標(biāo)的市場經(jīng)濟發(fā)展所取代，但中國依然是政治集權(quán)程度很高的威權(quán)體制。②李芝蘭：《當(dāng)代中國的中央與地方關(guān)系：趨勢、過程及其對政策執(zhí)行的影響》，劉承禮譯，《國外理論動態(tài)》，2013年第4期。錢穎一也認為，1994年以來的新階段里，改革者已經(jīng)將其注意力由分權(quán)化轉(zhuǎn)向在市場的基礎(chǔ)上分權(quán)與集權(quán)的平衡。③錢穎一、B.R.Weingast：《中國特色的維護市場的經(jīng)濟聯(lián)邦制》，載《為增長而競爭：中國增長的政治經(jīng)濟學(xué)》，張軍、周黎安編，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第34頁。

引入了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這個核心要素以后，中國央地關(guān)系中的“單一制”特征就變得非常牢固了。在此基礎(chǔ)上觀察幾十年來縱向權(quán)力配比的變動，我們認為其邏輯主線是異常清晰的，即中國央地關(guān)系變遷不是所謂單一制還是聯(lián)邦制的回旋，也不是所謂“集權(quán)－分權(quán)”的簡單交替，而是在單一制中央集權(quán)的制度基礎(chǔ)上，由執(zhí)政黨根據(jù)改革開放的實際需要而進行的動態(tài)權(quán)力配比。雖然不同歷史時期，權(quán)力配比體現(xiàn)出不同的側(cè)重點，時而以分權(quán)為特征，時而以集權(quán)為主體，但“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一核心始終不變。無論中央和地方之間權(quán)力清單如何配置，只要“黨的領(lǐng)導(dǎo)”存在，中國的單一制屬性就不會改變。

（二）權(quán)力清單是央地關(guān)系的主要表現(xiàn)形式

在此基礎(chǔ)上，本文提出描述中國央地關(guān)系的第二個核心要素：權(quán)力清單。一般而言，認識國家權(quán)力的縱向配比關(guān)系有三種視角：權(quán)利義務(wù)視角、利益視角、權(quán)力關(guān)系視角④參見楊海蛟、楊小云：《新中國中央與地方關(guān)系沿革》，世界知識出版社2011年版，第3頁。。權(quán)利義務(wù)視角多為制度分析，主要描述并論證央地之間的法律關(guān)系；而利益視角則多為行為主義分析，將中央作為國家總體利益的代表，地方作為局部利益的代表，描述二者之間的沖突與博弈；權(quán)力關(guān)系視角則認為央地關(guān)系的核心是權(quán)力配置①胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社1998年版，第68頁。。之所以可以從權(quán)力關(guān)系角度去認識央地關(guān)系，究本溯源在于“中央與地方關(guān)系問題，說到底是一個國家如何在縱向上配置公共政治權(quán)力的問題。”②溫晉鋒：《宏觀政治學(xué)》，南京大學(xué)出版社1998年版，第240頁。央地關(guān)系在政治和法律上加以落實，其實就是哪些權(quán)力屬于中央、哪些權(quán)力屬于地方的問題。

權(quán)力關(guān)系視角主張用“權(quán)力清單”的方式來界定央地政府間的關(guān)系。這種描述方式，從“權(quán)力”的角度來表明央地關(guān)系的制度與規(guī)范屬性，因為現(xiàn)代國家的權(quán)力必然具有規(guī)范性；從“清單”的角度來表明這種權(quán)力關(guān)系的變動特征，既然是清單就必然具有可變性。以此觀之，央地關(guān)系最關(guān)鍵的問題就是確定中央與地方各自的“權(quán)力清單”。這個清單以憲法法律的賦權(quán)為基礎(chǔ)，同時保留一定的靈活性和調(diào)整空間。

歷史地來看，中央和省級以下地方政府不僅為直接控制稅收、投資、信貸、企業(yè)和其他資源而展開競爭，而且爭相控制新興市場活動的規(guī)制權(quán)，即誰應(yīng)該擁有哪種規(guī)制權(quán)。這表明，中央與地方的政治關(guān)系從“控制資源的政治”轉(zhuǎn)向了“控制權(quán)力的政治”。③李芝蘭：《當(dāng)代中國的中央與地方關(guān)系：趨勢、過程及其對政策執(zhí)行的影響》，劉承禮譯，《國外理論動態(tài)》，2013年第4期。在政治發(fā)展過程中，爭議較小的權(quán)力項目往往通過憲法法律予以制度化，但也留有雙方討價還價的靈活空間。④楊海蛟、楊小云：《新中國中央與地方關(guān)系沿革》，世界知識出版社2011版，第266頁。而當(dāng)代中國央地之間的具體權(quán)力配置，是由執(zhí)政黨在憲法法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，經(jīng)過中央與地方的雙向互動與博弈，達致一個各自可以接受的權(quán)力清單。這個清單，既具有憲法法律的規(guī)范性，又具有動態(tài)調(diào)整的靈活性，其基礎(chǔ)在于憲法法律規(guī)定，其靈魂在于黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（三）黨領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力清單模式存在的問題

黨的領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力清單模式，有利于維護國家的完整統(tǒng)一，有利于鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，有利于發(fā)揮中央和地方“兩個積極性”，也很好地滿足了改革開放的實際需要。但是，這個模式也存在一些值得進一步探究的問題。

第一，國家體制和黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系問題。由于中國存在特殊的政黨－國家關(guān)系，因而央地關(guān)系相應(yīng)地具有雙重性質(zhì)。一方面是規(guī)范和制度意義上的中央政府和地方政府間關(guān)系；另一方面是政治和組織意義上黨的中央組織和地方組織之間的關(guān)系。中國的政府體系不僅受到憲政和法制的制約，還受到黨的政治和組織原則的制約。由于這種二元關(guān)系的存在，導(dǎo)致黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家制度之間存在難以避免的張力。地方官員在履職過程中，難免會出現(xiàn)政治原則凌駕于制度責(zé)任之上的情況。比如，一旦某領(lǐng)域中央政策不明朗，為了避免政治風(fēng)險，地方官員的理性選擇就是擱置制度責(zé)任，“等等看”、“不作為”；也有的地方官員機械地執(zhí)行上級政策，忽視民主訴求，從而造成干群關(guān)系緊張，傷害人民利益等。

第二，集權(quán)與分權(quán)的調(diào)整問題。過度分權(quán)所導(dǎo)致的地方化傾向容易帶來某些現(xiàn)實的危險，比如司法的地方化，環(huán)境保護的地方化，統(tǒng)一市場的分割導(dǎo)致交易成本上升，等等。另一方面，適度集權(quán)是可行的，但過分集權(quán)卻存在問題。集權(quán)要求信息能夠盡量少損耗地抵達決策中心，而集權(quán)的信息交流體制又面臨著由于超載而形成的堵塞；它們還非常容易被歪曲，從而出現(xiàn)決策失誤，且集權(quán)意味著資源掌控在總中心的具體人員手中，這些人有著自己的目標(biāo)，他們可能將資源用于實現(xiàn)自己的特殊目的，從而出現(xiàn)尋租行為。而通過將決策權(quán)分散給自治單位，冗長的信息交流渠道可以被縮短，堵塞得以減輕。⑤羅伯特·達爾著：《多元主義民主的困境》，周軍華譯，吉林人民出版社2011年版，第83頁。所以，不能簡單地判定集權(quán)與分權(quán)的優(yōu)劣，而需要對二者進行適度的調(diào)配。這要求很高的政治智慧和政治技巧，一旦這個度把握不好，就容易引發(fā)矛盾，放大其中某一方面的毛病。

第三，制度化的困難。按照毛澤東的說法，央地權(quán)力的動態(tài)調(diào)整有利于發(fā)揮中央和地方“兩個積極性”。但是，“兩個積極性”的思路也不是沒有問題。最主要的問題就是“協(xié)商辦事”進路中的非制度化因素，它意味著中央與地方各自權(quán)限受政策影響過大，受個別領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威和判斷影響過大，受客觀情勢的影響過大，因此有更強的“人治”色彩。而非制度化的安排使人們的預(yù)期不確定，地方的積極性有時很難充分發(fā)揮，地方領(lǐng)導(dǎo)人的創(chuàng)新精神更可能受到壓制，往往培養(yǎng)出機會主義的政績觀。①蘇力：《當(dāng)代中國的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉（第五節(jié)）》，《中國社會科學(xué)》，2004年第2期。其次，憲法法律層面規(guī)定我們國家是單一制國家，但央地互動行為當(dāng)中卻有更多的談判、協(xié)商、討價還價的現(xiàn)象。在達爾和林德布魯姆（1976）所列舉的四種權(quán)力結(jié)構(gòu)和運作方式中，等級命令結(jié)構(gòu)、市場和選舉等三種方式都相對比較容易制度化，而唯獨談判是比較難于制度化的。②Robert Dahl and Charles Lindblom，Politics，Economics，and Welfare，Chicago：University of Chicago Press，1976，p.97.此外，央地關(guān)系的權(quán)力配比中，執(zhí)政黨的動態(tài)調(diào)節(jié)，恐怕也正是中國央地關(guān)系“制度化”的最大難點所在。

四、結(jié) 論

解釋中國的央地關(guān)系，必須注意其制度基礎(chǔ)和互動博弈，避免機械類比；必須注意其動態(tài)調(diào)整及權(quán)力清單的變化，避免刻舟求劍；必須注意制度法律因素和政治組織因素的雙重作用，避免以偏概全。在此基礎(chǔ)上，我們可以就中國央地關(guān)系得出以下幾點認識：

（一）我國央地關(guān)系具有明確的制度基礎(chǔ)。任何國家的央地關(guān)系和縱向權(quán)力配比都含有“制度”和“調(diào)整”雙重向度，沒有完全無調(diào)整空間的制度，也沒有完全無制度基礎(chǔ)的調(diào)整。中國的央地關(guān)系雖然體現(xiàn)出與時俱進的靈活性，但并非“非制度化”的，而是有著明確的制度安排。因為中國的憲法、人民代表大會組織法、立法法、民族區(qū)域自治條例、特區(qū)基本法、地方政府組織法等憲法法律體系已經(jīng)基本完備，關(guān)于央地關(guān)系已經(jīng)有了較為明確的法律依據(jù)。我國憲法法律體系是中央與地方進行互動的基本游戲規(guī)則，也是執(zhí)政黨進行央地關(guān)系調(diào)整的基礎(chǔ)和邊界。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)是確保中央集權(quán)和央地權(quán)力配置靈活性的政治軸心。很多學(xué)者都注意到了改革開放以來，地方政府在發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟中的驚人表現(xiàn)，從而傾向于用地方主義來解釋這種奇跡發(fā)生的原因。從改革開放對此前絕對中央集權(quán)的打破來說，這種判斷無疑是有道理的。但這還不足以作為在政治上判斷中國為某種聯(lián)邦主義的證據(jù)，恰恰相反，中國在政治上具有高度統(tǒng)一的特征。央地之間，新的權(quán)力配置清單，更多的體現(xiàn)的是一種行政上的分權(quán)，中央采取了更加靈活的方式激發(fā)地方政府在創(chuàng)造經(jīng)濟增長中的積極性，但是仍然通過“黨的領(lǐng)導(dǎo)”牢牢把握住了“政治性”的高度統(tǒng)一。在中國，黨的領(lǐng)導(dǎo)嚴格貫徹“下級服從上級，地方服從中央”的絕對中央集權(quán)制，這套領(lǐng)導(dǎo)和組織體制有效遏制了國家權(quán)力結(jié)構(gòu)層面可能造成的地方主義傾向。同時，由于中國共產(chǎn)黨是國家生活的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國央地間的互動和關(guān)系調(diào)整必須受到黨的組織原則的影響。中國共產(chǎn)黨根據(jù)各地實際情況和改革開放的實際需要，動態(tài)調(diào)整權(quán)力清單，保證央地關(guān)系的靈活性。

（三）以“權(quán)力清單”視角觀察中國央地關(guān)系更為合適。央地關(guān)系歸根到底是國家權(quán)力如何配置的問題。國家權(quán)力的橫向配置，體現(xiàn)為國家機構(gòu)間的權(quán)力關(guān)系，而中央與地方關(guān)系則屬于國家權(quán)力縱向配置。所謂“單一制”和“聯(lián)邦制”都是靜態(tài)的概念描述，所給出的是一個靜態(tài)的權(quán)力配置關(guān)系，無法完整體現(xiàn)權(quán)力的動態(tài)調(diào)整過程。而從權(quán)力清單視角，我們獲得了權(quán)力關(guān)系規(guī)范要素和變動要素的結(jié)合，避免了規(guī)范主義的機械性。國家權(quán)力在中央和地方之間的配置，取決于雙方的實力、經(jīng)濟發(fā)展的需求、社會和文化差異、國家穩(wěn)定等諸多方面的綜合平衡，歸根到底是要實現(xiàn)“穩(wěn)定－效率－合法性”的恰當(dāng)結(jié)合。□

（責(zé)任編輯：熊 覺）

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1007－9092（2015）05－0094－08

2015－03－16

汪仲啟，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生，《社會科學(xué)報》首席記者，主要研究方向為中國政治、民主理論、法治與憲政理論。