當代中國鄉村治理體系現代化路徑研究

當代中國鄉村治理體系現代化路徑研究

蘭凱軍

(麗水學院 思政部， 浙江 麗水 323000)

[摘要]社會政治是國家政治的基礎。當代中國鄉村治理的困境，很大程度上源于這一治理體系自身的社會性缺陷：體系建構與運作的行政性色彩濃厚，社會性價值被稀釋；黨政越位銷蝕多元參與，社會協同格局的發育被遲滯；社會治理碎片化，鄉村社會基礎秩序的現代性重構被遺漏。推進當代中國鄉村治理體系的現代化，必須深化政治體制改革，規范國家權力，優化其介入鄉村社會的過程、方式和權限，由政社分開進一步走向政社協同。同時，大力發展農村社會組織，建設現代公共文化服務體系，積聚生成現代社會資本，培育農村新型市民社會，優化鄉村治理的社會境遇，使之鑲嵌于現代化的社會結構之中。

[關鍵詞]國家；社會；鄉村治理體系；社會組織

[中圖分類號]D63；C91[文獻標志碼]A

中國自古以來以農業立國，鄉村治理是個歷史性的課題，也是當代中國國家治理現代化的重要內涵和基礎。然而，近年來土地糾紛、干群矛盾、集體性上訪等問題日漸凸顯，無不影響著農村的穩定和發展，也折射出提升鄉村治理改革和治理能力的緊迫性。基于此，黨的十八屆三中全會明確提出，要推進國家治理體系和治理能力現代化，創新社會治理體制。在此視角下，中國鄉村治理體系的現代化建設，其核心在于在深化鄉鎮行政改革的同時，大力加強鄉村內部自主性社會資源的培育與發掘，夯實治理的社會基礎，并努力將社會的力量牽引到鄉村治理中來，完善治理結構，創新基于國家與社會協同發展、互動融合的治理體制。

一、鄉村治理體系現代化：理論典據與價值審視

國家與社會是一對相互聯系的理論范疇。在馬克思主義產生之前，曾有過兩種關于國家與社會關系的架構，即以洛克為代表的“市民社會先于或外于國家”和黑格爾所提倡的“國家高于市民社會”的架構[1]。前者著重強調國家作為手段而非目的的工具性意義，后者認同兩者的相互依存，但堅持國家是目的而非手段，主張國家對市民社會的干預。馬克思在批判繼承黑格爾思想的基礎上，對國家與社會的關系作了科學概括，指出“政治國家沒有家庭的天然基礎和市民社會的人為基礎就不可能存在。它們是國家的必要條件”[2]。此后，他更明確地用“社會有機體”的概念來表征社會，認為社會是一個反映人類生活的全面性聯系與有機性互動的整體范疇，國家源于且處于社會有機體的組織體系之中。因此，盡管國家與社會之間存在異化對立的一面，但平等、協作、互惠的統一性是其根本。馬克思對國家與社會關系的思考，不僅豐富了其國家學說的精髓，也奠定了馬克思主義“社會本位”的方法論，為創新中國特色社會主義的國家治理提供了科學指導。

所謂治理，聯合國全球治理委員會的權威性界定，是“指各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程”[3]。在治理的邏輯結構中，包括國家行政權和社會自治權在內的公共權力是最為核心的概念，并且社會自治權隨著社會發展而影響更大。博克斯認為：“如果說19—20世紀之交的改革家們倡導建立最大限度的中央控制和高效率的組織結構的話，那么21世紀的改革家們則將今天的創新視為一個創建以公民為中心的治理結構(citizen-centered governance structure)的復興實驗過程。”[4]體現在當代中國的鄉村治理中，即是隨著村民政治理性及多樣性利益訴求的不斷增長，社會自主管理的內在張力不斷膨脹，鄉村治理必須不斷創新社會治理體制，激發社會活力，確定鄉村社會的國家公權力和社會自主權力的邊界及其運作邏輯，形成“政府、市場、社會”鼎立互動的現代治理架構以提升治理能力。

1.創新社會治理是鄉村治理體系現代化的應有內涵。十八屆三中全會把創新社會治理體制作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是新時期以來我們黨多元共治理念發展的一個顯著特征。較之傳統的管理，治理理論的核心價值之一就是政府與社會皆為治理的主體與對象，兩者合作互動。因此，鄉村治理既非國家權力的單向延伸，亦非簡單的社會自治，鄉政包含村治的內容，村治也滲透著鄉政的要素。其現代化體系的構建，既包括國家權力在鄉村社會的有效運作，也包括社會治理創新視域下鄉村社會權力的生長與張揚，是自上而下的國家整合與自下而上的鄉村社會自我整合的有機結合，并以此形成邊界清晰、分工合作、耦合互動的“國家—社會”新格局。

2.加強社會建設是推進鄉村治理體系現代化的基礎。吉登斯認為，“一個強大的市民社會對有效的民主政府和良性運轉的市場體系都是必要的”[5]。鄉村社會建設既包括教科文衛等社會事業的均等化發展，也內含鄉村社會組織培育體系、社會行為規范體系、公民權利和社會責任體系等的構建。這些既是社會治理的核心內容，也是國家治理現代化的基礎。一個主體多元化、組織專業化、參與大眾化的鄉村社會的充分發育，不僅能為基層政府治理職能的社會轉移提供承接載體，而且社會組織等所帶來的機會窗口，有利于將公共性觀念引入政府治理結構并改變其原有的治理邏輯，推動治理主體之間從等級和權威轉向網絡和伙伴關系，積聚現代社會資本，優化治理生態，拓展治理的公共空間，夯實鄉村治理現代化的社會基礎。

3.促進社會協同是鄉村治理體系現代化的核心與動力。從管理走向治理，是人類政治發展的普遍趨勢。治理與管理的顯著區別在于：治理強調國家權力回歸社會，其主體由單一轉向多中心，手段由剛性管制轉向復合、包容和柔性服務，空間由平面化轉向平行和多向度的網絡化。其要義即在于構建國家、市場、社會等多主體共同參與的立體結構，并使之在協商中共擔社會責任，共用公共資源，共享治理成果。鄉村治理體系現代化的核心和動力，就是要在適應鄉村發展主題與語境轉換的新形勢下，面向市場，通過發展政治合法性機制和社會化組織機制，將鄉村社會有序引入國家治理軌道，構建起一個“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障”的網絡結構和公平、競爭、有限的社會互動場域，以溝通、協商等方式，協作、支持并制衡國家權力，實現鄉村治理制度、政策和價值的統一。

二、當代中國鄉村治理體系的構建：結構特征與功能阻滯

“市民社會和政治國家的二元性結構以及兩者的內在張力關系是現代社會的特征。”[6]這種關系也構成了治理發展的基本邏輯變量并影響和反映著治理的水平。任何成熟高效的治理，都是政府、社會和市場合作的結果。然而，在人類社會發展過程中，國家和社會之間往往表現為極為復雜的“歷史關系”。“在社會生產和社會生活各個領域中，國家管理與社會自我管理的界限可以在廣泛的范圍內移動，決定這個界限和移動幅度的，就是社會的經濟、政治、文化發展狀況，是社會發展一定階段的歷史條件和社會環境。”[7]不同政治生態的國家與社會關系常常演繹出相異的結構性特征與政治成果。在傳統中國，官民共治、二元并存構成了鄉村治理體制的基本特征。至于近代，救亡圖存的特殊國情，使建立一個能有效集中權力的現代民族國家，成為中國國家建構的壓倒性命題。在此背景下的鄉村治理開始趨于單軌制。新中國成立后，中國共產黨通過土地改革、合作社和人民公社等運動，將傳統的中介領域國家化，解決了長期以來困擾鄉村發展的國家政權“內卷化”的歷史頑癥，但這種自上而下的單軌治理模式，使社會被消融于國家之中而活力被窒息。隨著國家與社會在農村現實層面的分離所致的鄉村治理能力的式微，兩者關系最終走上制度化重構之路，以鄉政村治為格局的當代中國鄉村治理體系在反思和摸索中被構建起來。

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》和相關的制度規定，鄉鎮政府與村委會之間的縱向指導關系、鄉鎮黨委與村黨支部之間的領導與被領導的關系、村委會與村黨支部之間的橫向并立關系，以及鄉政與村治之間通過以黨組織系統為載體的“黨的紐帶”和以政府系統為組織載體的“行政紐帶”連接起來，構成了制度安排下這一治理體系的基本架構。徐勇認為，這種“‘鄉政村治’治理模式的核心是在堅持國家統一領導的同時，重視農民群眾的參與，體現了國家與社會的分權原則”[8]，切合了我國現代國家建設從社會國家化的單維突進，到尋找社會國家化與國家社會化協調平衡發展的轉變。30多年的實踐表明其治理績效是不容置疑的。然而，如果從國家與社會協同治理的角度來審視這一體系，不難發現，其在實踐中的構建與運行，呈現出一定程度的制度遺漏、變形與社會自治權力的位移，進而影響著鄉村社會自組織能力和公共空間的提升與拓展，也制約著其自身的現代化。

1.體系建構與運作的行政性色彩濃厚，社會性價值被稀釋。 一般來說，建立權威的民族國家和合法性的民主國家是現代國家構建的兩個基本方面。鄉政村治治理格局既是民族國家建構的延伸，也是民主國家建構的一部分，其成長存在于國家整體的建構設想之中，并因此而不可避免地凸顯行政性的特征與影響。事實上，無論是以人民公社體制為代表的行政化鄉村整合，還是以村民自治為代表的民主化鄉村整合，都體現的是一種國家行為。這是中國現代化的一個基本特征。但這種源于外部的行政性建構，在增加鄉村社會外援資源的同時，又極易使之處于國家強力的影子之下而陷入“成長的煩惱”。一是現有自治機構的行政化。學界所論的核心所指是在目前宏觀的單一制下，村委會往往在實踐中大量承載著自上而下的行政功能，而與村莊內部的公共事務需求匹配度不高。二是社會自治組織的“依附式自由發展”。近年來，從中央到地方都強調要按照政社分開的原則來發展自治導向的社會組織以盤活和提升治理資源，但客觀上這種從社會內生向外部建構傾斜的發展特點，使許多社會組織往往通過與政府建立各種關系來獲取發展資源。尤其是發展資源相對緊缺的農村社會組織，更是有意無意地順應鄉鎮政府的旨趣框架，從章程的制定到運行、激勵、監督等機制的設計，都接受著政府的型塑，凸顯著政績化、類行政化乃至官僚化特征。如此一來，本應按照鄉政村治治理體系制度安排而逐步發育的鄉村社會，在組織形態上處于一種依附性的模式中，制度所蘊含的社會發育價值很大程度上被行政化所稀釋、扭曲和吞噬，長久以來的社會行政化慣性依然明顯。

2.黨政越位銷蝕多元參與，社會協同治理格局的發育被遲滯。 從根本上說來，鄉政村治治理結構是一種分權和限權性體制。但是，“由于這種分權和限權原則并沒有相應的法律和制度作為支撐，致使鄉鎮政權仍然延續著人民公社的全權全能體制，全面直接管理農村社會生活各個方面，無所不包、無所不能”[9]。因此，面對國家下達的各項硬性任務和日益凸顯的鄉村治理風險，基層政府往往著重強調其在“維穩”中的社會風險控制責任而忽視其“維權”的訴求責任，把社會治理片面理解為“對社會的管制”或“管理社會組織”。在此思維模式下，一些鄉鎮政府表現出很強的自我擴張慣性，往往借其所擁有的指導、支持和幫助管理村務的職責規定越位而行，或對村務決策包攬包辦，或直接干預村莊選舉，或通過“村財鄉管”“村財鄉代”“村財鄉監”等方式，把行政因素大量嵌入村治之中，以確保政令暢通來履行自身治理職責，體現國家意志。而對于內生的鄉村社會組織，也往往以其登記、掛靠和年檢等為籌碼，使之接受行政“指導”。一些基層黨委和黨組織也延續著傳統思維邏輯，把制度規定的政治領導、宣傳教育和示范表率功能，具體化到諸多村莊具體事務中以掌控著公共決策和管理的主要權力。如此，鄉政村治治理體系的資源汲取功能仍被彰顯，而改造和培育社會的張力功能則被銷蝕，許多農村社會組織被“非正式化”，多元參與、社會協同的鄉村社會治理新格局難以形成。

3.社會治理碎片化，鄉村社會基礎秩序的現代性重構被遺漏。 作為鄉村治理體系基礎結構之一的村莊是生產性也是社會性的。傳統村莊依靠各種宗族組織和鄉規民約、習俗倫理等所形成的程度較高的村莊社會關聯，不僅為村民增加了公共生活的穩定性、安全感和人倫意義，而且也成為傳統鄉村治理的重要社會秩序基礎。當代中國鄉村治理體系所確立的民主精神、權利制度及績效目標的實現，同樣需要契合于現代鄉村社會的基礎秩序之中。然而，在建構這一體系的過程中，國家關注更多的是對鄉政與村治的具體制度安排及安排下的程序運作的規范與否。而面對伴生并折射于這一體系建構中的鄉村社會變量，如村莊開放性加大、傳統價值觀碎裂、土地流轉、村莊社會流動及由此帶來的成員分層分派、村莊集體認同式微等，國家除了繼續加大資金等的大規模下鄉和減少對村莊資源的汲取等外部整合的基本手段外，至今缺乏一個系統性的秩序重構舉措。在基層政府的工作實踐中，也往往習慣性地把其社會職能側重于社會監控、輿情管理、危機預警與應對等方面，把主要精力放在化解村莊社會沖突與糾紛、管理流動人口、維護公共安全等實務上。雖舉措有力，亮點頻仍，但大多屬于“即興式”“碎片化”的局部試驗，解決問題的應急指向性突出，而對深層次的鄉村社會基礎秩序的重建，則缺乏系統的戰略性思考與制度設計，因此往往“人走政亡”而難成“燎原之勢”。而鄉村社會基礎秩序的斷裂與碎片化，不僅使農民集體行動的邏輯進一步被解構，也使本應成長為現代鄉村社會關聯重要載體的社會組織失去了內生的資源給養，生長艱難且很容易走向一種行政性路徑依賴。

所以，30多年來當代中國鄉村治理體系的建構與實踐，盡管在一定程度上促進了農村市民社會的成長并實現了與國家互動的制度預期，但社會性不足依然是其不可回避和否認的固疾，并因此導致很多地區的鄉村治理沖突不斷[10]。這些沖突不僅僅是農村社會內部變化的異化表白，更是現有鄉村治理體系與渠道建構的社會性缺陷的折射。解決問題的關鍵在于，在前期著重強調并已基本完成了國家整合即國家政權建設的主要任務后，今后更應著重于鄉村社會的自我整合，將自上而下的國家整合與自下而上的社會生長納入制度化規范化軌道，在國家繼續放權并加大對鄉村社會公共服務資源供給的前提下，大力發掘拓展鄉村社會內生資源的制度化發展空間，創新重構鄉村治理的社會組織體系與鄉土秩序，積極培育農村社區公共意識和公共精神，改造鄉村治理的權力文化網絡，獲取激活民主制度內在精神的必要的社會資本，從而實現理性國家與組織化自主性社會在相互賦權基礎上的協同發展與合作治理。

三、當代中國鄉村治理體系現代化的路徑選擇：相互賦權與政社協同

戴維·赫爾德認為，在今天，民主要想繁榮，就必須被重新設想為一個雙重的現象：一方面，它牽涉到國家權力的改造；另一方面，它牽涉到社會的重新構建。只有認識到一個雙重民主化過程的必然性，自治原則才能得以確定。所謂雙重民主化過程(aprocess of double democratization)，就是國家與社會互相依賴著實現轉型[11]。當代中國鄉村治理體系現代化的推進，一方面，必須深化政治體制改革，優化國家權力介入鄉村社會的過程、方式和權限，由政社分開走向政社協同；另一方面，要進一步發展和培育鄉村社會力量，提高村莊的自主性，使鄉村治理鑲嵌于現代化的社會結構之中。

1.深化鄉鎮體制改革，釋放社會生長空間。 鄉鎮政權處于國家和鄉村社會的連接點，是國家與鄉村社會互動的直接平臺和關鍵環節。因此，推進鄉村治理體系現代化，當務之急就是以服務型法治型有限政府的理念重新設計鄉鎮政權的職能和機構，“授之有據、行之有規、錯之有責”，把權力關進制度的籠子，規范國家權力進入鄉村社會。一是繼續精簡優化鄉鎮機構和轉變職能。要按照實現經濟互補、交通便利、歷史延續、基礎設施共享等要求，劃類定鎮，合并機構。同時，進一步改革協調鄉鎮的事權財權人權關系，將上級部門派駐到鄉鎮為“三農”提供服務的事業機構及其人員全部下放到鄉鎮管理，把“鄉政”真正建成統一效能的農村社區政權組織。二是改革鄉鎮績效管理，突出責任落實。由鄉鎮政府以縣市政府宏觀經濟社會發展目標為指導，根據本鄉鎮實際情況和轄區內各村委會的意見，自主制定發展指標。在考核內容上，既要考慮經濟社會發展的數字指標完成情況，又要考慮公共服務供給能力、社會培育水平和群眾公論。三是逐步推行鄉鎮有限自治。以干部人事制度改革為切入點，逐步實行鄉鎮長直接選舉和鄉鎮黨委書記“推選式”改革，使鄉鎮享有相對獨立的治理權、決策權，且只具有履行公共安全、土地管理等最基本的社會事務功能。通過改革將屬于市場和社會的功能剝離出去，使鄉村關系主要圍繞農民和市場而非國家權力展開，從根本上抑制鄉鎮政府掠奪村莊社會資源的內在沖動與能力，減少行政執行的外溢性結果，還鄉鎮社會自我發育一片“凈土”。

2.全面加強基層黨組織建設，增強其社會整合與引導能力。 歐內斯特·巴特認為：“政黨具有雙重性格或性質。也就是說，政黨是把一端架在社會另一端架在國家上的橋梁。”[12]在當代中國，中國共產黨既是國家的領導核心，又以其強有力的組織體系將鄉村社會各群體的社會和經濟利益加以融合與同化，黨的農村基層組織，成為聯系鄉政與村治、維系各種社會力量的紐帶。因此，推進鄉村治理體系的現代化，無論是國家建構還是社會發育，都離不開發揮黨組織的功能。一是要進一步提高農村基層黨建的科學化水平。“打鐵還需自身硬”。要按照“學習型、服務型、創新型”黨組織建設的要求，繼續完善農村黨支部書記的選任培養機制和黨員隊伍結構，健全黨內激勵約束長效機制，多措并舉反“四風”，規范基層黨組織和黨員干部的行為。二是明確農村黨組織有效聯系并促進社會組織發展的功能定位。既要改變借口維護黨組織權威而削弱社會組織自治權力的做法，也絕不允許打著維護自治的旗號而削弱基層黨組織的政治權威，廓清黨組織與社會組織的關系及其各自的權利和責任邊界，消除黨的政治領導權與社會自治權相互“吸納”的“二元悖論”局面。三是創新農村黨的組織網絡。組織化是政黨的本質特征，高效的組織網絡是進行有效社會整合的前提和基礎。針對當前鄉村社會整合的復雜性，必須堅持按區域鏈、產業鏈、行業鏈、事業鏈、流動鏈等設置黨組織，并按照“把握原則、因村制宜、靈活多樣、注重實效”的精神，采用“支部+協會”等模式，把各種農村社會組織吸納進黨的組織資源體系，構建一個全方位全時空全領域的社會整合組織網絡，實現政權建設功能同社會引導、動員與整合功能的平衡。

3.大力發展農村社會組織，積聚生成現代社會資本。 通過組織化途徑實現有效利益表達，是社會個體在多元化社會中的一種理性選擇。不僅如此，農村社會組織的發展及其所擁有的功能性社會資本，使之在彌補公共服務供給危機、整合并增加有限的治理資源、提升村莊博弈能力、重建鄉村秩序、促進社會融合等方面，扮演著重要的角色，成為推進鄉村治理體系現代化的一個路徑選擇。一是培育“催熟”新型農村社會組織。進一步完善針對社會組織的公共財政投入、稅收優惠和購買服務等機制，設立農村社會組織發展專項基金，并按照“非禁即入、不適則調、寬進嚴管”的原則，堅持先發展、后規范，邊發展、邊規范，“重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織”[13]。二是健全農村社會組織內部治理結構。加強對現有農村社會組織的改造，促使其形成法人治理體制；以章程為核心構建起多元、獨立、自愿和民間的理事會治理框架，健全決策權、執行權和監督權分離并彼此協調的運行機制，形成邊界清晰、分工合作、平衡互動的內部結構關系，增強其功能的延展性。三是建立系統靈活的農村社會組織整合協調機制。可以借鑒英國等監管社會組織的經驗，成立國家民間組織監督管理委員會并垂直到縣市，行大部制建制與職能，定位于以全社會全行業的視角對不同村鎮具有同質化色彩的社會組織進行機構和功能整合，扶大做強。通過組織化機制促進村民在具有公共意義的交往中相互認同和自我認同，架構起國家和社會兩大系統之間的外部整合平臺，消解社會轉型中個體原子化態勢下集體行動的困境和國家政策介入鄉村治理中的社會拒斥。

4.推進現代公共文化服務體系建設，培育農村新型市民社會。 文化具有的社會價值建構、社會沖突整合、社會發展導向和社會結構互動功能，使之不僅成為治理的一種手段與支撐，而且具有發育社會的價值。景天魁認為，社區文化建設是整個社區建設的邏輯起點和成本最低、效果最好的一種路徑選擇[14]。作為鄉村治理基礎和場域的農村社區新型市民社會的生長，同樣離不開現代文化的哺育。一是要多渠道豐富農村公共文化服務供給網絡。堅持以政府為主導，引入競爭機制，采用政策傾斜鼓勵等多種手段，鼓勵社會力量通過興辦實體、提供設施、資助項目、贊助活動等多種方式參與農村公共文化服務體系建設，形成公共財政建文化、社會力量辦文化、市場運作興文化的多元發展文化新格局。二是以新思路拓展農村公共文化服務活動內涵。基層政府要站在依法治國和文化富民的高度，創新農村文化服務平臺與內容，把常態化的政府“送文化”與機制化的幫助農村“種文化”結合起來，以喜聞樂見的文藝形式把《憲法》《村組法》等的普法宣傳，與現代公民意識、合作參與意識教育結合起來，提高村民的先進文化服務接受度，增強農村法治型文化與現代基礎秩序的內生能力。三是均等化構建城鄉公共文化服務長效機制。以農民群眾需求為導向，多邊多向統籌建立鄉村公共文化服務供給決策與監督機制、服務資金保障機制、服務人才管理機制和服務部門績效評估機制，創新城鄉對口幫扶機制，推動公共文化服務“重心下移、資源下移、服務下移”，形成配置均衡、布局合理、組合科學的城鄉文化資源格局，浸潤培育擁有現代價值觀念和法治型人格的新型農民，塑造鄉村治理現代化的社會基礎。

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〔責任編輯：常延廷〕

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