協商民主、依法治國與國家治理現代化的內在邏輯

□ 陳安杰

協商民主、依法治國與國家治理現代化的內在邏輯

□ 陳安杰

國家治理現代化詮釋了一種全新的治國理念和要達致的善治目標，體現了國家治理的創新和超越，是中國民主政治發展的邏輯使然。推進國家治理現代化離不開協商民主和依法治國。協商民主作為社會主義民主語境下國家治理現代化的特有制度安排，推動著國家治理現代化朝著民主、良序的方向發展；依法治國不僅是國家治理現代化的必然要求，也是協商民主的重要保障。國家治理現代化與協商民主、依法治國具有高度的契合性，協商民主與依法治國統一于推進國家治理現代化的偉大實踐之中。

國家治理現代化；協商民主；依法治國；價值取向；民主政治

黨的十八屆四中全會《決定》指出，依法治國是“實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。”①《中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，人民出版社2014年版，第47頁。法治是國家治理現代化的核心要義，不管是完善國家治理體系，還是提高國家治理能力都離不開法治，它作為一種新型治國方略是實現國家治理現代化的根本保障。要實現國家治理現代化，就需要培養法治思維，依托協商民主這種特有的制度安排，在黨的領導下整體推進。國家治理經歷了由傳統治理到現代治理的轉型發展，在現代國家治理范式下強調的是擁有法治思維的多元化主體之間的協商、交流和合作，達致政府的善治，這是中國民主政治發展的必然邏輯。

一、國家治理現代化：

一種治國理念和目標的新詮釋

對于國家治理現代化的基本含義，習近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”。②習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》，2014年1月1日。這是站在馬克思主義的立場上，運用馬克思主義基本原理，總結人類社會在治國理政中的基本經驗作出的全新概括，體現了在治國理念上的一種創新和超越。

治理能力與民主如影隨形，治理的能力源自民主的成長。對于民主的生成，林尚立認為至少包括五個方面：一則要培育社會的自治能力。在中國僅僅靠政府一己之力是很難實現治理的，這就需要社會實現自治，通過自我管理、自我監督、自我服務，達到自我提高，實現自我治理。二則要提高社會的參與能力。社會參與是一個復雜的過程，它涉及到很多方面的內容，比如表達、溝通、交流、協商等等，這里重點關注的是一種理性表達的方式問題。三則要培育社會協商能力。公民的協商能力需要社會創造條件加以培育，協商能創造共識，共識在整個決策過程中發揮了重要作用，有共識就有助于決策的達成，而決策正是在協商的基礎上達成的。四則要提高社會的協調能力。就是社會多層主體之間的合作，這個合作是共同利益的集聚，不考慮利益主體之間的層次和等級。五則要提升政府的治理能力。重點強調的是維護秩序和法律。①林尚立：《治理是實現中國可持續發展的戰略性資源》，《杭州（我們）》，2012年第10期。顯然，治理能力的提高離不開民主的成長，換言之，離開了民主的成長或在民主成長不健全甚至缺位的情況下，體現的是對國家的“統治”，或者說是“治理國家”，而并非是“國家治理”。

“治理國家”和“國家治理”是兩個完全不同的概念，前者強調的是整治國家的行動，維護的是階級利益，而后者表明的是一種治國的理念，內含了維護公共利益的意蘊。在馬克思主義經典作家的著作中多次提到“治理國家”和“統治國家”等概念。比如恩格斯就談到，“依靠普選權來治理國家就像繞道合恩角時迷失了航路的海船水手一樣：他們不研究風向、氣候和使用六分儀，卻用投票來選擇道路，并宣布多數人的決定是不會錯的”。②《馬克思恩格斯全集》第10卷，人民出版社1998年版，第316頁。這里恩格斯對資產階級借普選權來管理或者說統治國家進行了批判。馬克思在《法蘭西內戰》中講：“事實上，帝國是在資產階級已經喪失統治國家的能力而工人階級又尚未獲得這種能力時唯一可能的統治形式。”③《馬克思恩格斯文集》第3卷，人民出版社2009年版，第153頁。列寧也有對“統治國家”的表述，“舊的專制制度已經沒有力量統治國家了”。④《列寧全集》第13卷，人民出版社1987年版，第70頁。馬克思和列寧提到“統治國家”的概念強調的都是管理或治理的意思。縱觀經典作家的表述，提到的只是“治理國家”或“統治國家”，而從未提到“國家治理”，這正是中國共產黨運用馬克思主義的立場觀點和方法分析和解決問題、并大膽吸收和借鑒人類文明成果的一種創新和超越，符合馬克思主義與時俱進的理論品質。

從“統治國家”到“國家治理”最重要的體現就是理念的創新和觀念的轉變。根據俞可平的闡述，“統治”和“治理”存在以下區別：一是主體不同。統治是權力機關的統治，在我國主要就是包括黨和政府在內的國家權力機關。而治理的主體比統治要寬泛的多，可以是國家權力機關，也可以包括社會組織、民間團體、企事業單位、基層社會以及公民個人等。我們不難看出，相對于統治，治理的主體是多元的，并且是廣泛的。二是性質不同。具有統治權力的政府，其行為帶有強制性，處于主體的地位，而公民則是政府實施權力的客體，處于從屬地位，政府的權力必須服從，不能不服從，否則可以依法處置。而治理的行為并非強制，它可以協商、溝通，雙方可以進行對話，當然，也不能完全排除強制性，只是強制的東西少了，協商的成分多了，共識也自然會增多。三是來源不同。政府的權威來源于法律，它是靠強制力來推行的。而治理的來源既有法律，也有社會契約，就是既要靠強力的法律，也有公民之間的自我默契。四是運行不同。統治的運行是自上而下的，即由上級到下級的運行路徑。治理則更多的表現為平衡的運行路徑，就是雙方在平等的基礎上的協商。⑤俞可平：《國家治理現代化的若干問題》（上），《福建日報》，2014年6月8日。

國家治理現代化包含了國家治理體系和國家治理能力現代化，它詮釋了一種全新的政治理念。對于國家治理現代化，存在著不同的解讀。中國社會科學院的辛向陽研究員認為，國家治理體系是指按照一定的治理理念確立起來、使國家能夠順利運行的體制機制。國家治理能力是國家統籌各個領域治理主體、處理各種主體關系，實現經濟社會發展進步的水平與質量。①辛向陽：《推進國家治理體系和治理能力現代化的三個基本問題》，《理論探討》，2014年第2期。這里是從治理體系的體制機制以及治理能力的主體關系的角度來理解國家治理現代化的。中央社會主義學院副院長張峰的理解是，國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，通過改革和創新，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。②張峰：《明確協商民主在國家治理體系中的重要作用》，《人民政協報》，2014年1月22日。顯然，他是從制度化、規范化和程序化的角度來理解的。以上兩種對國家治理現代化的理解具有一定的代表性，闡發了國家治理現代化的基本內涵。

國家治理現代化體現的是在理念的指導下達致的一種善治目標。要想完成這一目標就需要對政府權力進行合理的制約和有效的監督，使之依法執政、權力陽光運行并積極聽取社會各階層發出的聲音，平衡和整合全社會利益需求以期實現社會的公平，維護社會和諧。換言之，要實現國家治理現代化，需要掌控國家、社會和公民三方之間的利益平衡，通過五個維度的合力，即政黨、政府、社會、市場以及個人形成的復合主體來共同完成。執政黨無疑起著關鍵性的作用，其原因就在于執政黨要與各種社會力量建立良性的互動關系，在社會日益多元、分化的情勢下保持適度的凝聚力和整合力，進而達致國家治理現代化的目標。

二、協商民主：國家治理現代化的特有制度安排

國家治理現代化的提出是源于我國自身發展遇到了困境，由國家主導的傳統治理范式越來越不適應經濟社會發展的需要，迫切需要一種新型的治理范式，實現由傳統治理向現代治理的轉變，轉變的目標就是要實現國家治理現代化。這種現代化需要在法治的前提下由多元主體廣泛、多層的協商、交流和合作來實現，而協商民主作為社會主義民主語境下國家治理現代化的特有制度安排正契合了國家治理的需要，在公民的廣泛參與下實現國家治理現代化的目標。

協商民主是“公共協商過程中自由、平等的公民通過對話、討論、審視各種相關理由而賦予立法和決策合法性的一種治理形式。”③陳家剛：《協商民主引論》，《馬克思主義與現實》，2004年第3期。從國家治理的角度來審視協商民主，把協商民主看成是一種治理形式，并強調在多元社會中，政府與公眾應共同分擔在國家治理中的責任。在多元文化背景下，民主所面臨的最大挑戰就是公民之間的分裂和對立，而協商民主作為一種擁有巨大潛能的民主治理形式，可以有效解決不同文化之間的相互對話和多元文化博弈下的社會認知。協商民主更多強調的是對公共利益的責任，政治話語間的彼此理解以及重視所有人的利益訴求。從協商民主的目標考察，它追求的決不是狹隘的個人利益，而是立足公共理性探求能夠滿足最大多數人利益的政策，這種政策是在重視所有人需求和利益基礎上獲得的，表達了對公民政治平等的一種信念。這里強調不存在特殊公民超越其他任何人的利益的優先性，實際上是為所有人提供了平等的表達意愿的機會。

協商民主論者認為影響政策制定和執行的重要因素是公民參與，公民通過自由、平等的對話、商談等方式，參與到政策制定和政治生活中來，在這一過程中，始終把公共利益作為價值取向，能推動國家治理向著更民主的方向發展。換言之，協商民主被認為是一種公共參與，這種公共參與是通過公民參與的平等性和公眾參與的理性化來實現的，進而獲得自由平等基礎上的一致意見。從協商過程來看，“不僅要考慮個人的利益，同時，每個參與者都要超越自身的利益、觀點、需求的局限，考慮集體的利益”。④［澳］何包鋼：《協商民主：理論、方法與實踐》，中國社會科學出版社2008年版，第20頁。在公民的平等對話、協商討論中達致利益一致的結果。

就協商民主的特征來看，作為一種民主治理形式的突出表現是它的多元性。協商就是在承認社會差異客觀存在的情勢下的不同利益主體間的對話、討論以及彼此之間的妥協，在差異的基礎上達成共識。換言之，協商民主就是要在多元差異與社會共識之間架起一座橋梁，使天塹變通途。在利益差別化和多樣化的多元社會中，不同群體在觀念上存在著實質的不一致性，如何在承認差異的前提下把實質存在的不一致性變成一致性，這正是協商民主所能做到的。協商民主的特征還體現在包容性方面。協商民主的包容實際上是涵蓋了最大面上的包容，就是所有受到政策影響的人都應該納入討論和決策的整個過程，這樣決策才具有合法性。就合法性來說，它是協商民主的特征之一，即強調協商民主的過程要以公共利益為價值導向，在公民充分參與的基礎上，通過對話、交流及辯論達成共識，由此制定公共政策。

通過對協商民主內涵、本質和特征的考察，不難發現協商民主這種民主政治發展范式正契合了國家治理現代化的需要，換言之，要實現國家治理現代化，需要一定的具體形式來實施，通過具體形式彰顯這種治理理念的定力，而協商民主正迎合了這種治理理念的定力，成為推動國家治理現代化的重要民主形式。

實際上，協商民主在中國的具體實踐要早于西方學者提出的協商民主理論，這一理論在西方還沒有提出時，在中國已經獲得了廣泛認同。早在20世紀40年代中國就已經對協商民主進行了成功實踐，這一實踐形式就是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。在這一制度的架構下，中國共產黨與民主黨派就共同關心的問題進行廣泛協商，達成了重要共識，并在這一民主政治形式的協商下建立了新中國。自此，協商民主作為民主政治發展的范式在國家治理層面被廣泛運用，成為我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，并逐步上升為社會主義民主政治特有的制度安排。在中國社會主義民主語境下，協商民主是一種國家民主，它內在地包含了政治協商的類型，也就是說，協商民主在中國是一種與多黨合作和政治協商基本政治制度相關聯的國家民主治理形式。顯然，這不同于西方國家的協商民主理論，原因在于，現代意義上的西方協商民主沒有上升到國家民主的高度。在我國，協商民主不僅上升到國家民主的層面，而且已經形成一種制度性的安排，在這種特有形式和獨特優勢下，不斷推進國家治理現代化的實現。

中國共產黨歷來高度重視民主政治的發展，1948年中國共產黨發出“五一口號”邀請各民主黨派、各人民團體以及社會賢達協商建國，開啟了中國民主政治發展的新篇章，也拉開了中國協商民主的帷幕。在國家政治生活中，人民政協發揮著政治協商、民主監督和參政議政的獨特作用。1982年，人民政協的性質被載入憲法。1995年，為使政協的工作有章可循，明確規定了人民政協履職的職能。2006年頒發了《中共中央關于加強人民政協工作的意見》，成為指導人民政協的綱領性文件，也為協商民主的廣泛開展，提供了法律依據。黨的十八大首次提出健全社會主義協商民主制度，推進協商民主廣泛多層制度化發展。十八屆三中全會進一步將協商民主定位為我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，強調在全社會廣泛開展協商，凸顯了協商民主的重要性。協商民主這種特有的民主形式直接關系到中國民主政治發展的進程，關系到國家治理體系和治理能力現代化的實現，關系到中國共產黨的執政地位和國家的長治久安。

三、國家治理現代化中依法治國與協商民主的統一

國家治理現代化的基本價值取向表現為善治之治，就是把法律思維和法治精神內化到各類主體的廣泛參與之中，并通過完善的治理規則和健全的程序設計體現出來，實現國家層面的善治。依法治國為國家治理現代化提供了重要的法律和制度的保障，法治思維和國家治理之間存在著嚴密的內部邏輯關系。協商民主則是在法治的框架下，依法依規進行的多元主體之間的協商、交流、形成廣泛共識的基礎上作出的合法決策。依法治國和協商民主都契合了國家治理現代化的價值取向。對此，我們通過三個方面的要點加以闡釋。

第一個要點是國家治理現代化的價值訴求。這里就關涉到政治合法性的問題，這是國家治理現代化不得不討論的一個重要方面。政治合法性簡言之就是公眾對現存政治秩序和政權的信任、支持和認同，換言之，就是政治權力以一種非強制的手段維護其統治秩序的能力。就政治合法性的本質來說，就是政治權力需要具有正當性和正統性；就政治合法性的途徑來看，需要盡可能增加民眾的共識和政治認同；就政治合法性的形式來講，就是社會成員對政治具有高度的忠誠感。

對于政治合法性可謂眾說紛紜。阿爾蒙德的理解是，“如果某一社會中的公民都遵守當權者制定和實施的法律，而且還不僅僅是因為若不遵守就會受到懲處，而是因為他們確信遵守是應該的，那么，這個政體權威就是合法的”。①［美］加布里埃爾·阿爾蒙德等：《比較政治學：體系、過程和政策》，曹沛林等譯，上海譯文出版社1987年版，第35－36頁。這是從公民遵守法律的角度來理解政治合法性問題。盧梭在《社會契約論》中有這樣一段表述：“即使最強者也決不會強得足以永遠做主人，除非他把自己的強力轉化為權利，把服從轉化為義務。”②［法］盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館1980年版，第12頁。這里是說統治者或者統治階級要長期獲得政治合法性，就必須轉變執政理念和執政方式。亨廷頓強調政府行為的合法性來自于政府制度的中立性，政府制度不能偏向任何一方，制度制定的越是中立，它就越不代表某一社會集團的利益，它的行為就變得越合法。③張鳳陽：《政治哲學關鍵詞》，江蘇人民出版社2006年版，第330頁。韋伯則認為，政治合法性“可能建立在服從的極為不同的動機之上：從模糊的習以為常，直至純粹目的合乎理性的考慮。任何一種真正的統治關系都包含著一種特定的最低限度的服從愿望，即從服從中獲取（外在的和內在的）利益。”④［德］馬克思·韋伯：《經濟與社會》，林榮遠譯，商務印書館1998年版，第238頁。這是從合法性程度的角度來理解合法性問題，旨在強化統治者的合法性基礎。

誠然，任何執政黨都希望不斷增強合法性基礎，獲得民眾認可，以期得以長期執政。在當代中國，中國共產黨是執政黨，具有廣泛的合法性基礎。從歷史的角度考證，中國共產黨是新中國的締造者，其執政地位具有歷史合法性；從現實的角度考察，中國共產黨始終代表的是人民的利益，是得到人民群眾擁護和認可的黨，具有現實合法性。歷史和現實都表明，中國共產黨執政合法性的重要來源是加強黨際之間的協商，從政治協商建立國家到協商民主進行國家治理，實現了由革命黨向執政黨的轉變，執政方式和執政理念也在與時俱進。

現代社會是一個多元主體的社會，各行業、團體、組織以及個人作為社會的主體，在發揮自身功能的同時，也表達出不同的利益訴求。如何妥善解決不同主體之間的利益訴求，達致各方都能滿意的結果，就要自覺培養法治思維和法治精神，堅持依法治國，并借助于協商民主這種形式。從現實來看，社會事務單獨由政府來管理，由政府大包大攬，而不引入多元主體共同參與解決，往往會導致政府權力膨脹，滋生權力尋租，官員腐敗就變得不足為奇。為遏制這種現象的發生，就必須轉變政府職能，由政府一元化管理轉向主體多元化共治，依法依規加強權力的監督和制約。坦白地講，在主體多元化的社會背景下，只靠一個政黨、團體或組織是很難實現國家治理現代化的，這需要全社會的合力。換言之，就是要拓寬不同利益主體間的表達渠道，使各方意見得到充分展示，最大限度地包容各種利益訴求，各種合法權益得到關切，提高決策的實效性和合法性，才能增強執政合法性。

第二個要點是國家治理現代化的制度安排。制度安排決定了國家治理現代化的結構與功能，它在國家治理現代化過程中發揮了極為重要的作用。國家治理現代化的制度化就是國家治理的所有治理行為、治理程序在制度的層面上達到規范、科學，有章可循。正如習近平總書記強調的，要“實現社會和諧穩定、國家長治久安，還是要靠制度……”。⑤習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》，2014年1月1日。在現代社會，主體呈現多元化趨勢，相應的利益訴求也表現為多樣化，在這樣復雜的多元社會中，要妥善解決民眾的利益訴求，就需要現實治理方式的法治化、制度化，細化到工作中的每一個步驟、量化到具體行為之中，嚴格按照制度管人管事、開展工作。制度的設計要堅持穩定性和可操作性，防止制度變成“花瓶”，成為一種擺設。從維護社會公平正義和公民權利這一基本原則出發制定和完善各項制度，防止出現制度愈多，公民權利越難以維護的現象。當前尤其要加緊制定和完善有關約束公權力和規范社會組織的制度。⑥鄭慧、何君安：《試論國家治理體系和治理能力現代化》，《新視野》，2014年第3期。

坦言之，制度的制定離不開協商民主這種特有的形式，特別是關系到國家大政方針的制定，需要同各民主黨派和無黨派人士進行密切協商，才能充分體現國家治理現代化的理念。當然，現代的協商強調的是廣泛多層的協商，就廣泛性來說，它涵蓋了各民主黨派、各社會團體、社會組織以及社會的各個階層。就多層性來講，主要包括三個層面的協商，即國家層面的協商、地方層面的協商以及基層的民主協商。國家層面和地方層面的協商民主主要是通過中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度來實現，而基層的民主協商主要通過基層群眾議事會、民主懇談會等形式完成。不管是國家層面的大政方針、宏觀政策的制定，還是基層的村民規約的制定，都必須在法律的框架下進行，要廣泛聽取社會各界的意見，最終在各方的協商過程中達成共識，形成各方都必須遵守的制度。

第三個要點是國家治理現代化的程序設計。程序設計決定了國家治理現代化的運行方式和手段。它在國家治理現代化的運行中起到決定性的作用，因為它體現在價值訴求和制度安排之中。沒有合理的程序選擇，民主制度就很難在實際運行中得到實現，也就談不上價值的實現問題了。

按照林尚立對程序選擇的闡釋，它包括程序的價值偏好選擇和程序的技術過程選擇。前者與民主政治本身的價值取向有一定關系，但不完全取決于價值取向，而后者往往基于現實社會發展對民主政治作用的實際要求而形成，因此，它主要取決于民主政治本身的具體形式和民主政治的內在要求。有鑒于此，民主程序價值偏好有三種選擇：競爭、非競爭以及協商。在中國的政治邏輯架構中，民主程序價值偏好的合理取向取決于民主政治發展的社會基礎和總體特征，這樣就自然落到了第三種選擇——協商的上面。在全球化的社會大背景下，中國社會結構也悄然地發生著分化組合，出現利益多元主體，新的社會階層、社團組織不斷涌現，其利益訴求的表達更加強烈，表現在經濟、政治、文化和社會領域的矛盾日益凸顯。社會結構的多元分化組合迫使非競爭性民主政治賴以存在的社會基礎和體制出現弱化，而支撐競爭性民主或協商性民主的社會基礎與體制不斷增強，以此，中國民主政治發展就面臨這樣的選擇：在不得不告別非競爭性民主的條件下，必須在競爭性民主和協商性民主之間作出選擇，鑒于中國民主政治本身的價值取向和制度架構，協商性民主就成為中國民主政治發展的必然選擇。①林尚立：《協商政治：對中國民主政治發展的一種思考》，《學術月刊》，2003年第4期。

誠然，協商民主是一種程序性民主，它始終把程序看做決策獲得合法性的規范性保障。在保障程序性的前提下，協商民主的過程才能在合法性的狀態下進行，其協商結果才是可靠的，令人信服的，否則，失去了程序性的協商民主，其結果就得不到認可，就不能在國家治理現代化的過程中發揮應有的作用。正如科恩所說，“源于合法性的民主譜系只能通過集體決策的程序以及與公平過程相關的價值來體現”。②［美］詹姆斯·博曼、威廉·雷吉：《協商民主：論理性與政治》，中央編譯出版社2006年版，第305頁。可見，協商民主的程序在整個國家治理現代化的運作過程中發揮了不可替代的作用。

綜上所言，國家治理現代化實現了由傳統治理向現代治理的轉變，體現了國家治理的創新和超越，是中國民主政治發展的邏輯使然。要推進國家治理現代化，達致國家層面的善治目標，離不開依法治國和協商民主。依法治國不僅是國家治理現代化和協商民主的必然要求，也是重要保障，正是在法治思維和法治理念的感召下，才能推進國家的各項事業有條不紊地進行。協商民主作為中國民主政治發展的特有形式和獨特優勢，在國家治理現代化中發揮了極其重要的作用，推動了國家治理現代化朝著民主、良序、善治的方向發展。從這一意義上說，國家治理現代化與協商民主、依法治國具有高度的契合性，國家治理現代化內含了依法治國和協商民主，而協商民主和依法治國則是國家治理現代化應有的題中之義。□

（責任編輯：熊 覺）

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1007－9092（2015）05－0065－06

2015－03－07

陳安杰，同濟大學馬克思主義學院博士研究生，主要研究方向為政黨建設與中國發展問題。

2014年度浙江省哲學社會科學規劃立項重大課題“新中國成立以來馬克思主義中國化進程中的重大論爭研究”（編號：14MKSZ01Z）。