公職律師服務政府法治建設探析

譚祥平（廣州市司法局副局長）

蔣 泓（廣州市公職律師事務所副主任）

公職律師服務政府法治建設探析

譚祥平（廣州市司法局副局長）

蔣 泓（廣州市公職律師事務所副主任）

十八屆四中全會提出“構建社會律師、公職律師、公司律師等優勢互補、結構合理的律師隊伍”，要求“各級黨政機關和人民團體普遍設立公職律師，參與決策論證，提供法律意見，促進依法辦事，防范法律風險。明確公職律師、公司律師法律地位及權利義務，理順公職律師、公司律師管理體制機制”。公職律師制度試點十多年來，公職律師作為法治工作隊伍的新生力量，在法治國家尤其是法治政府建設中的作用日益凸顯，十八屆四中全會明確公職律師的發展方向，意味著公職律師制度將邁入全新的更高的發展階段。

廣州市自2002年開展公職律師試點以來，發揮專業優勢，創新服務模式，拓展服務領域，積極服務于黨委政府重大決策、重大項目、重大活動，專注于各類行政法律事務的辦理，探索了很多好經驗、好做法，得到司法部、省司法廳、市政府領導的充分肯定和委托單位的好評。

一、全市公職律師的基本情況

(一)服務體系初步形成

一是公職律師機構基本設立。我市公職律師工作的最大特色是設立了專門的公職律師事務所。目前廣州市設有公職律師事務所12家，其中市一級設有廣州市公職律師事務所，區（縣級市）設有11家公職律師事務所。其中，廣州市公職律師事務所是2002 年8月29日經廣州市機構編制委員會批準成立的參照公務員法管理的正處級事業單位，核定人員編制18名。2002年12月9日廣州市公職律師事務所正式掛牌，成為全國首家公職律師執業專業機構，在經費保障方面為政府全額撥款。二是公職律師隊伍初具規模。目前，全市共有公職律師233名，廣州市公職律師事務所現有公職律師165名，其中專職律師10名，崗位公職律師155名，這些崗位公職律師分別任職于公安、國土、稅務、工商、民政、質監、海關、檢驗檢疫等50多個省市單位的法務部門。三是辦公條件基本具備。全市各公職律師事務所由財政撥付辦公經費，辦公場所、辦公設備等能滿足工作需要。從目前狀況看，我市已初步建立起以市、區（縣級市）公職律師事務所為依托，政府職能部門的公職律師崗為延伸，專職律師和崗位律師共同發揮作用的公職律師服務體系。

（二）職能定位日趨清晰

近年來，我市公職律師事務所先行先試，大膽探索，努力拓展服務領域，取得積極進展。廣州市公職律師事務所與市政府法制辦、市委維穩辦以會議紀要方式達成協議，由公職律師事務所承辦市政府訴訟復議案件、信訪復查復核案件，社會穩定風險研判、社會矛盾糾紛處理等事項。大部分區（縣級市）公職律師事務所也分別通過各種渠道，以不同的形式或者與法制部門，或者與政府部門形成各種文件紀要，承辦政府及其職能部門委托的各類法律事務。

(三)公職律師事務所管理逐步規范

試點開展以來，依據《廣東省公職律師實施管理辦法》、《廣東省司法廳關于進一步加強和規范公職律師試點工作若干意見》（粵司辦字〔2005〕266號）、《廣東省司法廳關于公職律師崗位試點工作的補充意見》（粵司〔2006]〕17號）、《關于進一步做好公職公司律師試點工作的通知》（粵司辦〔2014〕10號）等文件，廣州各公職律師事務所大多制定了業務規程、辦案質量、職責紀律、學習制度、內務管理等規章制度，確保了公職律師事務所的科學、規范運行。如廣州市公職律師事務所制定了《公職律師事務所規范化建設指引》、《廣州市公職律師事務所崗位公職律師業務管理規則》、《廣州市公職律師事務所律師執業年度考核制度》等，并將這些制度分別印發給各區公職律師事務所及崗位律師，起到了良好的規范指導作用。

二、業務開展及主要成效

據統計，全市公職律師自試點以來截至2014年底共辦理各類案件110392件，其中訴訟案件3562件，非訴訟法律事務106830件；2005年以來代理行政復議案件4338件。

（一）依法依規作為，在黨委政府依法決策中發揮了離得近、叫得應、保密好的優勢

公職律師積極為黨委政府決策提供法律論證，預防法律風險，提高黨委政府決策的合法性、科學性和有效性。在市一級層面，廣州市公職律師事務所按市領導指示，先后為廣州亞運會、全國第八屆少數民族運動會、貴廣鐵路、廣州市公務用車使用管理等50多項重大事務，提出了法律意見和建議；對廣州市××辦撤消后的后續事項提供系列法律服務方案，確保其依法穩妥處理遺留問題。番禺、荔灣、白云等公職律師事務所勇挑責任，在調處突發性群體性矛盾糾紛時充當區領導依法決策的“智囊團”。各單位崗位公職律師也積極參與本單位的重大決策事務，如稅務部門崗位公職律師積極參與廣州營業稅改征增值稅的行業調研、廣州日報報業集團的改制、廣鋼重組及轉型、多個爛尾樓項目處置工作；工商部門的崗位公職律師積極參與，妥善解決全省文化單位改制、湛江寶鋼公司重組等重大問題，參與調查處理“烏坎村事件”的有關工作。通過公職律師參與重大決策，能夠有效提高決策的合法性，減少和降低決策的法律風險，促進提升領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展的能力。近年來,廣州市公職律師事務所還主動開拓服務領域，先后和廣州市政府辦公廳、市委政研室、市維穩辦、市發改委、市建委、市三舊辦、市環保局等部門簽訂了法律顧問合同或者工作紀要，積極為這些部門的一些重大決策提供法律參考意見。在黨委政府重大決策中，充分體現了公職律師離得近、叫得應、反應快、保密好的優勢。

（二）專心專注所長，在推進法治政府建設中發揮專業人員的作用

公職律師事務所的主要職能是承辦政府交辦的法律事務，作為政府內部的專業機構，公職所以打造“辦理行政法律事務的專業所”為目標，心無旁騖地專心專注于政府法律事務。一是積極承辦行政案件。公職律師充分發揮專業特長，積極承辦行政訴訟和行政復議案件。近年來，廣州市法制辦將以廣州市政府為被告或被申請人的行政訴訟、行政復議案件基本全部委托廣州市公職律師事務所代理。2014年該所專職律師就先后代理了區××不服市政府《政府信息公開告知書》案、廣州市南沙××船廠不服政府土地確權案、××公司不服廣州市政府收回土地（大小馬站地塊）案等71件訴訟和行政復議案件。崗位公職律師在本單位訴訟、行政復議、勞動仲裁等案件承辦中也發揮了主力軍的作用。二是參與行政執法監督檢查。行政執法是政府部門依法行政水平和能力的重要體現，也是全面考量政府部門依法行政的重要內容。2014年，廣州市公職律師事務所應邀參加廣州市政府法制辦組織的全市行政執法監督檢查工作，公職律師與人大代表、政協委員作為獨立第三方，配合法制辦工作人員一道對燃氣、水務、環保等執法工作進行監督檢查，為推進政府部門規范執法提出專業意見和建議。三是配合做好行政審批工作。廣州市公職律師事務所應廣州市編辦、市委政法委邀請，指派公職律師參與市編辦開展的行政審批制度改革以及市委政法委涉法涉訴信訪制度改革等專項工作，充分發揮公職律師懂法懂政策的優勢，為改革提供法律意見并參與具體工作。

（三）專業獨立可靠，在政府經濟產業決策項目中發揮參謀助手作用

為政府推進經濟發展方式轉變、加快產業轉型升級提供法律服務是公職律師事務所的重要任務。一是為重大經濟項目提供法律支持。按市領導批示，適時及適度介入國有企業改革、資產重組、重大基礎設施投資等領域，如廣州市公職律師事務所為中新知識城項目、廣鋼環保搬遷湛江項目、“三舊”改造項目、新火車站路基改橋梁工程、市政府收回琶洲大橋系統工程資產及經營權問題、廣州科技信托投資公司重組、“新廣州、新商機”推介會系列合同等提供法律服務；成功代理了品牌價值達1080億元的王老吉商標糾紛仲裁案，得到了陳建華市長和謝曉丹副市長的批示肯定；擔任廣州市中科院工業技術研究院法律顧問，為科技創新、項目研發保駕護航。二是為貫徹實施經濟政策服務。廣州市公職律師事務所指導崗位公職律師充分發揮作用，為行政經濟事務提供法律參考意見。如稅務部門的崗位公職律師為具體稅收政策的貫徹落實、行政執法提供法律意見，供領導參考決策；銀行系統的崗位公職律師推動廣東各地建立金融消費權益保護的專門社會組織，先后協助和指導省內18個地級市成立“金融消費權益保護協會/聯合會”，屬于全國首創，對促進我省的金融及其他行業的健康發展富有重要意義和作用。三是促進建立公平公正的市場環境。廣州公安、工商、藥監、海關、檢驗檢疫、物價等部門的崗位公職律師依據本部門的職能職責，在查處和打擊假冒偽劣、欺行霸市、商業賄賂等違法違規行為中發揮主要作用。如工商部門的崗位公職律師積極參與職業打假投訴案件的調查處理；物價部門的崗位公職律師參與價格欺詐等案件的審查復議工作；公安部門的崗位公職律師參與投訴案件中涉及敲詐勒索行為的辨別處理等。崗位公職律師的積極參與，對貫徹執行政府經濟產業政策發揮了良好作用，促進了市場秩序的規范、市場環境的凈化和公平競爭的實現。

（四）釋法說理止爭，在確保社會和諧穩定中發揮獨立第三方的作用

市區兩級公職律師積極參與征地拆遷、社會保障、群體性事件、違法建設、“外嫁女”、計劃生育等熱點難點問題的調處，參與處理了“6·29”重大交通事故案、某超市拖欠2000多名工人工資案、某公司拖欠1700多名工人社保費和公積金案等重大案件。積極辦理與群眾利益密切相關的醫療、教育、社會保障、住房補貼等信訪復查復核案件，推動了一批重大、敏感信訪案件的解決。自2013年 7月29日起，廣州市公職律師事務所每周一上午派出公職律師到廣州市人民來訪接待廳參與接待來訪群眾，為來訪群眾提供法律咨詢及依法解決問題的路徑等，以相對獨立的身份及專業化意見贏取了群眾信任。針對近年來涉環保糾紛頻發的現象，2014年10月，廣州市公職律師事務所又與廣州市環保局達成公職律師參與涉環保矛盾糾紛化解專項法律服務協議，參與信訪接待及廣石化污染問題等重大糾紛現場協調會，發揮了良好作用。

（五）公平公正中立，在建章立制工作中發揮建設性作用

公職律師積極參與規范性文件起草修訂清理，如為《廣東省失業保險條例》《廣州市涉法涉訴信訪案件處理辦法》《廣州市商事登記暫行辦法》等2000余件法規性文件提出修改意見，參與全國首部募捐立法——《廣州市募捐條例》起草修改等相關工作。崗位公職律師積極參與法規性文件的立改廢工作，如檢驗檢疫部門的崗位公職律師對2012年12月31日前單位印發的1552件業務規范性文件進行清理，保留1064件，廢止488件，并公布了保留和廢止文件目錄；人社部門的崗位公職律師對近400個規范性文件提出清理意見。此外，公安、國土、工商、海關、稅務等部門的崗位公職律師都在本單位從事法規性文件的立改廢工作，有效地推動了政府及其部門的建章立制工作。

三、存在的問題及建議

（一）存在的問題

1.保障公職律師發揮作用的工作機制尚未完善。各地公職律師事務所業務多寡、作用發揮如何，從很大程度上取決于能否處理好與政府法制部門關系。從目前情況看，兩者關系尚未能完全理順，缺乏制度上的規范和保障。近期，廣東省政府法制辦草擬《廣東省政府法律顧問工作規定（征求意見稿）》，《規定》中擬要求各地市設置政府法律顧問室，其職能任務與公職律師事務所職能任務基本重合。廣州市法制辦草擬的《關于加快法治政府建設的若干意見（征求意見稿）》也要求“以市（區）法制機構為平臺，普遍建立市（區）政府法律顧問室，發揮其參謀、助手和顧問作用”。正在征求公眾意見的《廣州市依法行政條例》中則沒有任何涉及公職律師的內容。我們認為，在大力推進法治建設的大趨勢下，普遍建立政府法律顧問制度意義重大。但是否應在政府法制部門內部增設政府法律顧問室值得商榷，主要理由基于四點：（1）在廣東省推進公職律師試點工作中，公職律師工作機構已經編制機關批準成立，有獨立機構、人員和經費保障，增設職能任務基本相同的政府法律顧問室是否有必要；（2）政府法律顧問室如設置為政府法制辦自身管理的內設部門或下屬機構，在處理法律事務時，會出現委托人與受托人混同的問題，不具有律師以其相對獨立的專業地位擔任委托代理人的優勢；（3）按照現代政府治理理念，政府法制部門應定位于委托法律顧問處理政府相關事務的管理者，而非具體實操者，以依托公職律師辦理法律事務為主、購買社會律師服務為補充來滿足自身需求；（4）公職律師經過十余年的實踐，無論在接受委托的范圍（不僅包括政府，還包括各級黨委、人大、政協、公益組織等），還是辦理案件的領域均具有更大的靈活性和更強的專業性，在辦理行政應訴應議案件方面形成了明顯的優勢。因此，在推進普遍建立政府法律顧問制度的進程中，從把握政府職能的有限性及專業化分工的趨勢及委托律師辦理法律事務的視角，迫切需要建立完善有利于公職律師發揮作用的工作機制。

2.立法制度滯后。公職律師工作試點十多年，現仍停留在“試點”階段，根本原因是缺乏法律上的有力支撐。2002年司法部出臺開展試點工作意見后，在國家層面相應的法規、規章也沒有及時配套到位。由于公職律師法律地位不明確，工作職責法律依據不足，法律制度滯后，極大地制約了公職律師向前發展，影響到了公職律師職能發揮及業務拓展，現實工作難以做到規范有序、縱深推進。

3.公職律師尚未有效整合進入律師職業共同體。按照四中全會“構建社會律師、公職律師、公司律師等優勢互補、結構合理的律師隊伍”的精神，公職律師應當是律師隊伍的組成部分。但目前公職律師在律師行業群體中缺乏話語權，社會律師與公職律師溝通交流不夠，在業務辦理領域不能有效協調。如何實現社會律師與公職律師優勢互補、協調發展的機制仍需要積極探索。

4.部分崗位公職律師角色定位不清晰，在本單位難以體現其作為公職律師的獨立性、專業性和權威性。

（二）四點建議

1.立足問題根本，大力推動法律制度建設。法律保障是公職律師事業健康發展的根本，完善立法制度是解決公職律師發展的關鍵。對此建議：一是推動《律師法》修訂。力爭早日將“公職律師制度”有關條款寫進《律師法》，明確公職律師的法律地位、權利義務、工作職責等基本內容。二是抓緊制定公職律師管理法規、規章。推動司法部將《公職律師管理辦法》納入立法工作規劃，也可推動廣東省或廣州市擇機將公職律師制度體現在地方性法規或政府規章中，或者制定專門地方性法規或政府規章，以及時將公職律師試點以來的成熟經驗固定下來，促進公職律師管理工作規范化，推動公職律師工作依法有序開展。三是盡快出臺公職律師工作宏觀指導性文件。廣州市應對公職律師試點工作作出基本判斷、評價，進而對今后一個時期公職律師工作的指導思想、工作目標和工作要求等方面，提出有前瞻性、導向性的意見，以更好地指導公職律師工作的創新發展。

2.科學規范高效，盡快解決體制機制的問題。一是要對公職律師的管理體制進行規范。要進一步完善目前的公職律師的管理體制，實施司法行政部門的資質管理、崗位律師所在單位的部門管理、律師協會的行業管理以及公職律師事務所的業務指導和執業規范管理相結合的管理體制，要規范對崗位律師的審批、管理和業務指導制度，形成組織嚴密、崗位健全、人員精干的公職律師隊伍。要積極推動在律師協會設立公職律師專業委員會，推進建立公職律師和社會律師交流合作溝通平臺，推進律師共同體建設，共同做好政府的法律顧問工作，共同服務于法治國家、法治政府和法治社會建設。二是理順與政府法制部門的關系。在廣州市一級層面存在公職律師事務所職能與政府法制部門交叉重疊的問題。在實際工作中兩者是通過以會議紀要的形式由市法制辦委托公職律師事務所辦理相關法律業務，將政府法制辦與公職律師事務所定位為委托人和受托人的關系。這雖然反映了兩者關系的實質，但未能從根本上消除體制機制障礙給公職律師工作帶來的不利影響。要科學界定公職律師事務所和法制部門的職責分工，使兩者能夠實現分工合作，并行不悖，共同致力于推動政府依法行政和法治政府的建設。三是大力推進公職律師服務體系建設。十八屆四中全會提出各級黨政機關和人民團體普遍設立公職律師。審視我市公職律師的試點情況，離黨中央的要求還有一段距離，推進公職律師的發展時不待我。要積極推動各級政府公職律師的發展，擴大崗位公職律師的設崗范圍和設崗數量，要打造形成橫向到邊、縱向到底的公職律師網。

3.緊靠黨委政府，發揮公職律師更大作用。事實證明，只有緊靠黨委政府，公職律師才會發揮更大作用。一是進一步發揮公職律師的職能作用。要圍繞黨委政府的中心工作，以促進黨委政府依法施政、建設法治政府為目標，積極主動開展工作。要通過科學界定社會律師與公職律師的各自職責，使之優勢互補，在不同層面為法治建設服務。二是進一步拓展公職律師為黨委政府決策服務的渠道。緊緊圍繞行政審批制度改革、社會保障體制改革、醫療衛生體制改革、教育體制改革、農村土地流轉等黨委政府的中心工作，發揮法律參謀作用，積極參與黨委政府決策前的協商、談判、征詢和研討等重要環節的服務，著力推動決策前吸納公職律師參與的做法常態化、制度化，有效避免決策失誤，防范施政風險。三是進一步發揮公職律師為維護社會穩定服務的功能。公職律師要發揮獨特作用，積極參與處理社會影響大、政治性強的群體性法律事務，介入矛盾糾紛事前預防、事中控制、事后補救等各個階段，最大限度地減少社會不和諧因素，傾力為黨委政府分憂。四是進一步加強公職律師為政府依法行政服務的把關作用。接受政府及其職能部門委托，積極承辦行政訴訟和行政復議案件。提出立法建議，提高政府立法質量。參與重大執法活動，確保執法合乎法律規定。積極規范行政行為，預防和糾正違法或不當行政行為，提升政府依法行政能力。

4.實施人才戰略，加快公職律師隊伍建設。十八屆四中全會提出要加強法治工作隊伍建設，加強法律服務隊伍建設。公職律師作為法律服務隊伍的重要組成部分加強建設迫在眉睫。結合我市實際：一是加快擴大公職律師隊伍。確立人才優先發展的方針，建立起覆蓋全市各級黨政機關和人民團體的公職律師網絡，使公職律師能夠全方位地服務于黨委政府。二是進一步加強公職律師的培養。將公職律師納入我市的人才總體規劃，加強對公職律師培養的投入。注重提高現有公職律師隊伍的素質水平，把業務培訓作為提升公職律師職業素質的關鍵，優化改進培訓內容方式，促進公職律師隊伍理論素養、執業技能和職業道德的全面提高，尤其要重點培養公職律師為黨委政府決策、大型項目建設等提供高端法律服務的能力。三是用好用活公職律師隊伍中各類人才。堅持重在使用的方針，倡導在實踐中砥礪品質、錘煉作風、提高干事創業的本領，促使優秀人才脫穎而出，做到用當適任、用當其時、用當盡才。四是建立公職律師激勵機制。公職律師工作政策性強，工作難度和壓力非常大。針對公職律師職業的特殊性，需要建立起公職律師激勵機制，對公職律師的待遇應高于同級別的一般公務人員，對作出突出貢獻的公職律師要給予表彰獎勵。五是建立公職律師技術職稱制度。公職律師作為專業技術類公務員，存在發展渠道狹窄、專業水平無法量化、職業榮譽感難以體現等問題。為提升公職律師專業素質，提高辦案能力，推動公職律師快速發展，建議建立公職律師專業技術職稱評定制度。

（責任編輯 張文靜）