關于推進社區矯正體系建設的探索與思考

林仲書 金曉流（北京市司法局）

關于推進社區矯正體系建設的探索與思考

林仲書 金曉流（北京市司法局）

黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出全面推進依法治國，對建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家作出了全面部署。社區矯正作為刑事司法和社會治理的重要工作內容，對于推進依法治國發揮著重要作用。司法行政機關應當按照法治化的要求，進行全面系統規劃，大力推進以完備的矯正法律規范體系、高效的矯正實施體系、嚴密的矯正監督體系、有力的矯正保障體系為內容的社區矯正體系建設，不斷提高社區矯正工作法治化水平。

一、建立完善完備的社區矯正法律規范體系

完備的矯正法律規范體系是社區矯正工作實現法治化的基礎。《決定》明確提出制定社區矯正法，但完備的社區矯正法律規范體系不僅是一部《社區矯正法》，還應當包括刑法、刑訴法等上位法中的相應規定以及司法行政部門規章和省市各級司法行政機關制定的制度、規定。

已納入立法規劃中的《社區矯正法》是社區矯正法律體系的統領，作為承擔社區矯正工作的主責部門，我們應當加速推進立法的進程。同時，按照《決定》的要求，將《社區矯正法》制定成符合社區矯正客觀規律、具有針對性、可操作性強、好使管用的一部法律，確定好社區矯正的原則，明確和解決社區矯正的性質、適用對象、執行主體及工作人員身份等重大問題。

為加強社區矯正法律規范體系建設，近年來，北京市司法局聯合市公檢法出臺《北京市社區矯正實施細則》，對各部門的職責分工、銜接配合等予以細化。根據《實施細則》執行中遇到的新問題新情況，又與市公檢法和衛生部門聯合出臺《北京市社區矯正實施細則補充規定》，進一步規范社區服刑人員限制出境報備、居住地核實、病情鑒定等重點環節的工作，形成以《實施細則》和《補充規定》為核心的執法工作制度體系。北京市司法局將進一步完善社區矯正制度，修訂社區服刑人員考核處罰辦法，進一步嚴密行政處罰與刑事處罰的銜接；完善社區服刑人員分類管理辦法，進一步提高監管科學化水平；修訂社區服刑人員檔案管理辦法，保障社區矯正工作檔案和執行檔案統一規范。

“兩院兩部”《社區矯正實施辦法》的出臺，為指導和規范各省市社區矯正工作的開展發揮了重要作用，但法律的制定實施尚需時日，針對目前實際工作中亟待解決但省市又難以處理的相關問題，需要通過制定部門規章或協調相關部門形成工作制度、機制，從操作層面給予解決，并在下一步的立法中加以規范。主要有4個問題：

一是進一步完善管制、緩刑適用標準和社區矯正社會調查問題。規范細化法院裁決適用管制、緩刑條件和標準，加強對被告人、罪犯人身危險性、前科劣跡和社區意見等情況的考量。同時，明確社會調查報告的性質和規范適用要求，提高社會調查的效用。

二是持有合法出境證件社區服刑人員控制出境問題。會同公安、邊防等部門制定文件，加強對社區服刑人員報備及邊控工作，杜絕其在矯正期間出境的可能。

三是社區服刑人員追逃問題。對具有生效撤銷緩刑、假釋和收監執行裁判和決定的社區服刑人員脫管（逃）案件，納入公安部全國追逃網，加大追逃力度，確保生效裁判的順利執行。

四是暫予監外執行女性罪犯逃避收監問題。目前，處在妊娠或哺乳期被暫予監外執行的個別女性罪犯，為逃避暫予監外執行期滿對其收監，經常以再次妊娠，獲得暫予監外執行，同時，按照現有政策，對其子女難以安置，使收監工作無法進行。應當針對此問題，制定規范性文件，確保刑罰順利執行。

二、建立完善高效的社區矯正實施體系

高效的矯正實施體系是社區矯正工作實現法治化的核心。矯正實施體系，應當包含規范的刑罰執行制度、有效的監督管理措施和切合實際的教育矯正模式等。

《決定》提出要公正司法，優化司法職權配置，健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制。同時，《決定》提出要深入開展法治宣傳教育，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。社區服刑人員正是因為缺乏法律意識，對國家的法律給予了最嚴重的違反和破壞，才受到刑事處罰。故而，對社區服刑人員的法治教育就成為必要，且至關重要；幫助社區服刑人員樹立守法意識和法治觀念，并運用法律方法去解決生活中的問題，是社區矯正教育工作的首要目標，而不是僅注重在矯正期監管狀態下的表現和不違法犯罪，進而才能幫助他們真正融入社會，按照社會正常規則去生活。這就要求社區矯正工作者正確行使執行權，采取切實有效方法、手段和建立制度、機制，規范刑罰執行、強化監督管理和深入開展教育。近年來，北京市進行了有效的探索實踐，取得了良好的矯正實施效果。

一是規范刑罰執行。緊緊抓住社會調查評估、居住地核實等環節，加強與法院、看守所、監獄的銜接，不斷嚴密執法流程；在規范交付接收的同時，組織區縣司法局與監獄工作人員的雙向實踐鍛煉，建立結對協作機制。在區縣司法局和司法所試點建立社區矯正宣告室，實現室內布置、設施配置、宣告流程和參與人員“四統一”，在體現社區矯正刑罰執行嚴肅性的同時，強化罪犯的服刑意識，全面規范矯正宣告。嚴格執行監督管理規定，依法運用好社區矯正警告和撤銷緩刑、撤銷假釋、收監執行等手段，強化違法懲處，對社區服刑人員發生的違法違紀行為，堅決予以打擊，切實實現法律效果、社會效果的有機統一。

二是強化監督管理。建立完善的監督管理機制，在司法所對社區服刑人員做到“九清楚”的基礎上，堅持司法所每周、區縣司法局每月、市司法局每季度分級研判制度，科學評估社區服刑人員危險性，并依據評估結果對罪犯實施分類管理。相繼引入最新科技手段，不斷創新和豐富監管方式，積極試點應用指紋識別、人臉驗證和全天候電子監管，實現“人防”與“技防”的有效結合。在每個社區（村）設立社區矯正評議員，對社區服刑人員遵紀守法、參加社區服務等日常表現情況進行社區評議，協助矯正機構對社區服刑人員進行監督。

三是完善教育模式。通過對原北京市未成年勞教所硬件設施進行改造，建立北京市社區服刑人員教育中心，對全市新接收和重點社區服刑人員開展集中教育，有效解決新接收社區服刑人員罪犯身份意識和服刑意識差的普遍問題。經過半年的運行，共開展集中教育12期，近500名社區服刑人員參加，取得明顯效果，社區服刑人員的在刑意識顯著提高，參加集中教育的社區服刑人員未發生一起違紀違法犯罪案件。依托各區縣陽光中途之家對社區服刑人員進行分類教育、解除矯正教育，形成了社區矯正初始、分類、解矯教育相銜接的教育矯正工作新格局。創新社區服務公益勞動組織形式，指導區縣司法局與相關單位合作建立社區服務公益勞動項目庫，采用司法所委托村居委會分散組織和區縣司法局、司法所集中組織相結合的方式，設立社區服務公益勞動監督員、統一勞動服、引入個人保險、完善對司法所的考核機制，確保社區服務的落實和質量，在勞動中開展教育，增強社區服刑人員社會責任感。

北京市司法局將穩步推進三級電子監管平臺建設工作，在可視化平臺、移動執法終端、監管終端等電子監管系統試點區縣試運行基礎上，在全市推開。規范運行集中教育工作，教育中心集中初始教育實現一周一期的工作目標，指導區縣司法局每月開展一期分類集中教育和解矯前集中教育。指導、督促承擔社區評議、社區服務、指紋報到和矯正宣告創新工作試點的區縣，及時研究解決工作中發現的問題，進一步健全制度，不斷完善措施，形成制度完善、措施到位、效果良好的工作模式，并在全市推開。

三、建立完善嚴密的社區矯正監督體系

嚴密的矯正監督體系是社區矯正工作實現法治化的保證。《決定》提出：加強對司法活動的監督；構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制。對社區矯正的監督，應當體現在內部監督和外部監督兩個方面。內部監督機制主要是對工作開展情況的監督，外部監督主要有檢察監督、人大和政協監督、社區群眾監督、社區服刑人員及其家屬監督、新聞媒體監督等。近年來，北京市采取一系列措施，加強社區矯正監督工作，確保了社區矯正工作依法規范開展。

（一）加強內部監督

一是建立完善四項制度。先后建立社區矯正重大事項報告、社區矯正工作人員“十不準”規定、對社區服刑人員實施的刑事案件實行責任倒查、開展社區矯正執法檢查等四項制度，及時掌握區縣司法局和司法所開展社區矯正的情況，加強對案件辦理、規范執法等方面的監督。

二是成立市、區縣司法局兩級社區矯正執法督察隊。督查采取實地督查，聽取工作匯報，查閱檔案資料，向相關單位、社區服刑人員及家屬、社區（村）干部調查了解等方式進行。市司法局每月督查各區縣一次，區縣司法局每月督查轄區各司法所一次，對專項工作隨時督查。

（二）強化外部監督

一是積極主動接受檢察監督。社區矯正執行生效裁判，是刑事司法活動，相關法律和《實施辦法》中明確規定人民檢察院對社區矯正各執法環節依法實行法律監督。北京市司法局采取事前通報、事中協作、事后會商的形式，對社區服刑人員案件辦理等刑罰執行工作全方位接受檢察監督；通過在陽光中途之家設立檢察官辦公室和檢察信箱、定期召開情況通報會、不定期開展案件研討和協調會、共同開展執法檢查等形式，深化檢察監督。

二是公告案情接受社區群眾監督。在部分區縣開展試點，協調法院在社區服刑人員所居住社區、村等一定范圍進行公告，便于社區群眾了解社區服刑人員案件裁決情況和執行情況，加強社區群眾對社區服刑人員日常表現的監督和社區矯正工作開展情況的監督。

三是公開宣告方便矯正小組成員監督。在對社區服刑人員進行接收、解除宣告時，要求派出所民警、村居干部、社區服刑人員家屬等矯正小組成員參加，并對其所犯罪行、社區矯正規定和工作紀律等進行公開宣告，便于他們對社區矯正工作開展情況和工作人員履職、廉政等情況進行監督。

四是加大宣傳引入媒體監督。社區矯正不同于監禁刑罰執行，是在開放的社會環境中執法，北京市司法局不斷增強宣傳意識和溝通能力，及時主動地回應社會關切，加強與媒體的溝通聯系，最大限度地增加輿論“正能量”，讓社會公眾更加了解、理解和支持社區矯正工作，加強對工作的監督，使工作更加規范。

北京市司法局將進一步完善社區矯正監督體系。采取定期向人大、政協匯報工作和規范辦理提案、議案等形式，主動接受工作監督；選任市區兩級社區矯正社會監督員，建立完善社區矯正社會監督機制；向社會公開社區矯正工作職責、依據、流程、結果，建立完善矯務公開制度。

四、建立完善有力的社區矯正保障體系

有力的矯正保障體系是社區矯正工作實現法治化的支撐。社區矯正是一項社會系統工程，需要從政策、機構、隊伍、經費、場所、信息化等方面給予強有力的保障。同時，《決定》明確提出，建設高素質法治專門隊伍；加快建立符合職業特點的法治工作人員管理制度，完善職業保障體系。近年來，北京市不斷強化社區矯正工作的各項保障，不斷提高社區矯正工作的保障能力和水平。

一是強化政策支持。習近平總書記對社區矯正工作作出重要指示后，北京市司法局積極向市委市政府匯報，市委市政府主要領導分別作出批示。司法局緊抓機遇，經市委常委會、市政府常務會審議通過，由市委辦公廳、市政府辦公廳文件印發《關于進一步加強社區矯正工作的意見》，為今后一個時期全市社區矯正工作創新發展提供了重要政策依據。同時，北京市司法局聯合市公安局、民政局出臺《加強社區服刑人員基本生活保障等相關工作的意見》，會同市財政、住建、民政、人力社保等部門和紅十字會出臺《加強社區服刑人員就業與社會保障工作的意見》，與市人力社保局出臺《加強社區服刑人員過渡性就業安置基地建設的意見》，為解決社區服刑人員基本生活、就業和社會保障問題提供了有力的政策支持。

二是加強機構隊伍建設。在市司法局成立社區矯正管理總隊，抓好區縣司法局社區矯正管理支隊組建工作，制定社區矯正管理總隊和支隊日常管理、印章、行文等各項管理制度，規范總隊、支隊社區矯正執法、管理、指導等職責的履行。從市監獄局和市教育矯治局抽調400多名民警充實到區縣司法所，保障了一個司法所至少有一名民警，任務較重的司法所配置一所雙警；同時，將市監獄局和市教育矯治局民警參加社區矯正工作模式寫入市委、市政府《進一步加強社區矯正工作的意見》給予固化，形成長效機制。在輔助力量建設方面，全市招聘了800多名社區矯正協管員，吸納了1萬多名社會志愿者，作為補充力量，輔助司法所開展工作。指導區縣司法局統籌現有的領導職數和人員編制，落實專門分管社區矯正工作的局領導和專職從事社區矯正工作的司法所副所長、司法助理員等。開展社區矯正工作人員全員崗位練兵，進一步提升執法能力。在全市矯正干警隊伍中開展“強素質、嚴紀律、轉作風”專題教育活動，增強矯正干警的警察意識、責任意識和紀律意識。

三是加強經費保障和基礎建設。加大經費保障，全市各級財政部門將社區矯正經費納入預算，每年市財政通過政法轉移支付給予區縣經費支持。健全工作場所，在全市16個區縣全部成立由財政全額保障的公益性事業單位“陽光中途之家”，主要為社區服刑人員提供教育、培訓和過渡性安置，著力破解社區服刑人員接納難、就業難等問題。由市政府印發《北京市司法行政基層建設三年行動計劃》，全面加強司法所建設，推動司法所社區矯正宣告室、談話室、檔案室等專門業務用房的落實。加強信息化建設，建立市、區縣、街鄉三級社區矯正信息管理系統，設置辦公管理、社區服刑人員基礎信息、指紋報到、電子監管等模塊，實現了信息存儲、檢索、查詢、共享、數據統計和分析等六大功能，有效提升了工作效率。

北京市司法局將進一步加強社區矯正隊伍建設，加大培訓力度；加強職業保障，指導區縣為基層社區矯正工作人員辦理人身意外傷害保險。優化社區矯正協管員隊伍，有計劃有步驟招錄一些法學、心理學、社會學專業大專以上學歷且有一定工作經驗的人員和專業社會工作者，輔助司法所開展對社區服刑人員的幫教、幫扶等社會適應性和事務性工作，提升社區矯正整體效能。

社區矯正工作者要深入貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，站在維護國家法律實施的高度，審視和思考社區矯正作為刑罰執行活動的作用，不斷完善社區矯正體系建設，全面提高社區矯正工作的法治化水平，為全面推進依法治國、建設有中國特色社會主義刑罰執行制度作出應有的貢獻。

（責任編輯 張文靜）