中國網絡問政創新擴散過程研究:以注意力理論為分析框架

韓萬渠

一、問題的提出

互聯網對組織、個體的工作、生活、學習方式業已產生深刻影響，并將這一影響逐漸推向一個全新的境界，對公共治理而言同樣如此。2008年6月20日胡錦濤總書記通過人民網與網友在線交流，掀起了我國網絡問政發展的熱潮，有關網絡問政的研究和各級政府的實踐創新層出不窮，尤其是2010年以來，微博的出現更是將網絡問政引領到web2.0下的微博問政新階段。在此背景下，網絡問政已經成為促進公民參與、密切政府和公民關系的重要舉措。

盡管網絡問政在中國發展的時間較短，但是網絡技術迅猛的變化制造了較之以往獨特的時空樣本。新制度主義的代表人物諾斯認為:“技術變遷與制度變遷是社會與經濟演進的基本核心”①道格拉斯·諾思:《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，格致出版社2008年版，第5頁。。中國網絡問政的演進歷程同樣伴隨著信息技術創新和政府公共治理創新的耦合變遷，筆者將此過程視為中國地方政府網絡問政創新擴散的過程。由此，考察中國網絡問政創新擴散過程中的地方政府行為轉變及其影響因素，對于更好理解中國網絡問政的發展及未來發展的方向，具有重要意義，也構成了本文研究的主要目的。

對網絡問政的研究主要集中政治學、傳播學和管理學(公共管理)三個學科領域。但是，這些研究并未關注到中國網絡問政實踐創新的變遷過程，筆者的研究主要將中國網絡問政的創新視為:現實公共管理中對技術創新的采納和制度化實踐。但是，網絡問政發展的時間短，并缺乏明確的采納行為的判斷標準，信息技術革新的日新月異使得這一過程呈現出“革新的突變性或非漸進性。因此，對其演進歷程的分析一方面難以適用“漸進式”①林德布羅姆的漸進決策模型要求決策者保留對以往政策的承諾。因此其本質是并不強調創新，尤其是突變式創新，只是注重對現行政策的修改與補充，強調目標與方案之間的相互調適。在方法論意義上，漸進決策模型作為分析制度、政策、治理創新的分析框架的預設是創新的“漸進性”，正因如此瓊斯提出了“間斷—平衡模型，和金登的多源流模型共同構成了政策變遷的三個分析框架。的分析框架;另一方面，同時也和創新擴散研究中提出的“S”型擴散曲線②詳見Walker(1969)、Gray(1973))、Berry(1990)在公共政策創新擴散方面的研究。存在顯著差異。為了突破這一難題，本文以注意力理論為研究視角，按照注意力從稀缺、聚焦、轉換、偏移到躍升的螺旋式轉換框架，論述了中國網絡問政演進歷程中不同階段創新者、領導者和學習者對網絡問政本質的認知和選擇過程，并據此對網絡問政未來發展走勢，做出網絡問政“注意力躍升”下的預判。

二、注意力變遷分析框架的適用性

心理學家將“注意”界定為“心理努力的集中和聚焦，是一種有選擇性、轉移性和可分解性的集中”③John B.Best:《認知心理學》，希庭譯，中國輕工業出版社2000年版，第16頁。。赫伯特·西蒙的“信息的豐富導致注意力的貧乏”④Simon，Herbert H:《The Architecture of Complexity》，Cambridge，Mass.MIT，1981:114.的經典論斷，將注意力這一概念和信息、選擇、理性構成有限理性決策理論的理論前提。經濟學家沃倫·桑蓋特以及被稱為注意力經濟學派“三駕馬車”的米切爾·高德哈伯、托馬斯·達文波特、和賽斯·高斯坦因將這一概念拓展至經濟學領域并伴隨網絡技術的興起結合，形成了“注意力經濟”這個當代經濟學理論中的獨特的一派。⑤姚利權:《略論西方注意力經濟學派發展的精神特征》，《浙江工業大學學報(社科版)》，2012年第3期。注意力概念向政治學、公共政策理論的嵌入始于布賴恩·瓊斯，在其《再思民主政治的決策制定》一書中，瓊斯詳盡地論述了“注意力”和“選擇”的關系，提出“偏好滿足路徑”政治決策模式的局限，指出“問題解決路徑”中注意力對根本偏好不影響下的選擇變化。他認為“所有的決策都必定會涉及選擇性，當注意力轉變時，決策所依賴的那些價值觀也會轉變那也就意味著選擇的變化”⑥Bryan D.Jones:《再思民主政治中的決策制定》，李丹陽譯，北京大學出版社2010年版，第36頁。。

國內學者對“注意力”的研究多見于經濟學，將注意力作為稀缺資源，分析社會博弈中的注意力配置問題(汪丁丁，2000)⑦汪丁丁:《“注意力”的經濟學描述》，《經濟研究》，2000年第10期。，在營銷、傳播等領域主要將消費者注意力作為變量進行分析;而管理學界則主要關注決策者注意力配置影響組織決策的內在機理(吳建祖、曾憲聚，2007)⑧吳建祖、曾憲聚:《管理決策的注意力基礎觀》，《管理學家》，2010年第12期。和決策者信息注意力誤用(朱敬，2006)⑨朱敬:《決策主體之信息注意力運用失誤及改進方法》，《圖書館學研究》，2006年第7期。等;在公共行政和公共決策領域，黃健榮(2010)率先提出政府決策注意力資源[10]黃健榮:《政府決策注意力資源論析》，《江蘇行政學院學報》，2010年第6期。;李文軍(2012)以2003年－2011年人民日報的社論為依據，從注意力轉換的視角分析公共服務政府建設中各領域報道的次數，以判斷領導決策注意力的配置和轉換[11]李文軍:《注意力轉換、媒體宣傳與公共服務型政府建設——基于人民日報(社論)的分析》，《社會科學家》，2012年第8期。。由此可以發現:在公共政策和公共治理研究中，政策決策者做出決策的過程可以視為決策者對注意力資源配置的過程。

以傳統創新擴散理論審視中國網絡問政創新擴散過程，可以考察地方政府對網絡問政創新實踐的學習、采納行為，但是這一行為不同于其他政策領域的文件出臺作為采納行為認定標準。從上述對注意力理論的分析可以發現:采納行為的背后是對創新采納的決策，而決策的做出從流程上，信息情報的獲取是第一步，而對信息情報的篩選并運用于決策的分析，表現為決策者注意力的變遷和認知轉換，并進一步外在表現為決策的變遷。基于此，筆者將注意力的概念和內涵進一步拓展。注意力不僅僅是稀缺資源和對決策信息的“注意”行為，更重要的是決策者在對備選方案進行選擇過程中誘發認知轉換的觸發點和驅動力。注意力變遷的背后是對注意對象的認知轉換過程，其本質上是知識和“信念體系”①Paul A.Sabatier.Hank C.Jenkins－Smith:《.政策變遷與學習》，鄧征譯，北京大學出版社2011 年版，第30 頁。的轉換。因此，注意力理論在創新擴散領域的應用，可以將注意力變遷解構為:“對創新信息的注意、注意后的認知轉換、認知轉換后的創新實踐”三個過程維度。

同時，對中國網絡問政創新擴散過程的分析，從主體的角度考察，包含了地方政府的創新、領導者對創新的倡導、其他學習者的采納擴散。在此過程中，不同層次和不同角色的決策者因其自身認知判斷、外界影響刺激等影響因素的敏感性差異，導致同一時期不同決策者選擇的差異性。由此，中國網絡問政創新擴散過程表現為:不同階段，政府治理創新三個基本參與主體:創新者、領導者和學習者的注意力變遷過程。本文采用的注意力變遷分析框架，一方面解決了傳統創新擴散理論中對采納行為的認定難題;另一方面，將創新者、領導者、學習者在傳統創新理論中的不同行為，納入到注意力變遷的統一分析框架下，厘清了創新擴散過程中不同主體的行為、角色和動態過程，能夠較好的解釋中國網絡問政創新擴散的演進歷程，及不同階段的影響因素。

三、注意力變遷:中國網絡問政創新擴散的歷程分析

網絡問政的興起是應用于社會信息技術環境變遷下的必然產物，web2.0技術的革命帶來的雙向互動式信息傳播方式，催生出博客、論壇、微博客等交互工具。這些工具平臺的交互性，使得政府和網絡民意的關系由被動轉為主動、由監控轉為溝通。政府借助網絡問政平臺的主動溝通態勢，“誘致式”的將公民的網絡政治參與推向前所未有的階段，網絡空間的虛擬性、開放性、共享性營造出的“公共領域”催生并契合了民眾的參與熱情，使得政府通過網絡問政強化與民眾的網絡互動成為必然選擇;網絡問政的出現同樣基于政府自身建設的主動轉型，“陽光政府”、“透明政府”、“回應性政府”這些政府改革目標，都需要通過網絡問政這種方式形成通路，這也構成了網絡問政在中國運行的三大意義——網絡民意獲取、公眾政治參與和政府改革增進。但是梳理網絡問政演進歷程，可以說是學術研究界、政府實踐界對網絡問政本質的認知注意轉換，因信息技術的特性，實質上伴隨著對網絡問政認知和實踐的差異，并非是一個漸進的連續過程，而顯著的表征為階段性間斷特征，由此可以通過學術界和實踐界對網絡問政注意力的聚焦、轉換、偏移和未來的躍升加以分析。

(一)注意力稀缺:地方政府網絡問政自發創新的“零星初現期”

筆者將網絡問政的初始階段界定為“零星初現期”。網絡問政元年普遍被學術界和政府實踐界定位于2008年。對“網絡問政元年”的認識，必須建立在我國電子政務建設的演進歷程。1999年我國政府提出“政府上網工程”②中國行政管理學會政府信息化建設課題組:《中國電子政務發展研究報告》，《中國行政管理》，2002年第3期。的倡議，但是受限于當時網絡技術狀況和社會信息化水平，政府網站建設既沒有標準規范，也缺乏實踐經驗，政府網站僅僅是靜態網頁的信息展示，并且由于缺乏與之匹配的政府信息公開等制度保障，長時間不更新導致政府網站形同虛設。2002年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合轉發了信息化領導小組的《關于加強我國電子政務建設的指導意見》。2006年中華人民共和國政府門戶網站的正式開通，與之相伴隨的是全國各級政府符合標準規范的政府門戶網站，在這一門戶網站設計中，絕大多數網站設置了互動交流模塊，將領導信箱(熱線)、政務論壇等模塊置于其二級目錄，事實上這構成了網絡問政發展的基礎平臺。

但是在現實實踐中，很多領導干部和政府公務員對網絡問政或者說電子政務發展至“雙向互動階段”，缺乏足夠的認知儲備和實踐跟進。只是個別領導干部，比如2005年4月6日，時任浙江省委書記的習近平通過網絡視頻與掃帚山村的黨員群眾互動對話，并提出“希望你們年輕干部，能充分利用好先進的視聽設備、信息化設備，在崗位上把工作做好，為人民服務。”①鐘光偉、張榮:《與省委書記視頻對話(現場)》，《人民日報·華東新聞》，2005年4月7日，第1版。。2008年至2010年，廣東省委書記汪洋分別主持三次網友見面會，與網民代表就“廣東科學發展”、“貫徹《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》”、“廣東建設文化強省”三大話題進行交流和討論。②雷強:《領導工作要充分利用網絡平臺——以廣東省的實踐為例》，《理論探索》，2011年第3期。時任洛陽市委書記的連維良要求洛陽市政府信息中心要及時回答網友的問題。2007年2月，政府信息中心的工作人員用部門的英文簡寫“LYIC”注冊成為ID，并由一名副主任專享此ID發帖③孔璞:《網友代表，網友委員》，《新世紀周刊》，2009年3月2日。。LYIC借助洛陽市政府門戶網站的良性運作，使其成為洛陽信息港等商業網站的民生論壇版主，多渠道聽取民意、督辦民情。這些案例中地方政府領導作為第一批網絡問政創新者，通過網絡視頻、領導信箱、政務論壇等工具平臺和網民的互動交流，構成了網絡問政演進歷程中的初始狀態。

這一發展階段的特征可以歸為對網絡問政注意力稀缺下的地方政府自發創新下的零星出現期。造成注意力稀缺的原因在于我國電子政務建設“自上而下”的推進模式中，地方政府對于電子政務建設大多處于被動接受任務的認知狀態，因此，大多地方政府雖然接受“自上而下”的建設任務，但是并未將注意力聚焦于電子政務和網絡問政，也就是說對電子政務和網絡問政的認知處于盲目接受階段。而電子政務和網絡問政的推進有賴于政府內部改革需要和外部技術環境變化之間的耦合，真正認識到這一點的地方政府自發創新者，識別出互聯網技術對于政府治理的促進作用，主動獲取相關信息，并在實踐中結合技術平臺和治理實際，形成網絡問政初期零星出現期的創新，表現為這一時期創新者相對于其他地方政府的注意力稀缺。由此可見，網絡問政注意力的形成和政府官員對網絡技術、民眾參與的認知具有一定的相關性，即對網絡技術越熟悉、對民眾參與越認同，越有可能將注意力轉換至網絡問政，并將這一工具平臺的互動優勢發揮出來。

(二)注意力聚焦及放大:領導“注意”下的網絡問政蓬勃發展期

雖然上一個階段界定為注意力稀缺狀態下的網絡問政零星初現期，但“星星之火，可以燎原”。這一燎原之勢的政治基礎體現在十六大以來的黨代會報告和政府工作報告中，這些報告中關于“政府改革和電子政務”關系的論述，構成了網絡問政由“零星初現期”走向“蓬勃發展期”的政治基礎。但是這些關于電子政務的政治表述淹沒在經濟轉型、民生建設等信息中，并未引起地方政府決策者的注意進而轉化為行動。這樣的狀況持續到2006年中國政府門戶網站的開通，其客觀原因在于這一時期我國電子政務建設重點在于政府部門縱向業務系統的“金字號工程”，零星初現期地方政府的自發創新，對于政府實踐層面的學習者和電子政務的研究者而言，基本形成了以下共識:政府可以借助網絡和網民互動交流。這一基本共識的達成體現了行動者對網絡問政認知的深化，其積淀效應也促使中國網絡問政演進得以在領導人的注意力聚焦下而放大。2008年6月20日胡錦濤總書記通過人民網與網友在線交流;2009年2月28日，溫家寶總理到中國政府網和網民進行交流，并接受網友提問。兩位國家領導人的示范所帶來的全國各級政府對網絡問政的注意力聚集，巨大的推動了網絡問政在中國的蓬勃發展。

在中國當下的政治生態語境下，中國國家領導人的注意力聚焦無疑會對某一政治現象或政策舉措具有極大的放大效應。央視新聞聯播、人民日報、光明日報、新華網等官方媒體以及搜狐、新浪、網易等主要商業門戶網站都對領導人的網絡問政示范進行了直播或置頂為頭條新聞，并在這些媒介上設置專欄予以評論，成為放大領導注意力聚焦的媒介工具。由此可見，網絡問政的興起發展和領導者的重視具有相關性，即主要領導越重視網絡問政，說明其注意力聚焦于網絡問政的強度越高，領導者聚焦借助多元化媒介渠道對注意力可以產生放大效應，作為網絡問政發展的動力。領導者對網絡問政的注意力聚焦，反映出領導者對網絡問政內涵的認知和對地方政府自發創新的認同，進而轉化為注意力聚焦的網絡問政示范，推動著中國網絡問政迅速擴散至全國各個省市。縱觀西方國家電子政務發展歷程，其領導人的注意力聚焦及放大效應同樣對電子政務的發展上升為國家戰略，起到不可低估的作用。

(三)注意力轉換:網絡問政“領導驅動—制度驅動”的轉型期

任何事物的發展都是外因和內因共同作用的結果。領導注意力聚焦于網絡問政，推動全國范圍的網絡問政蓬勃發展。對于地方政府學習跟進者而言，其本質屬于領導人示范帶來的外部壓力，即政策擴散“自上而下”機制中所謂的“外部決定因素”。如果橫向考察各地方政府，可以發現地方政府對網絡問政的內部動力需求因素，才是網絡問政走向持續發展的決定性力量。地方政府領導及決策團隊對網絡問政本質的認知、認同和踐行構成網絡問政發展的內因。地方政府在網絡問政發展動力中的內因差異，使得某些地方政府網絡問政平臺或風光一時而趨于沉寂，或受限資源而日漸荒廢，或流于形式而忽視本源。而另一些地方政府推動網絡問政的制度化創新實踐，使得網絡問政發展得以轉型，體現為地方政府網絡問政發展由領導型驅動向制度型驅動的注意力轉換。

網絡問政制度化創新實踐的典型是浙江省政府門戶網站中網絡問政模塊，這一模塊起始于2005年浙江試行的網上值班室，2006年浙江省人民政府辦公廳在《浙江政報》中發布了《浙江省人民政府辦公廳關于在省政府門戶網站開展網上值班試點的通知》，第一次以政府公文的形式推動各級政府的網絡問政制度化建設，并研發“浙江政務通軟件”予以程序化、規范化;另一個成功轉型的案例是河南省鄭州市人民政府網民訴求網(簡稱ZZIC)，ZZIC的建設起始于2010年，當年原洛陽市委書記連維良調任鄭州市委書記，有別于其在洛陽的“潛水式公共論壇問政”，由其“主刀”的ZZIC成為集“民意匯聚渠道多元化、交辦—辦理—督辦—評價流程化①盛鐸:《Web2.0時代的政府治理:鄭州市網絡問政平臺ZZIC案例研究》，《電子政務》，2010年第6期。、網絡問政建設制度化”的綜合性網絡問政平臺。

這一階段，網絡問政注意力轉換的實質是地方政府的再創新，這一創新的主旨是網絡問政發展動力由領導型向制度型的轉換。這些地方政府的主政者對網絡問政的認知上升到了“網絡問政如何實現持久性和規范化發展”這一問題上，將領導者的注意力聚焦放大效應轉換為由制度帶來的規范化持久驅動。這一轉換可以視為網絡問政演進歷程中的“華麗轉身”，避免了因領導者注意力“衰減”或“轉移”導致網絡問政“爛尾”現象的出現，實質是對網絡問政的注意力由基本認知轉換為方法論層面的探討。即地方政府實踐創新者的注意力不僅在于對網絡問政的基本認知(網絡問政的意義、內涵)和實踐平臺的構建，開始轉向關注“如何將網絡問政做得更好更持久”這一根本議題。由此可見，網絡問政的生命力來源于網絡問政的制度化，即網絡問政的制度化越健全，越能夠使得網絡問政產生持久的社會效應，否則網絡問政會隨著領導注意力的衰減或轉換而逐漸衰落。

(四)注意力“偏移”:網絡問政轉向微博問政的過渡期

網絡問政轉向微博問政存在著極大的不可預測性，這一不確定性轉換的事實發生，恰恰是漸進式理論所不能解釋的。微博在中國的出現并延伸至政府治理領域始于2010年，并在接下來的2年間呈現出井噴式發展的態勢。據國家行政學院發布的《中國政務微博發展報告》，截至2013年12月31日，新浪、騰訊、新華、人民網四大微博平臺共開通黨政機構政務微博25.9萬，較2011年增長46.42%。②國家行政學院電子政務研究中心:《2013年中國政務微博客評估報告》，社科文獻出版社2014年版，第5頁。“上海發布”、“精彩洛陽”等政務微博平臺通過“微博互動”、“微訪談”等模塊設計，由網絡問政轉向微博問政;湖北省政府、甘肅省政府還通過“集成式”的建設思路，打造微博政務廳，一些傳統的網絡問政平臺紛紛開通微博互動模塊，適應這一社交技術革新的快速發展。但是筆者對此持審慎態度，政務微博的功能是什么?微博問政與網絡問政的關系是什么?放置于電子政務整體發展歷程中，網絡問政和微博問政的定位是什么?微博問政發展的持久性和公平性如何解決?部門或垂直系統行政命令式開博所形成的“僵尸型粉絲”和“僵尸型政務微博”的現象說明什么?這些問題的存在折射出來學界和實踐界對政務微博認知和實踐的迷思。

基于此，筆者在此將政務微博這一新工具出現帶來的“注意力變遷”界定為“注意力偏移”。網絡問政是電子政務發展至“互動交流”階段的一個階段性現象，作為互動階段對電子政務整體貢獻的邊際效應正處于衰減期，按照電子政務整體發展的階段演進，理應將注意力轉向在線業務辦理①韓萬渠:《走向在線業務處理:網絡問政研究轉型的考量》，《理論與改革》，2013年第4期。。但是新工具“微博”的出現卻將人們的注意力吸引至微博問政，尤其是因為這樣的偏移導致對在線業務辦理的弱化②2012年聯合國電子政務調查報告顯示，我國電子政務排名由2010年的72名后退至78名，在其調查報告第二部分著重提出:2012年全球電子政務調查報告考量成員國政府在加大政府整合力度、提供綜合在線服務方面的所作出的努力。顯然在線服務的提供在其指標體系中的重要性。。因此，注意力變遷的發生機理應注重內生型，而不能陷入外生型的牽掣。因此，網絡問政發展面臨的工具選擇越多越炫目，越容易將注意力偏移至工具創新本身，而忽視網絡問政本身的根源——技術創新和制度創新的耦合，并影響演進歷程下一步目標的確立和推進。

(五)注意力躍升:網絡問政的發展趨勢分析

如上所述，筆者認為將網絡問政放置于電子政務整體演進歷程中審視，便可以對中國網絡問政的發展趨勢做出預判——網絡問政應躍升并嵌入公共服務的在線業務處理，發揮其雙向互動的功能優勢。

按照聯合國教科文組織對電子政務發展階段的劃分，電子政務經歷了:1、起步階段:政府信息靜態發布;2、提高階段:政府與公眾、企業的單向互動;3、交互階段:政府與公眾、企業的雙向互動;4、事務處理階段:以整合為特征的在線業務辦理、網絡化階段;5、無縫集成階段:社會資源的無縫隙整合，組織的運行成本趨于零。③金江軍、潘懋:《電子政務理論與方法》，中國人民大學出版社2009年版，第4頁。結合我國電子政務建設實際，中國自1999年“政府上網工程”啟動以來，各級政府部門紛紛建立了符合起步階段政府靜態信息發布特征的網站;隨后經過2002年17號文件的規范，逐步走向提高階段的單向互動，并和web2.0技術結合逐步走向交互階段的雙向互動，通過領導注意力的聚焦放大演變為中國獨特的現象——網絡問政，并在2010年以后被井噴式的政務微博所遮掩。但不論是網絡問政還是微博問政，其本質都是電子政務發展進程中雙向互動階段，網絡問政未來的發展必將走向公共服務的在線業務處理，并嵌入在線業務處理發揮網絡問政的雙向互動優勢，提升公共服務在線業務處理的整體績效。但倘若因為過于強化網絡問政、或偏于微博問政而使公共服務的在線業務處理停滯不前，對于中國電子政務的整體推進是無益的。

“注意力的轉換或者說依外部環境變化而引致的注意力變遷是個體和組織自適應的一個結果”④Bryan D.Jones:《再思民主政治中的決策制定》，李丹陽譯，北京大學出版社2010年版，第57頁。，而這一自適應的出發點或目的是持續和增進，而不是減損。在有機的生物界，每一次適應對于生物體來說都是一次蛻變，而蛻變中的痛楚又是必經的。網絡問政轉向在線業務處理同樣如此，在線業務處理所需的組織和流程層面的優化重組，面臨的阻力是難免而痛苦的，其中牽涉到的部門利益調整需要極大的政治勇氣和智慧才能克服。智慧是勇氣的底氣，處理網絡問政注意力轉向在線業務辦理的智慧來自于認知的提升和領導者注意力的再次聚焦放大。也就是對網絡問政的注意力躍升為更高的層次，謀求在“在線業務處理”階段發揮其雙向互動的功能優勢，實現技術創新和治理創新耦合的終極目標——為公眾提供更加優質、便捷、高效的公共服務。可喜的是地方政府的創新實踐已經給領導者的聚焦以現實依據。北京、上海、浙江、青島等地能夠通過政府門戶網站實現在線業務辦理的行政事項逐步增多，網民也體驗到網上辦事帶來的便利，并且這些地區的實踐中，毫無例外的都將在線業務辦理和網絡問政結合起來，充分利用網絡問政的交互性優勢，作為網上辦事的流程咨詢、滿意度評價、意見反饋的一部分，發揮著其雙向互動交流和民主參與的優勢。

四、結 語

綜上所述，中國網絡問政作為地方政府創新擴散的過程，可以解析為:地方政府創新者注意力稀缺下的自發創新、中央政府領導者注意力聚焦下的創新示范、地方政府創新者注意力轉向網絡問政制度化、地方政府學習者注意力的盲從和偏移的過程。筆者將網絡問政置于電子政務整體發展審視，提出網絡問政未來發展的注意力躍升——網絡問政嵌入在線業務處理。這一過程可以歸納為“注意力認知轉換的螺旋式循環”。

當下我國處于社會轉型期，政府治理創新是體制內外的必然訴求，大量不確定性公共事務的存在和公共治理環境的變遷，使得中國地方政府治理創新歷程，同樣具備上述特征。因此，地方政府治理者對創新領域的原初注意力關注和行動實踐，是基于問題解決路徑的突破式嘗試，他們將政策問題納入議程并富有創新的探索實踐，表現為地方政府創新者注意力的稀缺性，也越發凸顯其創新價值;這些零星初現的治理創新，如果缺乏領導者的注意力聚焦及放大效應，其自身的擴散效果將大打折扣，因此領導者的關注、聚焦、示范具有極大的擴散效應，使得治理創新得以更大范圍的蓬勃發展;而此時，地方政府自發創新者對治理創新的認知注意力已經超越領導型驅動作為外部壓力的局限性，開始將注意力轉向“制度化推進治理創新”，并繼續引領治理創新的擴散;但是地方政府創新者和學習者在領導者的關注下受“晉升壓力”的影響，都不甘于“學習者”的地位而謀求屬于“特色”、“亮點”等。此時新型治理工具的引入和出現，受限于新型治理工具自身的不足或刻意創新者的誤用，極易導致的治理創新的注意力偏移，偏離原定治理創新的軌跡，表現為治理創新擴散期不同主體對治理創新的注意力無序狀態，此時，地方政府創新者對治理環境變化的重新審視、反思，并進一步推進創新實踐，構成筆者界定的“注意力躍升”，并開始新一輪治理創新的“注意力螺旋式循環轉換”。

這一過程分析，既包含了既有創新擴散研究中提出的“自上而下”的擴散模式，也包括地區間的政策學習擴散模式，同時在此過程中地方政府創新的引領者的屢次突破式或躍升式創新，將中國地方政府創新擴散演繹為“螺旋式”發展的模式。但是，以中國網絡問政演進歷程和走勢分析為例，本文僅僅從個案式實證的角度印證了“注意力螺旋式循環轉換”作為分析框架的可行性。注意力變遷和治理創新及擴散、政策議程設置、政策變遷理論的結合，具有較大學術空間可供挖掘，尤其適合政策環境非線性變化引起政策議題突變式抉擇下的間斷性變遷歷程，希冀引起同行關注一起開拓。