馬克思恩格斯的政府公共性理念及其對構建服務型政府的啟示

余 華

改革開放以來，中國的社會結構和利益格局發生了深刻變化，利益分化、多元化趨勢日益加強，群體間的利益沖突以及政府與社會間的不適應性矛盾日益凸顯，這使得政府公共性問題在中國日益凸顯。如何整合社會利益矛盾、重建政府公共性成為社會關注的熱點。自20世紀90年代以來，構建服務型政府成為中國行政改革和治理現代化的重要取向和目標。這也是中國應對政府公共性缺失問題、重建政府公共性的重要途徑。建設服務型政府的一個重要原則，就是要堅持政府的公共性理念，以滿足人民群眾的公共需求和根本利益為至上目標，實現善政和善治。長久以來，在關于政府公共性問題的研究中，立足于西方政治理論家如哈貝馬斯、羅爾斯等人的思想并從中汲取靈感的研究居多，而馬克思主義創始人關于公共性問題的論述和立場、觀點卻被有意無意地忽視了。其實，馬克思、恩格斯雖然沒有直接使用“公共性”這一詞匯，但究其思想實質而言，馬克思主義具有公共性思想是不言而喻的。無論是將“社會化人類”作為新世界觀的立足點，還是將“人類解放”視為未來社會的最高價值目標，都表明馬克思主義是一種以公共性信念和理想為主題的理論。研究和挖掘馬克思主義創始人關于政府公共性的思想，對于當代中國服務型政府的構建，具有重要的啟示意義和指導意義。

一、馬克思恩格斯的政府公共性理念的基本內涵

公共性是個內涵十分豐富的概念，不同學科有不同的理解。簡單地說，公共性是與個體性、私人性、集團性相對而言的。從哲學的角度看，公共性是關涉人類共存的觀念，表明了人類相互聯系、相互依存的基本特性和處境。政府公共性是對政府存在性質和政府活動目的的價值規定，它表明了政府的公共所有性而非專有性，全民共享性而非排他性。一般認為，在人民主權的理念下，國家作為社會政治共同體，公共性是國家(廣義的政府)本質屬性，國家存在的目的和合法性是維護和保障人民的權利。正如哈貝馬斯所指出的:“國家是‘公共權力’機關。它之所以具有公共性，是因為它肩負著為全體公民謀幸福這樣一種使命”。①［德］哈貝馬斯:《公共領域的結構轉型》，曹衛東等譯，學林出版社1999年版，第2頁。

與近現代政治理論家不同，馬克思堅持歷史唯物主義的國家觀，認為國家來自于社會，國家生活的現實基礎不是“絕對理性”，而是客觀的社會經濟結構，從而破除了國家至上性、獨立性和普遍性的“神話”，揭示了階級社會的國家實質——統治階級利益的維護者，因而，在存在剝削階級的社會，國家的公共性是不具有“全民性”的，對于被統治階級來說，是“虛幻”的。

當然，馬克思對國家階級屬性的揭示，并不是對國家公共屬性本身的否定。長期以來，由于捍衛社會主義政權的現實需要和蘇聯模式的影響，我們過多關注和強調了馬克思恩格斯關于國家的階級性的論述，而忽略了他們關于國家的公共性的論述，從而把馬克思恩格斯的國家觀簡單化、片面化、極端化地理解為“階級統治的工具”。實際上，在馬克思恩格斯那里，國家具有“社會公共管理機構”和“階級統治的暴力機器”的“雙重形象”。在《資本論》中，馬克思明確指出，剝削階級國家活動的特點是“既包括由一切社會的性質所產生的各種公共事務，又包含由政府同人民大眾相對立而產生的各種特殊職能”。②《馬克思恩格斯全集》第1版第25卷，人民出版社1974年版，第432頁。這里，馬克思明確指出了剝削階級國家既要承擔社會的公共事務的管理職能，又包含與人民大眾相對立的階級統治職能。

從國家的起源上看，國家原本產生于社會，產生于社會存在和發展的共同利益的需要，它是以維護社會公共利益的名義而誕生的。但是，由于私有制和階級的出現，國家從它誕生之日起就蘊含著深刻的矛盾:它既產生于社會的共同利益的需要，又是階級利益沖突的產物。馬克思、恩格斯指出:“隨著分工的發展也產生了單個人的利益或單個家庭的利益與所有互相交往的個人的共同利益之間的矛盾;而且這種共同利益……首先是作為彼此有了分工的個人之間的相互依存關系存在于現實之中。……正是由于特殊利益和共同利益之間的這種矛盾，共同利益才采取國家這種與實際的單個利益和全體利益相脫離的獨立形式，同時采取虛幻的共同體的形式。”③《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第84頁。也就是說，社會存在和發展中現實存在的共同利益以及共同利益與特殊利益相互矛盾的現實，導致了以維護共同利益或公共利益姿態出現的國家。但是，由于“國家權力并不是懸在空中的”，公共權力的行使必須依托于社會的一部分人，這就導致了少數人占有公共權力，假借普遍利益的名義來實現本階級的特殊利益。

需要強調指出的是，在揭示國家的階級實質的同時，馬克思、恩格斯并沒有否定國家的公共屬性，恩格斯指出，國家的“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行某種社會職能時，才能持續下去”。④《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年版，第523頁。馬克思也指出，“只有為了社會的普遍利益，個別階級才能要求普遍統治”⑤《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第464頁。也就說，統治階級必須對全社會的公共事務承擔起一定的或基本的管理職能，只有滿足于至少是形式上的公共性要求，才能取得對全社會進行長期統治的“合法性”基礎。

因此，在馬克思、恩格斯看來，國家的公共性具有雙重性，從應然的角度看，國家作為社會共同體，理應體現社會公共利益，應該全民共享共有，但是，從實然的角度看，在存在階級對立的社會，國家實質上反映的是統治階級的利益，只具有形式上的“公共性”。并且，在階級社會，國家作為凌駕于社會之上的力量，為掌握公共權力的官僚集團謀取自己的特殊利益具備了極為有利的條件。馬克思、恩格斯曾多處論及由社會分工導致的官僚集團及其特殊利益的形成。恩格斯說:“社會產生著它不能缺少的某些共同職能，被指定執行這種職能的人，就形成社會內部分工的一個新部門。這樣，他們就獲得了和授權給他們的人相對立的特殊利益”①《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1995年版，第482頁。。恩格斯還指出，社會起初用簡單分工的辦法為自己建立了一些特殊的機關來保護自己共同的利益。但是后來，這些機關“為了追求自己特殊的利益，從社會的公仆變成了社會的主人”②《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年版，第12頁。。

由于國家具有相對于社會的自主性，國家官僚機構享有自己的特殊利益，因而，剝削階級國家公共性的異化，不僅表現在其代表的是統治階級的利益而不是全社會的利益，而且表現在官僚集團利用國家政權謀取自身特殊利益上。要根本解決國家與社會之間的矛盾，消除國家公共性的異化，就必須“消滅國家”，使國家政權回歸社會。馬克思認為，只有消滅私有制下的強制分工和階級對立，建立基于真實自由關系的“聯合體”即共產主義社會③“共產主義(communism)”一詞來自拉丁語“communis”，其本意就是“公共的”，因此，我們認為，馬克思構想的“共產主義”社會原意是一種社會公共聯合體和自治體，在中文翻譯當中，譯為“共產主義”不如譯為“公共主義”更能表達馬克思思想的原意。，才能實現“人類解放”、達致全面而真實的公共性。

當然，“消滅國家”、建立共產主義社會是個漫長的歷史過程，無產階級掌握國家政權，建立社會主義國家，是邁向共產主義社會的必要過渡環節，社會主義國家雖然仍有階級統治職能，但更多承擔的是公共職能。在《法蘭西內戰》中，馬克思在談到無產階級掌握國家政權問題時，指出“舊政權的純屬壓迫性質的機關予以鏟除，而舊政權的合理職能則從僭越和凌駕于社會之上的當局哪里奪取過來，歸還給社會的負責任的勤務員。”④《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1995年版，第57頁。可見，馬克思對舊政府的職能進行了明確的區分，一部分是階級統治的職能，一部分是是管理社會公共事務的職能。他認為，舊政府管理社會公共事務的“合理職能”應該保留，但是行使這一職能的權力不應再凌駕于社會之上、和人民大眾相分離，而應還給社會，交給真正代表社會的社會公仆。

縱觀馬克思、恩格斯散落在諸多著作中的關于政府公共性的論述，我們認為，馬克思、恩格斯的政府公共性理念至少包含著以下幾重意蘊:第一、公共性是政府的本原價值屬性。與近代契約論的思想傳統不同，馬克思認為，政治共同體和政府不是個人間訂立契約的產物，而是人類生存實踐的自然結果。在價值本原上，馬克思認為人是“類存在物”，每個個體的非自足性決定了人類必須以“類”的方式才能更好地生存，當人們在“大規模的共同勞動”結合為共同體時，就產生了維系共同體存在的公共利益。而國家(廣義政府)的產生就是為了防止階級沖突導致共同體解體而以維護社會公共利益的名義誕生的，正如馬克思所說，“只有為了社會的普遍利益，個別階級才能要求普遍統治”。因此，公共性是國家的本原價值規定，馬克思對現代國家或剝削階級國家的批判，正是站在國家公共性本原價值立場上的批判，恰恰是因為現代國家未完成或未實現其公共性。馬克思經常使用“公社”、“共產主義”、“社會主義”等詞匯，來表述其對理想社會的理解，這充分體現出其學說堅持公共性信念的價值立場和理論旨趣。第二、政府公共性的實現程度是一個隨著生產力發展而不斷累積的歷史過程，在階級社會，政府公共性異化為統治階級集團的公共性。馬克思在國家觀上堅持歷史唯物主義立場，認為國家生活的現實基礎是客觀的經濟結構，在生產力發展尚不充分發達的情況下，不可避免地存在階級和階級對立，國家活動必然要更多地體現經濟上占統治地位的階級的利益，而不是全社會的利益。雖然，剝削階級國家也要承擔諸如維護社會秩序等“由一切社會的性質所產生的各種公共事務”的基本職能，也體現出一定的公共性，但在根本上是體現的是統治階級的利益。在社會主義國家，由于公有制的存在和無產階級掌握政權，人民是國家的主人，國家公共性理應得到更為完全的實現。但是，由于客觀經濟發展水平的限制和歷史文化的影響，社會主義國家也會存在公共性異化現象。這種異化更多表現為掌握公共權力的官僚利用國家政權謀取自身特殊利益上。第三、政府公共性的目的指向為人的自由全面的發展。馬克思認為，人是歷史的創造者，人類社會是人類自身創造的產物，人類歷史活動的終點指向每個人自由而全面的發展。在《共產黨宣言》中，馬克思、恩格斯明確提出了自己的社會理想:“代替那存在著階級和階級對立的資產階級舊社會的，將是這樣一個聯合體，在那里，每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件。”國家公共性作為人類“能動的類生活”的表現形式，是實現人的自由全面發展不可或缺的條件，其價值內涵和目的指向必然是為著人的自由而全面的發展。人的自由全面發展必然是徹底而全面的發展，而非片面的發展，它既包括人與人之間關系的平等和諧，也包括人與自然關系的和諧。自然界是人類生存的前提，生態環境的破壞必然危機人類的生存，馬克思強調人的全面發展，實際上就潛在地包含了保護生態環境，與自然和諧共在的思想。馬克思認為作為歷史之謎得到解答的共產主義社會，“是人同自然界的完成了的本質的統一，是自然界的真正復活，是人的實現了的自然主義和自然界的實現了的人道主義。”①馬克思:《1844年經濟學哲學手稿》，人民出版社2000年版，第81頁。也就是說，馬克思把人與自然的對立看成是異化的，而人與自然界的本真和理想的狀態應該是統一的。因此，人和自然的和諧共在是人的全面發展的應有之義。人的自由全面是隨著社會生產力不斷發展而進步的歷史過程，它與社會主義建設事業是緊密相連的，也為政府活動的價值定位提供了指南，只有為著人的自由全面發展不斷創造條件，政府才能使其公共性得到充分體現。

二、馬克思恩格斯的政府公共性理念對當前構建服務型政府的啟示

構建服務型政府是中國行政改革和治理現代化的必然趨勢和重要取向。改革初期，由于我國采取了非均衡的發展戰略，政府的職能重心主要放在經濟發展上，致使社會發展相對滯后，教育、醫療等社會公益事業的發展嚴重滯后于經濟發展，產生了許多問題，并對我國的社會穩定和社會安全提出了嚴峻挑戰，這就要求政府在本原價值上復歸公共性理念，更多地強調社會公眾的意志，提高公共服務的能力和社會公眾的滿意程度，在施政方式上更多地強調服務、由管制型向服務型轉變。馬克思、恩格斯的政府公共性思想對于當前構建服務型政府的理念和實踐有著根本的指導意義，其啟示主要體現在以下幾個方面:

第一、構建服務型政府必須堅持“以人為本”的理念，服務于人的自由全面發展。馬克思主義政治哲學關注的基本點是人，一切發展都是為了人。人的自由全面發展是馬克思主義學說的最高價值理想和追求。科學發展觀是中國共產黨在新的實踐背景下提出的執政理念，其核心就是堅持“以人為本”。在科學發展觀的主要內容中，全面發展是為了人，協調發展是為了人，可持續發展是為了人，經濟社會發展還是為了人，歸根結底是為了人的全面發展。我國是社會主義國家，政府是人民的政府。以馬克思主義為指導思想的中國共產黨，是中國社會主義事業的領導核心和根本保障。在我國，政府行政理念歸根到底就是黨的執政理念的體現。在科學發展觀的指導下，當前構建服務型政府的理念最核心的就是要堅持“以人為本”。堅持“以人為本”的理念，就必須把實現好、維護好、發展好人民群眾的利益作為政府工作的出發點和落腳點，尤其是要堅持“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”的根本準則，不斷提升人民政府的公共性;在施政方式上要實現從以政府運行為中心向以社會和公眾的需求為中心的轉變、從以效率為中心向以公平為中心的轉變、從管制型行為模式向服務型行為模式的轉變;在工作重心上要著重提高滿足人民群眾多方面、多層次需要的公共服務質量，尊重和保障人權，努力創造一個促進人們平等發展、自由創造的公平正義的社會環境，為促進人的自由全面發展創造條件。

第二、構建服務型政府應以公共利益的實現為終極目標。馬克思認為人是類存在物，公共性是人的存在方式，結合為共同體是公共利益的體現。國家作為社會政治共同體，就源于私人利益與公共利益的矛盾，雖然在階級社會，國家具有階級性，但階級性是公共性異化的表現，其存在的本原價值在于維護公共利益。社會主義國家，人民是國家的主人，國家應以維護和實現全體人民的的公共利益為終極目的。但是，社會主義國家作為一種過渡“國家”的形式，依然采取的是官僚體制，公共權力依然有與人民大眾脫離的可能，官僚階層并不始終自覺地以公共利益作為自己活動的目的。因而，必須警惕政府公共性的異化，防止某些個人利益、部門利益以及階層小集團利益以冒充公共利益的面目出現。在社會主義市場經濟條件下，人民群眾的利益也日益分化、多元，這就要求我們黨和政府在處理不同群體的利益訴求關系中，能夠超脫各種特殊利益勢力的干擾，發現多元利益的共同基點和長遠的根本利益所在。按照馬克思主義的原理，公共利益的本質內涵指向每個人的自由而全面的發展，在人民權益法治化的現代法治理念下，保護受到法律認可的人民權益，即是公共利益之所在。在社會結構日益復雜的現代社會，每一社會構成要素的特殊利益要求都需要得到保護，這就要求黨委政府發揮更大的主動性來尋求和保護公共利益，以完成社會的整合和人民公共福祉的實現。在多元利益并存的格局下，要防止強勢群體利益的過分膨脹、擴張而造成對公共利益的損害，尤其要注重保護好弱勢群體的利益，以維護社會的和諧穩定。

第三、構建服務型政府要加強民主法治建設，防止政府公共權力的異化。

社會主義國家就其本質而言，已經由少數人的統治轉變為大多數人民群眾的統治，但它畢竟遺留了國家的痕跡，依然具有官僚政治的特性，政府公共權力存在異化的可能。在現代社會，政府權力居于國家權力的中心，行政權的過分膨脹與強大，如果缺乏法治和監督的制約，就會導致政府行為的隨意專斷，造成對人民權益的侵害，還會滋生權力尋租等腐敗行為。因此，加強對政府權力的監督和制約是構建服務型政府的重要內涵。馬克思在總結巴黎公社經驗時，指出巴黎公社是“人民群眾獲得社會解放的政治形式”①《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年版，第195頁。，這種政治形式給國家制定了真正民主制的基礎。因為巴黎公社的所有的公共職務都由選舉產生，對選民負責，接受人民的監督，并隨時可以罷免。廣泛的選舉制度和罷免制度，無疑對防止社會公仆變為社會主人提供了有力的制度約束。延安時期，黃炎培曾向毛澤東提出周期率問題，毛澤東對他說:“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”②《毛澤東傳(1893－1949)》，中央文獻出版社2004年版，第746－747頁。構建服務型政府必須不斷加強民主法治建設，建構和完善自下而上的人民監督制度，只有使公共權力在法治的約束下透明地運行，并接受人民監督，才能使其真正地做到對人民負責、為人民服務。

第四、構建服務型政府要轉變政府管理模式，實現國家與社會的良性互動。

依據社會決定國家的原理，馬克思、恩格斯揭示了公共權力的社會本位。在《法蘭西內戰》中，馬克思認為，未來無產階級新型國家的實質就是“社會把國家政權重新收回”③《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年，第195頁。，把被國家剝奪的一切力量還給社會。但是，在社會主義革命和建設的實踐中，由于現實的需要和歷史條件的限制，我們黨和國家建立了全能主義的政府管理模式，黨和國家的權力滲透到社會的各個方面，國家吞沒了社會，壓抑了社會的自主活力。隨著改革開放的發展，國家與社會適度分離，社會自主空間有了很大的發展，但是全能型、管制型行政思維慣性依然存在，行政權力過多干預市場和社會的現象依然存在，政府全面轉型面臨不少阻力。構建服務型政府，就必須厘清政府權力的界限，處理好政府與企業、政府與社會的關系，把越位的權力之手縮回來，把該由市場和社會自主管理的事情歸還給市場和社會。在現代社會，公共事務日益復雜，政府不可能包辦一切，對于市場和非政府組織能夠管理好的公共事務，政府應該大膽放權，讓它們自己去管理。構建服務型政府意味著政府管理模式由行政本位向社會本位的轉變、由政府管制向多中心治理的轉變。為了讓公民真正自主地參與公共生活，提升政府決策和行為的公共性，國家應該擔負起責任，大力培育社會民間組織，并通過建立和完善自由溝通、平等協商的制度性和非制度性機制，來促進國家與社會的良性互動。

第五、構建服務型政府必須尋求公共性與效率的平衡，實現“善政”。

政府公共性的實現必須依賴于政府活動，與政府工作的效率緊密相關。馬克思對黑格爾“官僚制”理論的批判和建設“廉價政府”的設想，就蘊涵了公共性和效率相統一的思想。公共性和效率是公共行政活動的兩大目標，公共性從價值層面規范政府活動的目的性，效率從技術層面強調政府活動的有效性。從公共行政實踐的歷史看，這兩大目標存在緊張關系，經常存在沖突。近現代以來，在科學技術和科學管理思想的影響下，建立在“科層制”基礎上的行政管理，一開始就賦予效率較高的價值定位，突出了行政活動的專門性和組織性，強調了行政能力建設的重要性和緊迫性，而20世紀后期形成了“新公共管理”運動，雖然對傳統科層制范式提出了批評，強調多元的決策中心、大眾參與、分權等管理模式，突出市場機制和私營部門的作用，注重政府業績、提高效率、增強公民信任度，但其依然延續了傳統管理主義的基調，將公共行政的一切問題都歸結為管理問題，以管理改革代替政治改革，而缺乏對民主、平等等價值主義內容的足夠關注，從而廣受詬病。“新公共管理”純粹以市場交易關系來理解公民與政府間的關系，忽視了公民是政府的“所有者”，而非顧客，公民本身具有表達需求和自行選擇的權利，也忽視了公共利益源于共同價值的對話，而非個人利益的簡單相加，從而有悖于公共性的要求，其管理主義和市場取向的思路并不能協調公共性與效率的緊張關系。

政府行政的合法性源于其公共性，而公共性的實際意義在于創造公共價值，即公共產品與服務的產出，科學管理、市場化改革等都有助于相關問題的解決，它們在公共行政領域有著足夠的合理空間，但政府的公共性不僅在于其產權的公共性，更在于它所提供的產品和服務及組織行為是否合乎公共性的要求。①郁建興、馮濤:《尋求公共性與效率的平衡——從公共行政學發展史來看》，《思想戰線》，2010年第1期。構建服務型政府必須尋求公共性和效率的平衡。一方面，公共性不能只停留在價值層面，其真正意義必須落實到政府能夠有效處理公共事務并不斷滿足公共需求，而這不得不依賴于建設政府行政能力和提高行政效率。另一方面，公共管理的終極目標是為社會創造公共利益，而公共利益的界定、公共決策的制定離不開公民的參與和公共領域的對話，必須搭建公民與政府官員溝通的平臺，推動公民參與到公共項目的制定和實施中。因此，構建服務型政府既要注重政府組織機構和職能的重構，合理劃分政府間的職責分工，積極創新公共服務的供給機制，提高行政效率，又要改變施政方式，推動公民參與社會管理，提高公共決策制定的公開性、民主性和科學性，通過透明、開放、協商的方式來尋求社會共識和公共利益的實現。