淺析地方政府部門整體支出績效評價實踐中出現的問題和對策
——以Y市交通運輸管理局部門整體支出績效評價為例

隨著新預算法的實施，我國各級地方財政部門積極試點并逐步推進了財政支出績效評價工作。國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發[2014]45號）為我國各級財政部門開展財政支出績效評價工作提供了政策依據。財政部先后出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》、《關于推進預算績效管理的指導意見》、《關于印發預算績效管理工作規劃（2012-2015年）的通知》、《關于印發預算績效評價共性指標體系框架的通知》等文件對績效評價工作進行了指導和規定。地方政府部門整體支出績效評價，是從政府職能出發，在確定一定時期內政府機構運用財政資金所要達到的效果目標的基礎上，制定恰當、詳細的衡量標準以評價地方政府部門的工作和目標完成及產生效益情況，通過部門績效評價，準確找到地方政府部門管理的強弱項，促進其不斷改進和創新管理方式，提高管理效能和管理質量。與基本支出和項目支出績效評價相比，部門整體支出績效評價難度更大，需要的基礎性資料更多。2015年Y市財政局下發了《關于對2014年度部分預算項目和部門使用財政資金績效情況進行重點評價的通知》，其中包括Y市交通運輸管理局部門整體支出績效評價。筆者在此以Y市交通運輸管理局為例與讀者分享部門整體支出績效評價實踐中出現的一些難點和問題，并針對問題進行分析和提出解決對策，以期對同行提供參考。

一、Y市交通運輸管理局部門整體支出績效評價中出現的問題與分析

（一）績效目標難以確定的問題

與基本支出、項目支出相比，部門整體支出的績效目標更具綜合性和復雜性，其績效目標的確定要求也更高。對于具體項目，評價人員很容易界定產出數量、質量或成本，其經濟、社會或生態效益也可通過特定方式進行考量。對Y市交通運輸管理局來說，產出目標相對容易把握，只要把部門工作成果從數量、質量、及時性等方面進行歸納，就能基本涵蓋產出。而對于效益目標，一方面Y市交通運輸管理局具有交通政策制定、規劃協調交通運輸體系、公路項目建設監督和管理、道路運輸市場監督和管理服務等多重職能，全面細致界定其效益在現實中難度極大；另一方面，由于效益內涵的廣泛性，其支出效果并不能直接地表現為經濟、社會或生態等效益，很難準確把握效益的范圍。因此在設定效益目標時，雖然在理論上可推斷部門整體支出所產生效益但難以從實際中找出支撐。再者，把可見的直接或間接效益都納入進來會使得被評價部門整體支出的效益與其他部門的效益出現交叉重疊，一定程度上就會夸大被評價部門的效益。Y市交通運輸管理局履行道路運輸管理的職能產生了保障安全出行、暢通出行的社會效益，而該市的市政部門、環保部門、城管部門、交警部門等對此效益也有貢獻，如果單純強調該交通局的效益，則會使其功能與其他部門的整體支出相交叉和重疊，夸大其產出效益。

（二）績效評價指標體系設置出現的問題

目前，Y市財政部門尚未建立起統一、科學、合理的部門整體支出績效評價指標體系、標準體系和相關信息數據庫，導致績效評價缺乏統一的指導，缺乏可靠的歷史和行業資料。只是在評價工作開展前臨時設定評價指標和標準體系，評價結果可比性不強，影響了部門績效評價結果的科學合理性。

1. 指標體系各分項指標間銜接性不足，系統性不強

在設定Y市交通運輸管理局績效評價指標時，產出數量對應的是某些項目和具體工作的數量，產出質量和其他產出指標對應的則是另外一些項目和具體工作；效益指標的對應性也是如此：經濟效益是通過建設與管理并重，提升路網整體效能，更好地服務于經濟發展；社會效益是通過源頭治理和路面管控，努力提供安全暢通的交通運輸環境，促進社會穩定和發展；生態效益則是通過揚塵污染和路域環境治理、車輛治理等工作，在環境保護、減少運輸能耗、減少污染物排放、提高節能減排水平等方面產生良好的生態促進效果。這樣設定的指標體系缺乏系統性，難以在邏輯上成為一個完整的體系。產出指標、效益指標內部和相互之間不能用同樣的項目和工作銜接起來，導致按此指標體系進行評價，只能從局部的、割裂的項目或工作中考察部門的產出效果，難以從部門整體支出績效的角度來把握。而另一方面，一些指標又具有相近性，導致評價信息的重復使用,降低了評價結果的效度。

2. 部分分項指標過于具體，未突出部門指標的重要性與綜合性原則

與項目支出績效評價相比，部門整體支出績效評價的特點在于綜合性。Y市交通運輸管理局部門工作復雜，職能眾多，財政支出方向用途各不相同。在設定指標時，沿用了項目績效評價的模式設定部門整體支出績效指標，把項目績效評價指標簡單堆積到了一起。按照項目支出績效指標設定部門整體支出績效指標，會導致指標體系過于分散和具體，包含過多的難以反映部門整體工作的單項指標，忽視了能夠反映部門整體工作的重要指標或綜合性指標，難以全面綜合反映部門整體工作。

（三）績效評價標準難以量化的問題

無論評價人員還是被評價部門都希望評價標準能夠量化，便于打分、比較和反饋，但實踐中除了數量產出等一些量化指標為主的對象能夠實現外，其他產出和效果標準都難以量化，尤其對于社會效益指標更是如此，而這些指標又都是必不可少的。Y市交通運輸管理局出現了指標量化不足，難以量化的指標又未分級分檔表述的問題。有些評價指標只是簡單的定性表述，評價人員依靠主觀判斷給部門的簡單績效定位，不具說服力。如“提供安全暢通的交通運輸環境”，“提升路網整體效能”“滿足廣大人民群眾的出行需求”等表述，其標準和評價的程度均難以把握。

（四）績效評價工作依據不足的問題

1. 部門績效目標制定不充分

在對Y市交通運輸管理局績效評價工作中，由于該局缺乏預算績效管理意識，績效目標設定粗放，把年度工作計劃中的重點內容直接作為績效目標，甚至有些工作為了自身利益故意壓低工作目標和標準，導致績效評價工作依據不足。評價人員如按照該績效目標進行評價，則會使評價工作質量難以保證；而按照評價人員自行設定的績效目標進行評價，則會使評價工作成為“事后制定規則”，不具客觀性。

2. 績效評價工作直接以其他考核工作為依據

Y市當地政府考核辦2015年初已對Y市交通運輸管理局2014年度重點任務和職能任務進行了工作考核，而且所在省交通廳也對年初下達的該局2014年任務進行了逐項目標考核，也都得出相應的評價結論。實際評價工作中，評價人員照搬了類似有關部門的考核結果作為績效評價工作依據。這種行政性的評價，是對部門的履職情況進行的考核，與財政支出績效評價圍繞財政支出所產出的效果評價不同。如照搬該考核結果，會使財政支出績效評價的范圍過大，不利于體現財政支出績效評價的專業性。財政支出績效評價不僅是對財政資金使用情況進行評價與監督，其根本意義更是以財政支出效果為最終目標，考核政府職能的實現程度，考核政府提供的公共產品和公共服務的數量與質量，以及強調公共支出管理中的目標、結果及其有效性情況，目的在于提高政府支出的管理效率、資金使用效益和公共服務水平。

3. 評價信息不對稱，不能獲取被評價部門全面、真實的信息

在績效評價過程中，被評價部門會出于自身利益而提供虛假信息，或出于政治性策略提供歪曲的實際效果，甚至提供誤導信息，再加上評價人員對有關政府信息尤其是內部業務和技術方面的信息掌握不充分，很難作出科學、客觀的評價。

4. 服務對象或社會公眾的滿意度調查不具公允性

作為利益相關單位和社會公眾，由于受自我利益驅動、內部關系制約、自我認同心理影響，在問卷調查中對事實的判斷和績效評判不盡客觀，尤其涉及政府利益和公眾利益沖突時，調查結論缺乏公信力。另外，對部門內部工作人員的調查由于其習慣性尊重權威，不愿反駁上級或為了討好上級而根據部門偏好提供了不真實信息，這些均會對調查結果產生偏差。而社會公眾缺乏必要的評估知識，缺乏采集政府部門信息的能力和渠道，甚至不了解部門職能和偏見，也勢必影響調查的可靠性。

二、針對部門整體支出績效評價中出現問題的解決對策

部門整體支出績效評價具備三個特性：多因性、多維性、動態性。多因性決定了影響績效結果的因素不是唯一的，這一特性可以為績效診斷與改進提供針對性的建議，但對診斷本身就具有挑戰性；多維性是績效評價的指標應分不同的角度，并權衡各類指標的權重；動態性是績效在不同時期具有不同的表現，雖然在理論上能說清楚，但從實踐來看，往往因為考核周期不合理會造成對動態性的破壞。從部門整體支出績效評價特性出發，筆者針對出現的問題提出如下解決對策：

（一）績效目標確定方面

部門整體支出績效目標之所以困難，是由于公共部門提供的是公共產品和服務。目標如何界定、成本與收益如何衡量、結果如何度量等這些問題難以明確，也就很難科學、客觀地設定公共部門的財政支出績效目標。績效目標的設定要緊緊圍繞財政支出績效評價的功能，依據合理可行的績效目標開展評價，才能達到績效評價的預期效果。具體應圍繞預算目標與政府職能的相符性、與公共事務的關聯性以及部門的績效戰略規劃展開，要兼顧效率和公平。否則，績效評價結論會產生偏離，起不到財政資金實現資源配置最優化的導向作用，甚至會出現公共部門為了本部門利益“通過申請擴大規模和提高預算，生產更多的公共產品和服務，部門的績效也就越顯著”的誤導之嫌。實踐中應嚴格按照財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》中已對績效目標設定作出的要求，即績效目標要符合國民經濟和社會發展規劃、應與部門整體支出的方向、結構與范圍相關，與“三定方案”確定的部門的職能緊密相關，目標要符合客觀實際，保證部門整體支出績效目標的質量。而且應注意準確把握部門職能的界限，避免與其他部門的交叉與重疊。

（二）增強指標體系的系統性，突出績效指標的重要性和綜合性

部門整體支出績效目標的系統性，應建立在總體的、綜合的部門整體績效目標基礎之上，各指標之間應該內部結構良好、指標關系一致，從而保證評價結果。在整體績效目標之下，通過對部門工作任務的分解，形成包括產出指標和效益指標在內的指標體系。產出指標與效益指標下的二級指標應對應部門的整體或重點工作，使部門整體或重點工作成為貫穿產出和效益各具體指標的主線。如果產出數量指標為年度部門整體支出所對應的重點領域或重點項目，則產出的質量、進度、及時性指標以及各項效益指標也應是圍繞這些重點領域或項目進行。對于整體工作的反映，盡量采用綜合性指標，而對于具體工作的反映，則盡量采用比較有代表性的重要指標。績效指標的設定不應面面俱到，要抓住工作重點，同時應減少具體尤其是單個項目的績效情況，更多地利用一些綜合性指標作為參考來評價部門整體工作。如交通部門相關發展規劃中提出的一些綜合性目標，通過細化，可轉變為年度工作目標，用以評價部門整體工作。

（三）注重各項指標的可衡量性

可衡量性既包括對定量指標的量化，還包括對定性指標的分級分檔表述。只有這樣，才能使定量指標和定性指標都能夠進行量化。有些難以量化指標可通過在表述上與歷史年度相比、與全省其他地市相同部門的情況對比、與部門應當實現的目標對比等方式，形成級別或檔次。如“通過對全市源頭治超管理系統、GPS安全管理系統進行升級改造，覆蓋全市具備安裝條件的源頭企業，使超載行為等有了（較大、顯著、一定）程度上的降低”，在評價材料中，則可提供相關材料，證明比以往年度降低的程度。評價人員可通過材料中表現的成本降低程度與目標值的對比，將該項指標的評價級別進行量化。部門產出效果，應根據構建服務型政府的要求，著重評價預算執行結果的社會效益。指標設置時考慮影響的范圍和程度，如目標實現程度對國民經濟和區域經濟增長的貢獻度、對財政稅收的貢獻度、社會影響的范圍和程度等。

（四）提高績效評價工作的充分有效性

評價人員要樹立部門整體支出績效評價以預算績效為核心，預算編制為基礎，預算執行、監控為主線，覆蓋部門涉及的所有財政資金內容，既包括項目支出又涵蓋基本支出的工作思路。著重從以下各方面注重提高績效評價工作的充分有效性：地方政府財政部門應在建立預算績效管理體系的過程中，在共性指標框架的基礎上，根據部門特點增加個性化評價指標，形成部門整體支出績效評價指標體系庫，使評價工作有全面而充分的考量標準；提升部門績效意識，制定符合部門實際職能的合理績效目標；工作計劃、總結和任務考核結果只能作為評價工作的參考，而不能全部或直接引用；保證利益相關者和社會公眾的代表性和公正性并有充分的意見表達；有關部門應建立信息提供責任制度，必須對提供信息的真實性、完整性負責，消除評價信息的不對稱性；評價人員應對搜集的資料進行認真審核和查對，應對被評估對象進行必要的實地考察，從不同的角度判斷數據資料的真實性，減少虛假信息對評估結果的影響；應基于制度從整體層面進行評價，全面、系統地評價政府部門自身資源利用、公共事業規劃能力和監管能力等，包括從部門整體支出的經濟性、效率性、有效性、公平性等方面進行評價，具體分析并搜集支持性材料。