浙江流域生態補償探索與實踐

賀永華

浙江流域生態補償探索與實踐

賀永華

流域生態補償是保護流域生態環境、實現流域經濟社會可持續發展的重要方面，是落實黨的十八大和十八屆三中全會全面深化資源環境領域改革、建設生態文明的重要措施。自2005年在全國率先出臺完善生態補償機制意見以來，浙江結合生態省和生態文明建設工作，積極探索以流域水環境保護為重點的生態補償模式，初步形成了具有地方特色的流域生態補償制度體系，取得了較好的經濟效益、社會效益和環境效益。

主要做法

以環境生態要素為依據的普惠式財力轉移支付。在政策實施過程中，浙江逐步確立了“誰保護、誰得益”“誰改善、誰得益”“誰貢獻大、誰多得益”以及“總量控制、有獎有罰”的原則。2006年以來，轉移支付范圍從錢塘江源頭地區10個縣（市、區）擴大到省內主要水系源頭地區的45個市、縣（市），再擴面到全省所有市、縣（市）。與此同時，轉移支付資金也從每年2億元提高到2013年的18億元，8年累計安排86億元。補償資金以“林、水、氣”等環境生態要素為分配依據，設置相關補償因素和權重，并按照分類分檔計算分配，對水系源頭地區適度傾斜。

以斷面水質考核為抓手的全流域獎懲制度。跨行政區域河流交接斷面水質考核獎懲是最有效的流域水環境補償方式。浙江從2009年開始對全省設區市、設區市本級、縣（市）行政區的所有跨行政區域河流交接斷面水質進行考核，考核指標為高錳酸鹽指數、氨氮、總磷3項污染物，并可選增特征污染物。考核獎懲結果不單純考察出境斷面水質是否達標，還結合上下游出入境水質、水量及與上年度相比變化情況進行綜合評定。此外，2011年，財政部和環保部牽頭在浙江、安徽兩省實施新安江流域水環境補償試點，由中央財政出資3億元、浙皖兩省分別出資1億元，設立新安江流域水環境補償資金，專項用于流域水環境綜合整治。

以統籌地區發展為目的的區域性綜合財政政策。針對流域上游水源涵養區和生態敏感區的政策改革試點是最具針對性的生態補償方式。2014年，浙江在錢塘江流域的源頭地區開化、淳安兩縣啟動重點生態功能區示范區建設試點，加快綠色產業體系和生態城鎮體系建設，加強環境治理和生態修復。重點建立與污染物排放總量、出境水水質、森林質量掛鉤的財政獎懲機制，并取消GDP考核，構建重點生態功能區專項考核體系，出臺地方財稅扶持調節政策。同時，浙江內各地也通過設立各種形式的生態補償專項資金、實施山海協作、設立工業“飛地”等方式，針對性地補償市、縣（市）域內水系源頭和飲用水源地。

以資源產權交易為手段的市場化生態補償模式。浙江在國內最早探索推進水權、排污權等資源有償使用和市場化交易，覆蓋省市縣三級的交易體系基本建立。截止到2013年底，全省累計開展排污權有償使用和交易13400筆，金額達25億元，約占全國總額的三分之二。通過市場化交易手段，流域上游地區水資源保護的利益和價值得到了體現。

主要問題

浙江開展流域生態補償探索的時間較長，形式多樣，創新實踐性強，同時，也面臨思想認識不到位和配套制度不完善的問題。總體來看，流域生態補償機制還沒有根本確立，誰受益誰補償、誰污染誰賠償的利益調節格局還沒有真正形成，促進生態環境保護的作用還沒有充分發揮。從浙江流域生態補償的探索實踐來看，以下幾個方面值得關注：

從投入上來看，生態補償資金沒有發揮經濟杠桿作用。生態補償資金投入不夠，目前主要以財政投入為主，流域利益相關方還沒有承擔起補償責任，同時一些兼具生態補償性質的資金分散在其他部門渠道。生態補償資金分散，生態環保財力轉移支付覆蓋所有市、縣（市），不利于流域統籌開展污染整治。此外，資金使用缺乏監管，難以保證全部用于流域水環境保護。

從機制上來看，受益者付費與污染者賠償的原則沒有體現。目前浙江實施的流域生態補償機制主要是縱向財力轉移支付，而不是由流域上下游共同建立，沒有體現流域水質保護受益者付費與污染者賠償的補償原則。

從目標上來看，統籌地方協調發展的作用沒有顯現。補償資金目前主要用于補充地方財力，其他專項資金側重于水污染整治和生態保護，對流域上游特別是水源地居民生產生活的補償重視不夠，影響了當地居民保護生態環境的積極性。

從方式上來看，市場手段和行政主導的協同配合沒有形成。行政主導仍然是流域生態補償的主要方式，流域利益主體之間的市場化交易還沒有推廣，政府行政主導和市場交易手段的協同作用有待加強。排污權交易目前限于政府和企業之間一級市場的購買，初始排污權的分配尚無科學依據，且環境容量還不能科學測算，制約了排污權交易的深入開展。

意見建議

黨的十八大、十八屆三中全會明確提出建立健全生態補償制度，省委十三屆四次、五次全會也對健全生態補償機制、加強流域協作治理作出了決策部署，完善流域生態補償制度已成為浙江全面深化改革、再創體制機制新優勢的一項重要內容。為進一步推動完善浙江流域生態補償制度，促進生態文明建設，提出以下意見和建議：

強化補償資金管理，發揮轉移支付的生態效應。一是加大投入力度。以“五水共治”為契機，建立生態環保財力轉移支付資金穩定增長機制，更好地發揮財政資金的導向作用。科學分配財政資金，提高重點生態功能區、環境敏感區域等生態保護紅線的分配考核比重，增加對流域水源涵養區和飲用水源地的民生支持力度。二是拓展籌資渠道。進一步整合優化生態環保專項轉移支付資金，推動轉移支付逐步由專項性向一般性改革，實行專項資金競爭性分配，便于集中財力開展流域系統性污染整治。發揮資源費的補償作用，在地方生態環保專項資金籌措中，大力提高資源費的征收標準和提取比重。三是優化資金使用。在限定補償資金使用方向以環境保護支出為主的基礎上，建立資金使用績效評估考核制度，并與下一年度資金劃撥掛鉤，確保生態環保財力轉移支付和其他專項轉移支付資金用于流域生態環境保護和民生改善。

深化斷面水質考核，探索建立流域環境責任協議。完善斷面水質考核制度，以“誰超標、誰補償、誰達標、誰受益”為原則，以環境責任協議的方式，建立以斷面水質標準為目標的“雙向”流域生態補償與污染賠償機制。在錢塘江流域率先試點，流域上下游政府簽訂水質責任協議，以流域為單位成立流域生態補償專項資金，由省級財政按年統一收繳和劃撥補償資金和受償資金，專項用于流域水環境保護，資金使用以流域環境綜合整治及生態建設項目申請為載體。同時整合生態環保專項資金及財政新增資金，擴大流域生態補償專項資金規模。

推行重點生態功能區建設，實施流域差別化發展政策。編制覆蓋省、市、縣三級的環境功能區劃，明確流域“上蓄中輸下排”各區域的生態環境功能定位和環境質量目標要求，為實行流域生態補償提供法定依據。總結開化、淳安和部分鄉鎮生態功能區、水源涵養區建設示范經驗，逐步推廣到八大水系全部上游縣（市）或鄉鎮，實行綠色國民經濟核算體系，建立地方政府領導班子綠色政績考核制度，實行干部考核與GDP脫鉤。全面普及工業“飛地”模式，支持上游在下游地區設立異地工業發展區，在土地使用、招商引資、企業搬遷等方面給予上游地區政策優惠。重點支持上游地區生態特色產業發展，探索試行生態農業產品“生態標志認定”，在用地指標、財稅政策、基礎設施建設等方面優先保障綠色加工產業發展，積極支持發展生態旅游。

完善市場化交易機制，鼓勵地區間橫向生態補償。深化市場經濟體制在環境資源領域的改革，加快環境資源產權界定及初始分配制度研究，樹立水資源有償使用的觀念。科學區分不同生態功能區初始排污權分配的差異，全面確立環境資源產權交易的補償導向。加強對地方水權交易的指導，盡快摸索出適合地方經濟社會發展實際的水權交易制度體系，在千島湖淳安-杭州配水工程等重要引水工程中適時開展水權交易試點，在“保供水”項目水庫建設、引調水工程中推廣水權交易制度。總結完善排污權交易試點經驗，深化對環境容量、初始排污權分配的科學研究，逐步健全排污權交易制度體系，加強對地方排污權交易的指導，進一步突出市場在資源配置中的主導作用。

強化配套制度研究，推進流域生態補償深入開展。加快生態補償政策法規研究，在總結近年實踐經驗基礎上，加快修改完善2005年出臺的《關于建立健全生態補償機制的若干意見》等政策文件，研究提出進一步推進生態補償工作的措施。加快生態補償條例的立法進程，明確生態補償的基本原則、主要領域、補償范圍、補償對象、資金來源、補償標準，和相關利益主體的權利義務、考核評估、責任追究等，爭取早日出臺，繼續走在全國前列。鼓勵各地以流域生態補償為突破口，總結提煉好的經驗和做法，不斷推進生態補償的制度化和法治化。強化基礎理論研究，特別是流域生態補償標準研究，探討生態建設成本、發展機會成本、生態系統服務價值等計算方式的科學性和可行性。加強流域生態補償的實施機制研究，抓緊建立生態補償效益評估機制，積極培育生態服務評估機構，推進流域生態補償理論和實踐深入開展。

作者單位：浙江人大環境與資源保護委員會